Det går således att konstatera att staten, när exempelvis krav på likvärdighet inom grundskolan inte uppnås, formulerar ett behov av ytterligare ökad statlig styrning. Jag kommer framgent redogöra för vad den tidigare forskningen säger om hur den statliga styrningen av den kommunala grundskolan ser ut i praktiken. Många hävdar av tradition att skolan av tradition är svårstyrd, däribland Bo Rothstein (1992) samt Bengt Jacobsson och Kerstin Sahlin-Andersson (1995). Det grundar sig i att det har visat sig svårt att faktiskt förändra det som händer i den dagliga verksamheten genom politiska reformer, eftersom lärare närmast framställts som immuna mot organisatoriska förändringar och uppifrånstyrning, vilket bland andra Maria Jarl och Linda Rönnberg (2019) samt Anders Fredriksson (2010) påpekar.
Jarl och Rönnberg (2019) påvisar att det, paradoxalt nog, har funnits en framträdande reformiver inom skolpolitiken de senaste decennierna vilket skvallrar om att det finns en mycket stor tilltro till möjligheterna att styra skolan genom politiska beslut. Elisabet Nihlfors (2012) påpekar att riksdagen och regeringen, under de senaste decennierna, från 1990 och framåt, har fattat ett ovanligt stort antal beslut om förändringar inom utbildningssektorn.
Däribland av läroplaner, kursplaner, betygssystem, lärarutbildning, rektorsutbildning, skollag och beslut om utökade antal riktade statsbidrag.
Maria Jarl, Hanna Kjellgren och Ann Quennerstedt (2018) har i boken Skolan som politisk organisation med inspiration från styrningslitteraturen55 delat in skolans styrning i tre olika kategorier, eller sätt att styra: juridisk ekonomisk och ideologisk styrning. Den juridiska styrningen sker främst med hjälp av exempelvis lagar, förordningar eller andra rättsligt bindande regler som stiftas av de politiska organen. Styrningen sker via statliga styrdokument som ibland kombineras med olika tillsynsåtgärder. Skollagen (SFS 2010:800) är det mest centrala styrdokumentet, som fastställts av riksdagen. Utöver det hör olika förordningar, däribland skolförordningen (SFS 2011:185) samt läroplanerna, kursplanerna med tillhörande ingående betygskriterierna, programmålen samt Skolverkets föreskrifter inom olika områden. De organisatoriska förändringar som skett till följd av förändringar i styrsystemet de senaste decennierna återspeglas tydligt i den juridiska styrningen. Den juridiska styrningen har på det hela taget successivt fått ökad tyngd och utvecklingen kan beskrivas som en återreglering (Jarl, Kjellgren &
Quennerstedt 2018).
Den ekonomiska styrningen handlar förenklat om att tillföra eller skära ner ekonomiska resurser. De riktade statsbidragen är ett signifikativt exempel på statlig ekonomisk styrning, där staten kan stimulera och stödja de verksamheter de vill satsa på, och genom att dra in bidrag kan staten försvåra ett icke önskvärt handlande. Staten - genom sin styrning av de centrala myndigheternas arbeten och därmed indirekt av verksamheten i kommun och skola - styr genom regleringsbreven samt budgetpropositionerna. De riktade statsbidragen är statens enda möjlighet till ekonomistyrning av direkt karaktär, då den i övriga fall är indirekt (Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2018).
Den ideologiska styrningen är av en annan karaktär än den juridiska och den ekonomiska styrning då den är mer indirekt. I det mål- och resultatstyrda systemet sker det i regel genom att staten formulerar mål, vilka sedan styr innehållet i verksamheten, samt genom utvärderingar och resultatgranskning.
Utvärdering och kvalitetsarbete är idag ett centralt inslag i den ideologiska styrningen, genom att de bidrar till att skapa ett visst tänkande i organisa-tionen genom att peka ut vissa områden som särskilt viktiga. Mål som är uppställda för verksamheten i verksamhetsplanerna, som sedan årligen
5 Se exempelvis Evert Vedung (2009) som är en portalfigur i sammanhanget.
utvärderas, styr chefer och personal i skolans verksamhet till att fokusera på vissa frågor framför andra (Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2018).
3.3.1 Förstärkt statlig kontroll och inspektion:
hur skolan gör sig granskningsbar
Att granskas via uppföljning och utvärdering benämns i forskningslitteraturen emellanåt som ett fjärde statligt styrverktyg, utöver de tre övriga ekonomisk, juridisk och ideologisk styrning (se bl.a. Nihlfors 2012). Införandet av mål- och resultatstyrningen och inriktningen mot alltmer utvärdering och granskning i den svenska skolan, utgör Enligt Pollitt och Bouckaert (2011), de centrala komponenterna i New Public Management (NPM) genomslag i Sverige, då staten successivt har fäst allt större vikt vid skolans resultat och vid att kontrollera att verksamheten lever upp till nationella mål. Revideringen av grundskolans och gymnasieskolans läroplaner och av grundskolans kursplaner med färre och tydligare mål är ett exempel på ökat statlig kontroll och inspektion. Därtill har staten infört fler nationella prov, infört ett nytt betygssystem samt betyg i lägre åldrar (Jarl 2012).
Emma Eks (2012) avhandling De granskade. Om hur offentliga verksam-heter gör sig granskningsbara berör hur statens styrambitioner att granska offentlig verksamhet genom tillsyn, realiseras. Ek pekar på att möjligheten att granska kräver granskningsbara projekt. Offentlig verksamhet, såsom exempelvis skola, gör sig själva granskningsbara och möjliggör tillsynen.
Det måste göras möjligt eftersom tillsyn är “statens viktigaste bidrag till en likvärdig skola” (Ek 2012, 198). Vad gäller skolan är det Skolinspektionens uppgift att genom tillsyn kritisera skolor när de inte lever upp till lagen samt föreskriva lämpliga åtgärder för att åstadkomma förändring. Tillsynen ska på så vis medverka till en mer likvärdig skola med bättre resultat. Skolinspektio-nens tillsynsrapporter huvudsakliga innehåll är ett beslut om verksamhetens brister som motiveras genom hänvisningar till skolförfattningar och till olika beskrivningar av tillståndet i den aktuella verksamheten. Rapporterna har en tydlig juridisk prägel vilket förstärks av det faktum att de ensidigt fokuserar på brister. Granskningsobjektet (skolan) skapas på detta sätt i och genom tillsynen (Ek 2012).
3.3.2 Statlig styrning av kommunala tjänstemän inom utbildningsområdet Tjänstemännen i kommunernas utbildningsförvaltningar har - delvis på grund av omfattande statliga förvaltningspolitiska organisationsförändringar - en central roll i förhållandet mellan den statliga och den kommunala styrningen av skolan. I boken Den kommunala statliga ämbetsmän, som är min huvudsakliga inspirationskälla för uppsatsen syfte, skriver Stig Montin (2018) ett kapitel om utvecklingen av den statliga styrningen av kommunala tjänstemän sedan 1980-talet. Montin menar på att den statliga
styrningen av den kommunala verksamheten oftast är sektorsinriktad.
Enkätundersökningar visar, sett ur tjänstemännens perspektiv, att den statliga styrningen generellt sett inte har minskat från 1980-talet till och med 2016.
Det går dock att peka ut två politikområden som särskilt omtalade avseende statlig styrning, vilka är grundskola och socialtjänst.
Sedan ansvaret för grundskolan kommunaliserades 1991 har den statliga styrningen åter ökat, i linje med vad som tidigare konstaterats. Andelen tjänstemän inom utbildningsområdet som anser att statlig styrning i mycket stor utsträckning påverkar det dagliga arbetet har ökat från 44 till 56 procent.
1980 instämde hela 94 procent av de kommunala tjänstemännen i att “genom ökad kommunal självstyrelse kan servicen bäst anpassas till lokala behov”, och 2016 hade andelen instämmande minskat till 77 procent. Närmare två tredjedelar (63 procent) av tjänstemännen ansåg 2016 helt eller delvis, att det var ett bra förslag att förstatliga vissa kommunala verksamheter. Det framkommer enligt Stig Montin en bild av att det idag finns ett statsintegrerat drag i det kommunala tjänstemannakollektivet - det vill säga hur man bidrar till att binda samman stat och kommun inom välfärdspolitiken - i jämförelse med år 1980. Bland dagens högre kommunala tjänstemän upplever sig fler som mer styrda i sitt dagliga arbete än vad deras kollegor gjorde 1980.
Vidare vill de i högre grad än sina dåtida kollegor minska de förtroendevaldas inflytande över kommunala beslut, samtidigt som dagens tjänstemän i högre grad vill bli styrda av lagar och regler (Montin 2018).
Noterbart är att det framför allt är tjänstemän inom utbildningsområdet som är tveksamma till värdet av den kommunala självstyrelsen. Efter kommunaliseringen har kritiken mot en försämrad likvärdighet ökat under årens lopp, vilket gör det faktum att tjänstemän inom skolan är positivt inställda till ökad statlig styrning, logisk. Andelen av tjänstemannakollektivet som hyser en positiv inställning till ökad statlig styrning genom att förstatliga vissa verksamheter, öka användningen av öronmärkta statsbidrag samt att staten bör tvinga kommunen att skapa likvärdig service, var 2016 34 procent.
I och med att någon liknande data från 1980 inte finns tillgänglig är det inte möjligt att jämföra resultatet. Det som Montin dock kan slå fast är att det var fler 2016 än 1980 som anser att staten bör tvinga kommunerna att skapa likvärdig service (Montin 2018).