Centrum för kommunstrategiska studier Linköpings universitet
Campus Norrköping
Nationell likvärdighet eller kommunal självstyrelse?
- Staten, kommunerna och de kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet
Nationell likvärdighet eller kommunal självstyrelse?
CENTRUM FÖR KOMMUNSTRATEGISKA STUDIER
Rapport 2021:8
David Leinsköld
Genom denna rapport publiceras den studentuppsats vid Linköpings universitet somav Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) har tilldelats uppsatspriset 2021.
Uppsatsen är en masteruppsats i statsvetenskap och den handlar om styrning av grundskolan och hur detta sker genom balanser och relationer mellan kommunernas politiska styrning, statens styrning och de kommunala tjänstemännens roll i detta sammanhang.
Uppsatsen är skriven av David Leinsköld.
- Staten, kommunerna och de kommunala
tjänstemännens dubbla lojalitet
Nationell likvärdighet eller kommunal självstyrelse?
– Staten, kommunerna och de kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet
David Leinsköld
Titel: Nationell likvärdighet eller kommunal självstyrelse?
– Staten, kommunerna och de kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet Författare: David Leinsköld
Omslagsbild: Marie-Louise Elebring
Centrum för kommunstrategiska studier Rapport 2021:8
ISBN: 978-91-7929-205-8 (tryckt) ISBN: 978-91-7929-206-5 (PDF) ISSN: 1402-876X
Linköpings universitet
Centrum för kommunstrategiska studier Campus Norrköping
601 74 Norrköping
Telefon: 011-36 30 00 (växel) www.liu.se/cks
Tryck: LiU-Tryck, Linköping 2022
Abstract
The relationship between the state and municipalities has for the recent decades become increasingly complex, strained and infected. The education policy has for several decades been surrounded by different governing logics and conflicts where the conflict between the state’s pursuit of national equality and the local self-determination is prominent. This study examines how this conflict affects the municipal official’s approaches to the state’s control of the municipal compulsory school through aimed government grants.
The study consists of a qualitative interview study of six municipalities with 23 respondents. In each municipality, I have conducted interviews with municipal officials, principals and municipal politicians.
The findings show that the aimed government grants should be seen in the field of tension between state and municipality and between politics and professions. Conflicts arise between the municipalities’ different conditions as well as their local needs and the state’s pursuit of national equality between schools. The municipal officials are assigned significant power regarding how the state and municipal governance is to be put into practice and are therefore given a coordinating central position where they must balance between state requirements, local requirements and school’s requirements. The findings indicate that they seem to prioritize the state’s target of national equality in favor of the local target of self-determination. The relationship between the state and the municipalities gets exposed through the role conflicts of the municipal officials, which both compete and cooperate.
The conclusion is that the municipal officials should be regarded as the state’s extended arm, or as “state municipal officials”. They possess a double loyalty to the state and local government and must, with this double loyalty, be the guardians of the local and national democracy at the same time. There is a risk that the municipal officials’ double democracy loyalty demonstrates that the local democracy is weakening as the municipal officials must balance between their two guardian roles since role conflicts can arise in their daily work. This, in combination with the fact that they have gained increased power at the expense of local politicians and should thereby be regarded as political actors, sets high standards on the municipal officials, especially in an education department where the state governance is highly present.
Keywords: National equality; Local self-government; Education policy;
Aimed government grants; Municipal officials; The guardians of democracy.
Innehåll
Förord 7
Författarens förord 9
1. Introduktion 11
1.1 Problemformulering 11
1.2 Syfte och frågeställningar 13
1.3 Studiens genomförande 13
1.4 Avgränsningar 14
1.5 Uppsatsens disposition 14
2. Bakgrund till forskningsproblemet 15
3. Tidigare forskning 17
3.1 Nationell likvärdighet kontra kommunal självstyrelse 17 3.2 Skolan: ett svårhanterligt politikområde 19 3.3 Så styr staten skolan: juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning 19
4. Teoretiskt ramverk 23
4.1 En nyinstitutionalistisk föreställningsram 23
4.2 Ett antal teoretiska idéer 24
4.3 Sammanfattande analysmodell 32
5. Tillvägagångssätt: design och metod 35
5.1 Forskningsdesign 35
5.2 Kvalitativ intervjustudie 35
5.3 Metodreflektion 39
6. Resultat 41
6.1 Kommunernas interna organisering och förutsättningar skiljer sig åt 41 6.2 Kommunala tjänstemän i den centrala förvaltningen 41 6.3 Kommunala tjänstemän i den lokala förvaltningen: rektorer 52
6.4 Kommunala politiker 57
7. Analys och diskussion 61
7.2 Kommuners grundkaraktär och förvaltning 61
7.2 Den komplexa styrningen av skolan 63
7.3 Den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen 67
8. Slutsatser och avslutande diskussion 73 8.1 Statlig kontra kommunal styrning av grundskolan 73 8.2 De kommunala tjänstemännens dubbla lojalitet 76
8.3 Förslag på vidare forskning 78
9. Referenser 79
9.1 Litteratur 79
9.2 Elektroniska källor 82
Bilaga: Intervjuguide 83
Kommunala tjänstemän i den centrala förvaltningen 83 Kommunala tjänstemän i den lokala förvaltningen (rektorer) 83
Kommunala politiker 84
Förord
Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) arbetar med att stödja och bedriva kommunstrategiskt relevant forskning. Vi arbetar med att återföra nyvunnen kunskap till kommunerna och med att skapa möten mellan kommunföreträdare och forskare. Som en del av vår verksamhet genomför vi varje år en uppsatstävling, där studenter vid Linköpings universitet uppmuntras att delta, och det vinnande bidraget koras till ”årets bästa kommunuppsats”. Tävlingen har pågått i många år, och det finns en stor ämnesbredd i de bidrag som vunnit. Antalet uppsatser som har inkommit till CKS för bedömning har ökat över perioden med 15 uppsatser år 2000 till 24 uppsatser år 2010 och till 39 bidrag år 2021.
Årets vinnare heter David Leinsköld. Han har tilldelats priset för sin uppsats Nationell likvärdighet eller kommunal självstyrelse? - Staten, kommunerna och de kommunala tjänstemännens dubbla lojaliteter. Detta är en masteruppsats från Masterprogrammet i statsvetenskap, (IEI). Den här uppsatsen handlar om styrning av grundskolan och hur detta sker genom balanser och relationer mellan kommunernas politiska styrning, statens styrning och de kommunala tjänstemännens roll i detta sammanhang. CKS gratulerar pristagaren och hoppas att denna uppsats ska bidra till en fortsatt diskussion om den angelägna frågan om styrning av skolan
Brita Hermelin
Vetenskaplig ledare, Centrum för kommunstrategiska studier.
Författarens förord
Jag vill först och främst framföra ett stort tack till alla de tjänstemän, rektorer och politiker som så vänligt har valt att ställa upp att bli intervjuade och bidragit med sina kloka insikter. Utan er hade uppsatsen inte varit möjlig att genomföra. Därtill vill jag rikta mitt varmaste tack till mina två handledare Bo Persson och Eva Edström Fors. Tack Bosse, för din erfarna, klarsynta och handfasta vägledning i såväl upp- som nedgångar genom hela processen, likaledes under mina fem år som student på Linköpings universitet. Tack Eva, för din smittande entusiasm och expertis inom området som du så generöst har delat med dig av.
Linköping juni 2021 David Leinsköld
1. Introduktion
Verklighetens oerhörda komplexitet gör också att små enheter - som de offentliga rollerna - är sammansatta och svåråtkomliga.
Eftersom ämbetsmannarollen är central för den offentliga verksamheten är det av stort vetenskapligt och politiskt värde att den klarläggs och preciseras (Lundquist 1998, 266).
1.1 Problemformulering
Under en längre period har stat/kommunrelationen blivit alltmer komplex, ansträngd och stundtals infekterad. Å ena sidan har staten genomfört en rad reformarbeten som givit Sveriges kommuner och regioner ett kraftigt ökat handlingsutrymme, däribland kommunaliseringen av skolan 1991 och införandet av proportionalitetsprincipen i regeringsformen 2010.
Å andra sidan har staten successivt tagit tillbaka delar av den delegerade beslutsmakten, däribland en utökad statlig kontroll och inspektion, samt på senare år ett flertal riktade statsbidrag1 inom framför allt områdena skola och omsorg. Staten måste alltid förhålla sig till Sveriges ovanligt starka grundlagsskyddade kommunala självstyre, kombinerat med att styra och övervaka kommunerna, vilket kräver central styrning. Detta är ett flitigt debatterat maktspel som kort sagt präglas av den svåra balansgången mellan nationell styrning och kommunalt självbestämmande (Edström Fors 2020).
Det resulterar i en ansträngd relation mellan staten och kommunerna med de kommunala tjänstemännen som centrala aktörer i styrkedjan, vilka alltid måste förhålla sig till de två styrningslogikerna. Det är en relationspro- blematik som är mer aktuell än någonsin, vilket bland annat de kritiserade och omdebatterade riktade statsbidragen till skolan, visar. Ytterligare uttryck för den svåra balansgången mellan nationell likvärdighet och kommunalt självbestämmande är den pågående statliga utredning om förutsättningarna för ett statligt huvudmannaskap för skolan (Dir. 2020:140), samt de pågående diskussioner om ett större statligt ansvarstagande på bekostnad av regionerna och kommunerna som väckts i svallvågorna av rådande pandemihantering av Coronaviruset Covid-19.
De riktade statsbidragen till skolan som statligt styrmedel har återkommande blivit kritiserade, ifrågasatta och omdebatterade ur flera hänseenden. Kritiken grundar sig i två huvudsakliga principer. Enligt den första principen riskerar de riktade statsbidragen att urholka det kommunala självstyret där framför allt kommunpolitiker med stöd av SKR har höjt sina röster (se bl.a. SKR 2018; SKR 2019; SKR 2020; Nikander 2020; Bohlin 2019). Enligt den andra principen kritiseras de riktade statsbidragen för att
1 De riktade statsbidragen refereras också till som specialdestinerade statsbidrag. Hädanefter kommer
vara ineffektiva som bland annat resulterar i en ökad administrativ börda för kommunerna (se bl.a. RiR 2017:30; Statskontoret 2016:24; SKR 2018; SOU 2020:8; Mörk, Erlingsson & Persson 2019).
Mot bakgrund av ovanstående kritik finns det iakttagelser som pekar på en stor förståelse för statens styrning av den kommunala grundskolan genom ett utökat ekonomiskt ansvarstagande. Noterbart är att ett flertal fackförbund uttalar stöd för en ökad statlig styrning, däribland förbund som organiserar professionella grupper som lärare och läkare (Edström Fors 2020). Lärarnas Riksförbund driver sedan en lång tid tillbaka linjen att staten måste ta ett större ansvar för finansieringen av skolan så länge kommunerna inte klarar av att ta sitt ansvar fullt ut med att styra skolan (Jansson 2016). Samma linje driver sedan 2020 även Lärarförbundet (Jaara Åstrand 2020).
Stig Montin (2018) har gjort en intressant iakttagelse: De kommunala tjänstemännen har en tveksam inställning till värdet av den kommunala självstyrelsen, och inom utbildningsområdet är det påtagligt fler tjänstemän som anser att staten bör vara mer aktiv i att styra kommunerna till att bli mer likvärdiga. Johansson, Lindgren och Montin (2018) presenterar en tänkbar förklaring. Samtidigt som kommunala tjänstemän är den lokala demokratins tjänare - och är i denna funktion underordnade den lokala politiska beslutsmakten - är alla offentliga tjänstemän inom ramen för en enhetsstat skyldiga att i sin yrkesutövning agera och fatta beslut i enlighet med den nationella lagstiftningens procedurella och innehållsmässiga paragrafer.
De lokala demokratiernas tjänstemän, trots att de är anställda av och i kommuner, kan av dessa skäl också betraktas som statliga ämbetsmän i den nationella representativa demokratins tjänst (Johansson, Lindgren & Montin 2018). Det är relativt outforskade tankegångar som i begränsad utsträckning har prövats med empiriska exempel, vilket jag ämnar ta fasta på.
Kommunerna har ett komplext, för att inte säga fragmenterat uppdrag, då de samtidigt förväntas fungera som statens förlängda arm och som självstyrande organ, samtidigt som kommunallagen inte stipulerar hur de ska organiseras (Montin & Granberg 2013; Karlsson, Rommel & Svensson 2009).
De består av en komplex och växande kommunal förvaltningsorganisation som inbegriper professionaliserade tjänstemän med ett unikt handlingsutrymme som gör att de bland annat kan prioritera mellan olika handlingsalternativ och fatta beslut, mer eller mindre oberoende av politikernas vilja (Montin
& Granberg 2013). Utbildningspolitiken är ett särskilt intressant fall då det är ett område som i flera årtionden har omgärdats av olika styrlogiker och målkonflikter, och därför alltid har betraktats som ett svårhanterligt politikområde (Fredriksson 2010). Maria Jarl och Jon Pierre (2018) illustrerar det genom att beskriva styrningen av skolan utifrån två dimensioner: mellan stat och kommun och mellan politik och profession. Den underliggande målkonflikt mellan nationell likvärdighet och kommunalt självbestämmande är därför mycket framträdande i styrningen av grundskolan.
Den kommunala tjänstemannen har, enligt Johansson, Lindgren &
Montins (2018) resonemang, dubbla rollkonflikter att förhålla sig till då han/
hon som uppdragstagare ska förverkliga både den statliga och kommunala styrningen av grundskolan och därigenom uppfylla sin roll som demokratins väktare. Forskningsproblemet som ska behandlas i denna uppsats är hur denna potentiella målkonflikt påverkar den kommunala tjänstemannens förhållningssätt till statens styrning av den kommunala grundskolan, bland annat genom riktade statsbidrag.
1.2 Syfte och frågeställningar
Mitt syfte med uppsatsen är att bidra med mer kunskap om de kommunala tjänstemännens svåråtkomliga, sammansatta och centrala roll genom att undersöka hur de förhåller sig till statlig styrning inom skolområdet. Jag undersöker deras förhållningssätt till den statliga och kommunala styrningen av grundskolan med ett särskilt fokus på de riktade statsbidragen som statligt styrmedel. Följande frågeställningar ämnar hjälpa mig att besvara studiens syfte:
• Vilka förhållningssätt till den statliga och kommunala styrningen av grundskolan går att identifiera bland de kommunala tjänstemännen?
Hur uppfattar tjänstemännen de riktade statsbidragen som statligt styrmedel?
• Upplever de kommunala tjänstemännen att det finns konflikter mellan statlig och kommunal styrning av grundskolan?
1.3 Studiens genomförande
Analysen av uppsatsens frågeställningar bygger på en kvalitativ intervjustudie.
Jag har intervjuat 23 respondenter i sex kommuner. Kommunerna har valts utifrån ett strategiskt urval med hänsyn till främst population, samt i viss utsträckning utifrån organisationsmodell och skilda socioekonomiska förutsättningar. I varje kommun har jag genomfört mellan tre och fyra intervjuer med de tre aktörsgrupperna kommunala tjänstemän på central nivå, kommunala tjänstemän på lokal nivå (rektorer) samt kommunpolitiker.
Jag betraktar således rektorer som kommunala tjänstemän. Tjänstemännen i den centrala förvaltningen inbegriper dels tjänstemän på ledningsnivå (exempelvis utbildningsdirektör samt skolchefer), dels tjänstemän som dagligen hanterar och söker de riktade statsbidragen (exempelvis sakkunniga).
Kommunpolitikerna företräds av ordförande, samt i ett fall av vice ordförande, i berörd nämnd alternativt utskott som ansvarar för grundskolans verksamhet.
Tjänstemännen i den lokala förvaltningen företräds av rektorer i grundskole- verksamheten.
Det aktiva valet att intervjua samtliga tre aktörsgrupper motiveras dels med att belysa hela styrkedjan för att få en så heltäckande bild av förhållandet mellan den statliga och kommunala styrningen av grundskolan som möjligt, dels synliggöra relationen mellan de tre grupperna. Min ambition är att jag därigenom ska kunna belysa de kommunala tjänstemännens - på central och lokal nivå - inställning och förhållningssätt till de två styrlogikerna på djupet.
Tjänstemännens roll är sålunda mest framträdande, medan politikernas roll är mer nedtonad, men likafullt intressant, särskilt då de reflekterar över förvaltningens och tjänstemännens roll i styrkedjan. Vidare finns det en yrkesrelation mellan politikerna och tjänstemännen då den lokala politiken är de kommunala tjänstemännens uppdragsgivare.
1.4 Avgränsningar
Jag har valt att avgränsa mig till grundskoleverksamheten, ett val som grundar sig i att alla kommuner inte bedriver gymnasieverksamhet. Utöver det har grundskolan möjlighet att ansöka och tillgodose de flesta riktade statsbidragen. Min ursprungliga tanke var att även inkludera lärare i studien för att ytterligare, utöver rektorerna, kunna framföra professionens syn på de riktade statsbidragen som statligt styrmedel. På grund av problem främst kopplat till administrativa skäl såsom att komma i kontakt med lärare, hitta tid för intervju etc. har jag avgränsat mig till de tre ovan beskrivna aktörsgrupperna.
1.5 Uppsatsens disposition
I kapitel 1 redogörs uppsatsens forskningsproblem som mynnar ut i ett syfte och frågeställningar, inklusive en beskrivning av studiens genomförande samt avgränsningar. Kapitel 2 utgörs av en bakgrund till den statliga styrningen av skolan genom de riktade statsbidragen, som följs av kapitel 3 där tidigare forskning inom området presenteras. I kapitel 4 redogörs studiens teoretiska ramverk som resulterar i ett antal operationella indikatorer och en analysmodell. Därefter, i kapitel 5, behandlas studiens metod och material, då den naturligt kan förklaras efter teorigenomgången. I kapitel 6 presenteras det empiriska resultatet som baseras på de 23 intervjuerna. Resultatdelen följs direkt av en analys i kapitel 7 av de svar som har framkommit genom intervjuutsagorna med stöd i det teoretiska ramverket. Till sist, i kapitel 8, kan uppsatsens frågeställningar besvaras och slutsatser dras, följt av förslag på vidare forskning.
2. Bakgrund till forskningsproblemet
1991 kommunaliserades skolan. Reformerna föregicks av tre propositioner2, som bedömde att centralstyrningen inte längre var ändamålsenlig och att en decentralisering således var nödvändig. Centralstyrningen hade så pass stora brister och begränsningar, och skolans behov av ökad effektivitet, kvalitet och decentralisering ansågs nödvändig uppgavs det. Anmärkningsvärt nog framhöll regeringen samtidigt att svenska elevers studieresultat ur ett internationellt perspektiv var bland de bästa i världen och att likvärdigheten i den svenska skolan var mycket god. Skillnader mellan skolor var mycket små, och lärarfacken var starkt kritiska till reformerna. Kommunaliseringen av skolväsendet förändrade ansvarsfördelningen mellan kommunal och nationell nivå. Kommunerna fick ansvaret för att organisera och genomföra skolverksamheten, medan riksdag och regering skulle besluta om de övergripande nationella målen för skolan. Där och då lades principerna och grunderna med mål- och resultatstyrning som dagens skola vilar på (SOU 2014:5). Med “kommunaliseringen av skolan” åsyftas ofta tre huvudsakliga reformer: införandet av målstyrning, ett förändrat statsbidragssystem samt kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna. En följd av kommunaliseringens effekter är att kommunerna organiserar skolan på olika sätt. Att utkristallisera en “typisk svensk skolkommun” har därför blivit svårare under de senaste decennierna (Jarl 2012).
Den statliga styrningen av skolan har på senare år dock återigen ökat i omfattning, inte minst genom riktade statsbidrag (Statskontoret 2016:24). I över 100 år har olika former av statsbidrag till kommunerna funnits i Sverige.
1993 ersattes majoriteten av de riktade statsbidragen med ett generellt bidrag till kommunerna (Dahlberg & Rattsø 2010). Ett första avsteg från tanken med generella statsbidrag åter till riktade statsbidrag togs i och med det så kallade Wärnerssonpengarna3, där 10,5 miljarder kronor delades ut till kommunerna under perioden 2001-2006 i syfte att leda till personalförstärk- ningar inom skolor och fritidshem (Mörk, Erlingsson & Persson 2019). Det är en ihållande trend då de riktade statsbidragen har fortsatt öka i omfattning de senaste åren. Störst antal nya riktade statsbidrag finns inom områdena utbildning, hälso- och sjukvård samt social omsorg (Statskontoret 2019:2).
De riktade statsbidragen inom området skola utgör i dagsläget cirka 7 procent av kommunernas totala intäkter (RiR 2017:30). Skolverket, den ansvariga myndighet som administrerar de riktade statsbidragen, administrerade 20194 ett 70-tal olika riktade statsbidrag, de flesta så kallade stimulansbidrag (Skolverket 2020). Exempel på riktade statsbidrag som huvudmännen kan söka och rekvirera är Lärarlönelyftet, Likvärdighetsbidraget, Lärarassistent-
2 Proposition 1988/89:4; Proposition 1989/90:41; Proposition 1990/91:18.
3 Uppkallade efter den dåvarande skolministern Ingegerd Wärnersson.
4 I och med att det betalades ut ovanligt mycket finansiellt stöd i form av riktade statsbidrag 2020 på
bidraget, Läslyftet och Karriärtjänster (Skolverket 2021b). De utgör således sammantaget en begränsad andel av de totala resurserna till skolan - pengar som på marginalen dock kan få extra stor effekt och betydelse i en ekonomiskt ansträngd verksamhet (RiR 2014:25). Som konstaterats i problemformule- ringen så har de riktade statsbidragen som statligt styrmedel återkommande blivit kritiserade, ifrågasatta och omdebatterade ur flera hänseenden, då de bland annat anklagas för att urholka det kommunala självstyret (se bl.a. SKR 2018; SKR 2019; SKR 2020; Nikander 2020; Bohlin 2019). De kan därför ses som en effektiv illustration för den svåra balansgången mellan nationell likvärdighet och kommunal självstyrelse som jag berör i uppsatsen.
3. Tidigare forskning
Det finns bristfälligt med tidigare forskning om de kommunala tjänste- männens inställning och förhållningssätt till den statliga och kommunala styrningen av grundskolan i allmänhet, och via de riktade statsbidragen i synnerhet. I syfte att kunna besvara studiens syfte och forskningsfrågor kommer jag framgent att redogöra den forskning som finns om i) konflikten mellan nationell likvärdighet och kommunal självstyrelse, ii) varför skolan som politisk organisation verkar i spänningsfältet mellan stat och kommun samt iii) mer detaljerat beskriva hur den statliga styrningen av skolan ser ut. Tillsammans kan jag med hjälp av dessa tre steg lättare ringa in varför tjänstemännen i kommunernas utbildningsförvaltningar har ett speciellt uppdrag då han/hon som uppdragstagare ska förverkliga både den statliga och kommunala styrningen av grundskolan.
3.1 Nationell likvärdighet kontra kommunal självstyrelse
Sverige har en unikt starkt kommunal självstyrelse i jämförelse med andra europeiska länder (SOU 2007:93). Landets 290 kommuner är lokaldemokratiska arenor med egen beslutskompetens, beskattningsrätt och anställda. Det tillämpas en representativ demokratimodell som innefattar tre centrala grupper: folket, folkets representanter och demokratins tjänare, vilka inbegriper de tjänstemän, professioner och arbetare som anställts för att genomföra folkets representanters beslut. Genom kommunernas handlingsutrymme har de bland annat rätt att ta ut skatt för att bedriva den verksamhet de ansvara för, och i kommunens budget kan därför resurser till olika verksamheter och projekt fördelas efter lokala prioriteringar (Johansson, Lindgren & Montin 2018).
Samtidigt som den kommunala självstyrelsen är stark, är självstyrelsens form och innehåll inte fastslaget, då det inte finns någon allmänt accepterad definition vad denna självstyrelse faktiskt avser. Flera statsvetenskapliga forskare inom området svensk offentlig förvaltning har försökt reda ut den kommunala självstyrelsens förutsättningar. Vicki Johansson, Lena Lindgren och Stig Montin (2018) ger en introduktion till ämnet i boken Den kommunala statliga ämbetsmannen. Kommunernas beslutsbefogenheter är begränsade och villkorade i relation till den kommunala självstyrelsen och det sätt på vilket den är utformad. Kommunerna är skapade av statsmakten och får sitt självstyre från staten och beskrivs därför vara ”en självstyrelse på delegation”.
Det innebär att kommunernas självbestämmande och handlingsutrymme är avhängigt och ständigt relaterat till den nationella demokratin och de beslut som fattas i denna (Johansson, Lindgren & Montin 2018). Givet denna ordning kan svenska kommuner dock aldrig vara självständiga i någon kvalificerad mening, menar Gissur Ó Erlingsson & Jörgen Ödalen (2017). I
en SKL-rapport om alternativa politiska organisationer diskuterar David Karlsson, Olof Rommel och Johan Svensson (2009) varför den kommunala självstyrelsen är så öppet för tolkningar. Kommunallagen stipulerar nämligen inte hur kommunerna ska organiseras. Kommunallagens portalparagrafer utgör endast grova riktlinjer för hur systemet skall se ut och lämnar många frågor öppna för lokal tolkning. En väsentlig del av den formella lokala konstitutionen lämnas därför upp till varje kommun att själv bestämma (Karlsson, Rommel & Svensson 2009).
I ett kapitel om statlig förvaltningspolitik och kommunal självstyrelse i Statskontorets forskningsantologi Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet, utvecklar Eva Edström Fors (2020) på vilket sätt staten måste förhålla sig till den kommunala självstyrelsen. Staten måste genom sin förvaltningspolitik således varsamt förhålla sig till den kommunala självstyrelsen när den kommunala sektorn centralt ska styras och övervakas. Statens intresse för kommuner (och regioner) är särskilt framträdande i de specialreglerade områdena, däribland skola och omsorg, då dessa utgör verksamheter med stor betydelse för medborgarna och samhällsekonomin. Det är också staten som har det yttersta ansvaret att dessa verksamheter präglas av likvärdighet och jämlikhet (Edström Fors 2020). De nationella lagstiftningarna sätter gränser för vad kommunerna får och kan göra, varigenom kommunerna (och regionerna) ansvarar för implementeringen av den moderna välfärdsstaten, där de tillsammans med regionerna fungerar vad som ibland refereras till som
”välfärdsstatens förlängda arm” i sin roll som ett slags statligt utförarorgan (Montin 2004).
Mycket tyder på att den statliga styrningen av landets kommuner har ökat i omfattning under senare tid. Edström Fors (2020) beskriver det som att den kommunala självstyrelsen har naggats i kanten, och förklarar det i termer av ett förvaltningspolitiskt dilemma som föranleds av diskussioner om likvärdighet och jämlikhet. Det svårhanterliga dilemmat lyder: samtidigt som staten sedan 1970-talet har eftersträvat att decentralisera besluten i så hög grad som möjligt, samt avreglera välfärdsverksamhet, har kraven på likvärdigheten i välfärdstjänsterna bibehållits och rentav ökat över tid. Men i och med att decentraliserings- och avregleringsreformerna delvis syftar till att anpassa välfärdstjänsterna till olika regionala och lokala förutsättningarna, kommer det med nödvändighet att uppstå skillnader i tjänsteutbud och servicenivåer. Ju större skillnaderna blir, desto mer framträder den omtalade målkonflikten mellan nationell likvärdighet och kommunal självstyrelse (Edström Fors 2020). Jag menar därför på att de riktade statsbidragen till grundskolan som är föremål för den här studiens undersökning, ska förstås och analyseras i ljuset av ovan beskrivna målkonflikt.
3.2 Skolan: ett svårhanterligt politikområde
Det finns omfattande forskning som berör skolan som politisk organisation.
Målet med min framställning är att särskilt belysa det faktum att styrningen av skolan sker i spänningsfältet mellan stat och kommun, och mellan politiker och professionen med tanke på att det är den komplicerade styrningen som resulterar i de kommunala tjänstemännens svåranalyserade roll.
Elisabet Nihlfors (2012) påpekar att just frågan om centralisering kontra decentralisering av skolans verksamhet är, och har alltid varit, ett ständigt diskussionsämne. Anders Fredriksson (2010) menar att skolan bör betraktas som ett svårhanterligt politikområde, då den i flera årtionden har omgärdats av olika styrningslogiker och målkonflikter. Maria Jarl, Hanna Kjellgren och Ann Quennerstedt (2018) framhåller att samtidigt som kommunen i egenskap av huvudman har ansvaret för att anordna utbildning, och de kommunala politikerna i sina överväganden och beslut ska främja kommunens hela verksamhet, styrs skolan av nationellt statligt uppställda mål, direkt riktade till skolans yrkesverksamma.
Den omtalade målkonflikten mellan nationell likvärdighet och kommunal självstyrelse är således framträdande i landets kommuner. Det statliga krav som följer med det kommunala huvudansvaret - att varje kommun ska erbjuda eleverna en likvärdig utbildning - har visat sig svåruppnått då bristen på likvärdighet idag är mer omfattande än på länge, vilket 2015 års Skolkommission redovisade i slutbetänkandet Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35). De kommuner som främst finner det problematiskt att leva upp till de statligt uppsatta kraven är små, ekonomiskt utsatta kommuner. När det konstateras att de nationellt uppsatta målen - däribland likvärdighet - inom grundskolan inte uppnås, formuleras ett behov av ytterligare ökad statlig styrning, vilket spär på den redan infekterade stat/kommunrelationen (Montin & Granberg 2013).
3.3 Så styr staten skolan: juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning
Det går således att konstatera att staten, när exempelvis krav på likvärdighet inom grundskolan inte uppnås, formulerar ett behov av ytterligare ökad statlig styrning. Jag kommer framgent redogöra för vad den tidigare forskningen säger om hur den statliga styrningen av den kommunala grundskolan ser ut i praktiken. Många hävdar av tradition att skolan av tradition är svårstyrd, däribland Bo Rothstein (1992) samt Bengt Jacobsson och Kerstin Sahlin-Andersson (1995). Det grundar sig i att det har visat sig svårt att faktiskt förändra det som händer i den dagliga verksamheten genom politiska reformer, eftersom lärare närmast framställts som immuna mot organisatoriska förändringar och uppifrånstyrning, vilket bland andra Maria Jarl och Linda Rönnberg (2019) samt Anders Fredriksson (2010) påpekar.
Jarl och Rönnberg (2019) påvisar att det, paradoxalt nog, har funnits en framträdande reformiver inom skolpolitiken de senaste decennierna vilket skvallrar om att det finns en mycket stor tilltro till möjligheterna att styra skolan genom politiska beslut. Elisabet Nihlfors (2012) påpekar att riksdagen och regeringen, under de senaste decennierna, från 1990 och framåt, har fattat ett ovanligt stort antal beslut om förändringar inom utbildningssektorn.
Däribland av läroplaner, kursplaner, betygssystem, lärarutbildning, rektorsutbildning, skollag och beslut om utökade antal riktade statsbidrag.
Maria Jarl, Hanna Kjellgren och Ann Quennerstedt (2018) har i boken Skolan som politisk organisation med inspiration från styrningslitteraturen55 delat in skolans styrning i tre olika kategorier, eller sätt att styra: juridisk ekonomisk och ideologisk styrning. Den juridiska styrningen sker främst med hjälp av exempelvis lagar, förordningar eller andra rättsligt bindande regler som stiftas av de politiska organen. Styrningen sker via statliga styrdokument som ibland kombineras med olika tillsynsåtgärder. Skollagen (SFS 2010:800) är det mest centrala styrdokumentet, som fastställts av riksdagen. Utöver det hör olika förordningar, däribland skolförordningen (SFS 2011:185) samt läroplanerna, kursplanerna med tillhörande ingående betygskriterierna, programmålen samt Skolverkets föreskrifter inom olika områden. De organisatoriska förändringar som skett till följd av förändringar i styrsystemet de senaste decennierna återspeglas tydligt i den juridiska styrningen. Den juridiska styrningen har på det hela taget successivt fått ökad tyngd och utvecklingen kan beskrivas som en återreglering (Jarl, Kjellgren &
Quennerstedt 2018).
Den ekonomiska styrningen handlar förenklat om att tillföra eller skära ner ekonomiska resurser. De riktade statsbidragen är ett signifikativt exempel på statlig ekonomisk styrning, där staten kan stimulera och stödja de verksamheter de vill satsa på, och genom att dra in bidrag kan staten försvåra ett icke önskvärt handlande. Staten - genom sin styrning av de centrala myndigheternas arbeten och därmed indirekt av verksamheten i kommun och skola - styr genom regleringsbreven samt budgetpropositionerna. De riktade statsbidragen är statens enda möjlighet till ekonomistyrning av direkt karaktär, då den i övriga fall är indirekt (Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2018).
Den ideologiska styrningen är av en annan karaktär än den juridiska och den ekonomiska styrning då den är mer indirekt. I det mål- och resultatstyrda systemet sker det i regel genom att staten formulerar mål, vilka sedan styr innehållet i verksamheten, samt genom utvärderingar och resultatgranskning.
Utvärdering och kvalitetsarbete är idag ett centralt inslag i den ideologiska styrningen, genom att de bidrar till att skapa ett visst tänkande i organisa- tionen genom att peka ut vissa områden som särskilt viktiga. Mål som är uppställda för verksamheten i verksamhetsplanerna, som sedan årligen
5 Se exempelvis Evert Vedung (2009) som är en portalfigur i sammanhanget.
utvärderas, styr chefer och personal i skolans verksamhet till att fokusera på vissa frågor framför andra (Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2018).
3.3.1 Förstärkt statlig kontroll och inspektion:
hur skolan gör sig granskningsbar
Att granskas via uppföljning och utvärdering benämns i forskningslitteraturen emellanåt som ett fjärde statligt styrverktyg, utöver de tre övriga ekonomisk, juridisk och ideologisk styrning (se bl.a. Nihlfors 2012). Införandet av mål- och resultatstyrningen och inriktningen mot alltmer utvärdering och granskning i den svenska skolan, utgör Enligt Pollitt och Bouckaert (2011), de centrala komponenterna i New Public Management (NPM) genomslag i Sverige, då staten successivt har fäst allt större vikt vid skolans resultat och vid att kontrollera att verksamheten lever upp till nationella mål. Revideringen av grundskolans och gymnasieskolans läroplaner och av grundskolans kursplaner med färre och tydligare mål är ett exempel på ökat statlig kontroll och inspektion. Därtill har staten infört fler nationella prov, infört ett nytt betygssystem samt betyg i lägre åldrar (Jarl 2012).
Emma Eks (2012) avhandling De granskade. Om hur offentliga verksam- heter gör sig granskningsbara berör hur statens styrambitioner att granska offentlig verksamhet genom tillsyn, realiseras. Ek pekar på att möjligheten att granska kräver granskningsbara projekt. Offentlig verksamhet, såsom exempelvis skola, gör sig själva granskningsbara och möjliggör tillsynen.
Det måste göras möjligt eftersom tillsyn är “statens viktigaste bidrag till en likvärdig skola” (Ek 2012, 198). Vad gäller skolan är det Skolinspektionens uppgift att genom tillsyn kritisera skolor när de inte lever upp till lagen samt föreskriva lämpliga åtgärder för att åstadkomma förändring. Tillsynen ska på så vis medverka till en mer likvärdig skola med bättre resultat. Skolinspektio- nens tillsynsrapporter huvudsakliga innehåll är ett beslut om verksamhetens brister som motiveras genom hänvisningar till skolförfattningar och till olika beskrivningar av tillståndet i den aktuella verksamheten. Rapporterna har en tydlig juridisk prägel vilket förstärks av det faktum att de ensidigt fokuserar på brister. Granskningsobjektet (skolan) skapas på detta sätt i och genom tillsynen (Ek 2012).
3.3.2 Statlig styrning av kommunala tjänstemän inom utbildningsområdet Tjänstemännen i kommunernas utbildningsförvaltningar har - delvis på grund av omfattande statliga förvaltningspolitiska organisationsförändringar - en central roll i förhållandet mellan den statliga och den kommunala styrningen av skolan. I boken Den kommunala statliga ämbetsmän, som är min huvudsakliga inspirationskälla för uppsatsen syfte, skriver Stig Montin (2018) ett kapitel om utvecklingen av den statliga styrningen av kommunala tjänstemän sedan 1980-talet. Montin menar på att den statliga
styrningen av den kommunala verksamheten oftast är sektorsinriktad.
Enkätundersökningar visar, sett ur tjänstemännens perspektiv, att den statliga styrningen generellt sett inte har minskat från 1980-talet till och med 2016.
Det går dock att peka ut två politikområden som särskilt omtalade avseende statlig styrning, vilka är grundskola och socialtjänst.
Sedan ansvaret för grundskolan kommunaliserades 1991 har den statliga styrningen åter ökat, i linje med vad som tidigare konstaterats. Andelen tjänstemän inom utbildningsområdet som anser att statlig styrning i mycket stor utsträckning påverkar det dagliga arbetet har ökat från 44 till 56 procent.
1980 instämde hela 94 procent av de kommunala tjänstemännen i att “genom ökad kommunal självstyrelse kan servicen bäst anpassas till lokala behov”, och 2016 hade andelen instämmande minskat till 77 procent. Närmare två tredjedelar (63 procent) av tjänstemännen ansåg 2016 helt eller delvis, att det var ett bra förslag att förstatliga vissa kommunala verksamheter. Det framkommer enligt Stig Montin en bild av att det idag finns ett statsintegrerat drag i det kommunala tjänstemannakollektivet - det vill säga hur man bidrar till att binda samman stat och kommun inom välfärdspolitiken - i jämförelse med år 1980. Bland dagens högre kommunala tjänstemän upplever sig fler som mer styrda i sitt dagliga arbete än vad deras kollegor gjorde 1980.
Vidare vill de i högre grad än sina dåtida kollegor minska de förtroendevaldas inflytande över kommunala beslut, samtidigt som dagens tjänstemän i högre grad vill bli styrda av lagar och regler (Montin 2018).
Noterbart är att det framför allt är tjänstemän inom utbildningsområdet som är tveksamma till värdet av den kommunala självstyrelsen. Efter kommunaliseringen har kritiken mot en försämrad likvärdighet ökat under årens lopp, vilket gör det faktum att tjänstemän inom skolan är positivt inställda till ökad statlig styrning, logisk. Andelen av tjänstemannakollektivet som hyser en positiv inställning till ökad statlig styrning genom att förstatliga vissa verksamheter, öka användningen av öronmärkta statsbidrag samt att staten bör tvinga kommunen att skapa likvärdig service, var 2016 34 procent.
I och med att någon liknande data från 1980 inte finns tillgänglig är det inte möjligt att jämföra resultatet. Det som Montin dock kan slå fast är att det var fler 2016 än 1980 som anser att staten bör tvinga kommunerna att skapa likvärdig service (Montin 2018).
4. Teoretiskt ramverk
I följande kapitel beskrivs de utgångspunkter som utgör studiens teoretiska ramverk, varifrån en analysmodell kan utformas och används för att ge förklaringar på syftet och de forskningsfrågor som adresseras.
4.1 En nyinstitutionalistisk föreställningsram
Ett grundläggande antagande jag har utgått ifrån i uppsatsen är att staten har kapacitet att skapa och etablera institutioner genom att organisera ett politikområde på ett visst sätt som de offentliga tjänstemännen måste förhålla sig till. Statens etablerande av institutioner inrättas genom formella regler, däribland lagar, policyprogram samt styr- och sanktionssystem (Rothstein 2002). Därigenom har jag anlagt ett nyinstitutionalistiskt perspektiv för att bättre kunna förstå de kommunala tjänstemännens eventuella rollkonflikter.
Enligt “den nyinstitutionella designen” bör institutioner betraktas som
“[...] strukturer i vilka regler skapade för institutionen resulterar i ett överensstämmande beteendemönster” (Lundquist 1998, 40). Politiskt beteende anses vara styrt av en uppsättning “regler”. Begreppet “regler” bör enligt Fredriksson (2010) förstås i vid mening, och innefattar organisationens rutiner, procedurer, konventioner, roller, strategier, organisationsformer och teknologier omkring vilka politiska aktiviteter är konstruerade. Dessa roller och rutiner kringgärdas, stöds, utvecklas och motsägs av föreställningar, paradigm, koder, kulturer och kunskaper. Inom ramen för det nyinstitu- tionalistiska perspektivet görs en viktig distinktion mellan institutioner och organisationer, samtidigt som de hänger intimt samman. Fredriksson (2010) använder sig av en fotbollsmetafor för att illustrera skillnaden, där organisationen utgör själva spelplanen medan institutionerna är att betrakta som spelreglerna.
Ett nyinstitutionellt perspektiv innebär ett antagande om att beteenden inom en organisation till stor del styrs av de politiska institutionerna - reglerna - som är förhärskande i organisationen (Jarl 2012). I den offentliga organisationen har reglerna medvetet skapats för institutionen - det vill säga de är planerade, beslutade och nedtecknade - vilket gör att de kan betraktas som formella. De kan samtidigt betraktas som informella, i och med att det i ett sammanhang där det saknas formella institutioner, fylls det tomrummet av informella institutioner. Inom den kommunala organisationen finns således alltid både formella och informella institutioner (Bäck 2006). Tillsammans utgör de formella och de informella normerna organisationens institutioner (Fredriksson 2010). Den kommunala organisationen, med dess tjänstemän i den centrala och lokala förvaltningen (rektorer) samt politiker, består således av en uppsättning regler, eller institutioner (Bäck 2006).
Institutioner förändras. Skolan är ett område som genomgått stora or- ganisationsförändringar - det vill säga institutionella förändringar - som resulterat i förändrade spelregler för aktörerna som verkar på spelplanen.
Decentraliseringen av skolan kan ses som en omfattande sådan förändring, det ökade antalet riktade statsbidrag en annan. De båda reformerna har förändrat relationerna mellan politiker och tjänstemän. Den nyinstitutionella ansatsen hävdar vidare att såväl organisationer som individerna i organisationerna är trögrörliga aktörer. Den institutionella trögheten som kännetecknar skolpolitiken, innebär att reformer inte kan utvärderas förrän efter ganska lång tid. Det är exempelvis först på senare år som det går att se tendenser till en “återcentralisering” av skolan. Om man vill förstå konsekvenserna av olika institutionella val är det nyinstitutionella perspektivet att föredra. Det nyinstitutionella perspektivet är också till hjälp vid förståelse av problem med att implementera stora (eller små) reformer (Jarl & Pierre 2018).
Förhoppningsvis kan det nyinstitutionella perspektivet, som genomsyrar hela uppsatsen, bättre hjälpa mig att förstå och förklara de kommunala tjänstemännens inställning och förhållningssätt till staten och kommunernas styrning av grundskolan.
4.2 Ett antal teoretiska idéer
För att kunna besvara uppsatsen syfte - hur de kommunala tjänstemännens förhåller sig till statlig och kommunal styrning av grundskolan - måste jag bryta ner det teoretiska antagandet som beskriver den kommunala (utbildnings)förvaltningsorganisationen som komplex i mindre beståndsdelar, genom att operationalisera begreppet. Dess komplexitet vilar huvudsakligen på antagandet att den kan beskrivas som instrument både för den kommunala självstyrelsen och för statens förvaltningspolitik (se bl.a. Montin 2012;
Johansson, Lindgren & Montin 2018; Strandberg 1998). Det uppnås genom att beskriva i) teoretiska idéer om kommuners grundkaraktär och förvaltning, ii) teoretiska idéer om den komplexa styrningen av skolan samt iii) teoretiska idéer om den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen vilket bland annat inbegriper en närmare genomgång av den kommunala statliga ämbetsmannen.
4.2.1 Teoretiska idéer om kommuners grundkaraktär och förvaltning Urban Strandberg (1998) utvecklar i sin avhandling Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994 en teori om kommunal självstyrelse som politisk basorganisation. Basorganisationen innefattar principiella uppfattningar om kommuners grundkaraktär, styrelse och förvaltning.
Kommuners grundkaraktär kan analyseras och begripas med utgångspunkt i två dimensioner: organisk eller mekanisk samhällssyn samt självständighet eller statsbundenhet. Den andra dimensionen inbegriper
kommunens relation till den centrala statsmakten. Gemenskapskommunen och kontraktskommunen äger en egen och genuin politisk självständighet med en egen rättslig kompetens, eller åtminstone rätten till politisk självständighet från staten. Statsorganismkommunen är inordnad i den nationellt organiserade förvaltningsorganisationen. Samhället betraktas som en ordnad hierarki av stora och små “samhällen” där betoningen ligger på nationens - “organismens” - harmoniska utveckling och organisation där det nationella perspektivet är tongivande. Förvaltningskommunen ses som led i statlig förvaltning och som redskap för den nationellt beslutande reformpolitiken. Kommunala variationer skall inte förekomma, och kommunerna skall därför utformas så att de blir effektiva och enhetliga så att medborgarna kan tillgodogöra sig lika service oberoende kommun.
Kommunen ses som en statsbunden länk i den demokratiska styrkedjan av offentliga förvaltningsorgan, där den kommunala självstyrelsen betraktas som en integrerad del i en enhetlig politik för gemensamma mål (Strandberg 1998).
Figur 4.1 Idéer om kommuners grundkaraktär
Källa: Strandberg 1998, 26.
Kommuners förvaltning kan också analyseras och begripas med utgångspunkt i två dimensioner: formell eller substantiell relation samt professionell eller amatörmässig kompetens. Byråkratiförvaltningen och professionsför- valtningen knyter an till en weberskt byråkratisk ämbetsmannatradition.
verka utifrån preciserade och enhetliga lagar och regler samt byråkratisk rationalitet där förvaltningens tjänstemän förväntas arbeta neutralt och opartiskt. Professionsförvaltningen har sina rötter i tron på rationalitet och framsteg, manifesterat i yrkesmässiga kompetenser som direkta utlöpare från vetenskapliga discipliner. Den gruppen är bäst lämpade att förvalta styrelsens beslut till konkret handling. Intressegruppsförvaltningen utgår likt professionsförvaltningen, från att de utgörande organens tjänstemän, fattar vissa beslut i styrelsens ställe. Tjänstemannen antas fylla sin funktion dels eftersom han/hon tillhör en viss intressegrupp eftersom tjänstemannens kompetens inrymmer både lekmannens övertygelsebaserade kunskap och den professionella intellektuella kunskapen. Politikerförvaltningen bygger på tankegången att politiker både skall fatta beslut och tillse deras utförande.
Politikern är i egenskap av formell representant och på grundval av sin lekmannamässiga kompetens, bäst lämpad att omsätta de politiska besluten i konkret handling (Strandberg 1998).
Figur 4.2 Idéer om kommuners förvaltning
Källa: Strandberg 1998, 45.
4.2.2 Teoretiska idéer om den komplexa styrningen av skolan
Som redan konstaterats är det få politikområden som uppvisar en lika komplex styrningsmodell som skolan. Styrningen är mål- och resultatstyrd då statsmakterna definierar de mål som skolan ska arbeta mot, men överlåter åt kommunerna och de enskilda skolorna att själva organisera arbetet. Mål- och Figur 4.2 Idéer om kommuners förvaltning
resultatstyrningen är frikopplad från resurser; det finns nämligen i princip ingenting som säger att staten ska förse kommunerna med de resurser som krävs för att de ska uppnå statens skolpolitiska mål (Jarl & Pierre 2018). Enligt Montin och Granberg (2013) har den statliga styrningen av skolan under de senaste 20-30 åren förändrats i olika avseenden, där metoderna har förändrat karaktär. Innehållet (målen) är styrt av staten och det kommunpolitiska ansvaret består i att skapa goda förutsättningar för att verksamhetens innehåll dels ska utvecklas på bästa sätt, dels uppnå målen. Styrningen kan således betraktas som dubbel där grundskolan symboliserar denna dubbla styrningslogik.
Spänningar kan då uppstå mellan statens krav på prioritering av skolverksamhet (exempelvis via riktade statsbidrag) och kommunledningens balansering av skolans behov i relation till andra verksamheters behov, eller lokala behov (Montin & Granberg 2013).
Enligt Montin och Granberg (2013) kan styrningen med riktade statsbidrag betraktas som “hård styrning” till skillnad från den mer
“mjuka styrningen” som kännetecknas av exempelvis projektfinansiering, kunskapsförmedling, överenskommelser och öppna jämförelser. Andra forskare (se bl.a. Österberg 2018) menar i kontrast till detta att de riktade statsbidragen snarare är exempel på indirekt styrning som kan definieras som mjuk. Den indirekta - eller den “mjuka” - styrningen, handlar om att påverka förutsättningarna för verksamheten, genom exempelvis beslut om dess organisering eller tilldelning av resurser. Den kan också handla om att påverka andras föreställningar, i bemärkelsen av att få andra att vilja något annat än de tidigare velat. Den mjukare/indirekta styrningen av skolan kan alltså illustreras genom de många riktade statsbidrag som, istället för att lagstifta om att skolor exempelvis ska digitalisera undervisningen, stimulerar styrobjektet (skolan) genom ekonomiska incitament (Österberg 2018).
Studier visar att statlig styrning av skolområdet har tenderat att “hårdna”
under senare år. Utvecklingen kan tolkas som att när de som har det lokala politiska ansvaret för verksamheten inte lyckas leva upp till förväntningarna i “kontraktet” mellan stat och kommun får statliga myndigheter i uppdrag av regeringen att stärka sin styrning och kontroll av verksamheterna, med såväl
“hårda” som “mjuka” medel (Montin & Granberg 2013).
Av tradition brukar det hävdas att styrningen av skolan befinner sig i spänningsfältet mellan två normsystem: politiken och professionen. Den politiska styrningen omfattas av de mål och riktlinjer som politiker och förvaltning - på statlig och kommunal nivå - formulerar för skolan. Professi- onsbegreppet är mer svårfångat. Professionen utgörs av rektorer och lärare, vars anammar professionella normer som kan sägas vara goda rättesnören i läraryrkets alla situationer och sammanhang. Decentraliseringen av skolan har dock förändrat, och komplicerat, styrningen av skolan ytterligare.
Som framkommer i figuren nedan har det utöver den tidigare vertikala
dimensionen, den mellan stat och kommun, har det tillkommit en horisontell dimension mellan politik och profession på lokal nivå (Jarl & Pierre 2018).
Figur 4.3 Två dimensioner i styrningen av skolan
Källa: Jarl & Pierre 2018, 18.
Enligt Jarl och Pierres (2018) måste styrningen av skolan förstås och analyseras utifrån två dimensioner: mellan stat och kommun, och mellan politik och profession. Skolan formas sålunda av mål, normer och styrsignaler från nationella politiska aktörer, kommunala politiska aktörer och professionella aktörer. Jarl och Pierre skriver att de nationella och politiska målen i bästa fall bör förhålla sig till varandra som ryska dockor på så sätt att de lokala målen är ett slags preciseringar av de nationella målen. Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuners intresse för att formulera en lokal skolpolicy. Vidare finns professionella krafter både i nationell och lokal nivå och har politiken och politikerna som främsta måltavla för sina påtryckningar (Jarl & Pierre 2018).
De senaste dryga 30 årens utveckling i landets kommuner har varit minst sagt händelserik när det gäller organisatoriska och institutionella förändringar (Montin 2012). Statliga förvaltningspolitiska organisationsför- ändringar har avlöst varandra och förändrat kommunernas villkor och den spelplan inom vilken kommunala tjänstemän navigerar (Johansson, Lindgren
& Montin 2018). Maria Jarl (2012) illustrerar detta med kommunaliseringens paradox som inbegriper två idealtyper som kommunernas styrning av skolan bygger på. Enligt paradoxen fyllde kommunaliseringsreformerna av skolan som genomfördes i början av 1990-talet två olika syften, vilket inkluderar två skilda logiker för hur den politiska styrningen av skolan ska fungera. Det var å ena sidan en politisk reform som syftade till att öka det lokala politiska inflytandet över skolan och stärka den lokala representativa demokratin. Det var å andra sidan en managementreform - kraftigt influerad av NPM - som tonade ner politikerrollen och som syftade till att öka tjänstemännens och de professionellas möjligheter att bestämma över verksamhetens utformning, till ökad effektivitet och ett bättre resursutnyttjande (Jarl 2012).
Kommunerna måste följaktligen lösa två motsägelsefulla uppgifter:
en demokratiuppgift och en managementuppgift, och har därför tvingats
organisera skolan i linje med två olika förvaltningsmodeller - en byråkratisk och en managementorienterad förvaltningsmodell. En av de centrala konsekvenserna av dessa två konkurrerande förvaltningsmodeller blev att enskilda politiker, tjänstemän, rektorer och lärare har blivit tvungna att navigera mellan konkurrerande rollförväntningar. De båda förvaltningsmo- dellerna innehåller regler och normer som på olika sätt är styrande för hur kommunen organiserar sin verksamhet, samt för hur politiker, tjänstemän och rektorer agerar och uppfattar sina roller. Samspelet mellan de två förvaltnings- modellerna ser ut på olika sätt i olika kommuner, beroende på de specifika lokala förutsättningarna som råder. Eftersom det samspelet skiljer sig åt, skiljer sig således också samspelet mellan politiker, tjänstemän och rektorer åt i olika kommuner enligt Jarls logik. Kommunaliseringens paradox innebär att staten sände ut motstridiga signaler till kommunerna om vilken förvaltningsmodell som den lokala styrningen borde utformas efter (Jarl 2012).
Lägg därtill en tredje statlig förvaltningspolitisk organisationsform - den tillitsbaserade styrningen och ledningen - som fått ökat utrymme de senaste åren. Många lärare och skolledare upplever att de inte till fullo kan utöva sin lärarprofession så som de skulle vilja, samtidigt som skolresultaten försämras.
Den administrativa bördan ökar varje år som en konsekvens av den ökade resultatstyrningen i skolan (Österberg 2018). 2016 tillsatte regeringen Löfven en Tillitsdelegation, vars uppgift var att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn och välfärdstjänsterna (Dir. 2016:51). Det finns därför också på politisk nivå en vilja - direkt sprungen ur en kritik mot NPM-modellens brister - att utveckla styrningen av den offentliga sektorn, inklusive skolan, med avsikt att skapa större frihet för medarbetarna så att professionerna stärks (SOU 2018:47). Enligt Österberg (2018) är målet att sådan styrning ska ersätta de kontrollorienterade styridealen som delvis den byråkratiska förvaltningsmodellen representerar, men som framför allt den NPM-influerade managementorienterade förvaltningsmodellen kännetecknas av. Ansvarsrelationerna stat - kommun, kommun - skola, rektor - lärare, bygger baserat på ett sådant styrsystem, snarare på samverkan, dialog och tillit (Österberg 2018).
4.2.3 Teoretiska idéer om den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen
Det är många tjänstemän som bidrar till att forma politik i den kommunala förvaltningen. En viktig distinktion som Stig Montin (2012) gör är att det inte går att betrakta som partipolitik, utan snarare politik i meningen att formulera och aktivt verka för idéer i syfte att fördela värden och bidra till att forma ett bättre samhälle. Det finns tydliga likheter med traditionella definitioner av vad som menas med “politik” (Laswell 1950; Easton 1953) i och med att tjänstemän i stor utsträckning i sin verksamhet bidrar till en auktoritativ fördelning av värden. I sitt dagliga arbete behandlar de med frågorna: vem får
vad, när och hur? (Montin 2012). Hysing och Olsson (2012) pekar även de på att tjänstemän inte enbart verkar i en politisk styrd verksamhet, utan att de också är politiska aktörer som har betydelse för politikens utformning så väl som för genomförande i och med att de påverkar offentlig fördelning av värden (Hysing & Olsson 2012). I den svenska förvaltningsmodellen finns ett klassiskt, centralt politisk-demokratiskt dilemma som handlar om det “eviga” spän- ningsförhållandet mellan demokrati och byråkrati - mellan demokrativärden och effektivitetsvärden. Spänningsförhållandet finns på såväl systemnivå, exempelvis mellan politiska institutioner som kommunfullmäktige och olika förvaltningar och verksamheter, som på individnivå hos varje individ som har ett offentligt uppdrag (Hysing & Olsson 2012).
Utvecklingen av den kommunala organisationen har under årens lopp blivit alltmer komplex, för att inte säga fragmenterad, där tjänstemännen har kommit att stå i fokus. Det har vuxit fram en komplex kommunal för- valtningsorganisation, och enligt Montin och Granberg (2013) är ett gemensamt kännetecken för samtliga professionaliserade tjänstemän i denna organisatoriska rymd att de har ett handlingsutrymme som gör att de bland annat kan prioritera mellan olika handlingsalternativ och fatta beslut, mer eller mindre oberoende av politikernas vilja. Det finns en organisatorisk komplexitet som har betydelse för den politiska styrningen och samordningsfrågor (Montin & Granberg 2013). Blom (2019) menar på att det finns fler omständigheter som gör att den traditionella synen som rangordnar politiken som en subjektiv kraft som leder, styr, formar och artikulerar idéer om förvaltningen som ett lojalt, objektivt och helt neutralt ledarskap till politiken, måste ifrågasättas för att förstå hur ledning inom politiskt styrda offentliga organ går till. En av omständigheterna rör kontinuitet. Generellt sett är det så att lokala politiker kommer och går med tätare intervaller än tjänstemän i förvaltningen. Kontinuiteten är A och O, och det är inom den som den ledande sakkunskapen på olika sakområden upprätthålls och ger förvaltningen makt över politiken. En annan viktig omständighet är att medborgarna i en kommun sällan upplever politikens resultat i möten med politiker, utan i möten med den verksamhet som förvaltningen bedriver, däribland skola exempelvis (Blom 2019).
Lennart Lundquist (1998), professor i statsvetenskap, argumenterar för att det föreligger en tydlig och väsentlig skillnad mellan offentlig och privat sektor och att denna måste markeras vid organisering av den offentliga verksamheten. I den offentliga sektorn finns det specifika demokrativärden, medan uppmärksamheten i politiken och i den allmänna debatten fokuserar på ekonomivärden som finns i båda sektorerna. Ämbetsmännen6 har en alldeles särskild uppgift i deras roll som såväl tjänstemän som medborgare för att upprätthålla den offentliga sektorns demokrativärden. Ämbetsmännens
6 Lundquist (1998) använder benämningen ämbetsman i stort sett synonymt med tjänsteman. Med ter- men ämbetsman markeras att det är frågan om en tjänsteman med självständiga uppgifter (Lundquist 1998, 19).
uppgift är att i första hand se till att de politiska besluten fattas i enlighet med vårt offentliga etos och att medborgarna får all den information och utbildning som fordras för att de ska kunna fylla sin roll. Därigenom får de rollen som demokratins väktare och har därför särskilda krav på sig. Genom detta får ämbetsmännen en mycket bredare demokratisk roll än att lagenligt bereda och implementera politikernas beslut enligt vårt offentliga etos. Förenklat kan sägas att ämbetsmannen alltid ska sätta lojalitet mot de högsta moraliska principer och landet före lojalitet mot personer, parti eller myndighet (Lundquist 1998).
Rektorer som professionaliserade kommunala tjänstemän
Rektorernas grunduppdrag stipuleras i skollagen (SFS 2010:800) och i för- fattningssamlingen (SKOLFS 2010:37). I skollagen beskrivs skolans syfte och inriktning vilket har bäring på rektorns grunduppdrag (SL 1 kap. § 4;
SL 3 kap. § 3; SL 1 kap. § 5). I författningssamlingen (läroplanen) preciseras rektorernas uppgifter ytterligare i 15 punkter. Enligt Nihlfors och Johansson (2013) kan sägas att rektors ställning i 2010 års skollag stärktes. Den tydliggör också att rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och i övrigt fattar de beslut och har det ansvar som framgår av statliga särskilda föreskrifter enligt skollagens bestämmelser (Nihlfors & Johansson 2013).
Rektorsrollen beskrivs av Jarl (2018) som politisk. Resonemanget grundas i att det ingår i rollen att på olika sätt arbeta med frågor som har med fördelning av värden att göra - likt den klassiska tjänstemannarollen.
Rektorernas främsta uppgift är att opartiskt, utan egen inverkan, genomföra de politiska besluten. Som anställd i den politiskt styrda organisation som skolan är, ställs man inför vissa dilemman i sin yrkesutövning. Å ena sidan är rektorn, precis som alla verksamma i skolan, skyldig att följa de politiska beslut som fattas i kommunen. Å andra sidan är det rektorns ansvar att skolan lever upp till de mål som staten har ställt upp (Jarl, Kjellgren &
Quennerstedt 2018). Enligt Jarl (2018) finns det traditionellt sett en stark koppling mellan just staten och professionen. Då skolan kommunaliserades framstod statens band till professionen som en av de få återstående vägarna för staten att påverka skolans verksamhet, därför förespråkade staten en ökad professionalisering vid denna tidpunkt. På liknande sätt som de traditionella tjänstemännens roll i den kommunala organisationen har förändrats de senaste decennierna på grund av genomförda organisationsförändringar, har rektorernas roll i den kommunala organisationen också förändrats (Jarl 2018).
Rektorsrollen är därför komplex och rymmer flera potentiella motsättningar då denne måste navigera mellan de statliga och de kommunala uppdragen (Jarl 2018).
Den kommunala statliga ämbetsmannen
I avsnitt 3.3.1 Statlig styrning av kommunala tjänstemän inom utbildning- sområdet presenterade jag Stig Montins (2018) resultat från enkätundersök- ningar som påvisar att kommunala tjänstemän inom utbildningsområdet är tveksamma till värdet av den kommunala självstyrelsen, och att 60 procent av de svarade tjänstemännen 2016 ansåg att användningen av de riktade statsbidragen bör öka. Johansson, Lindgren & Montin (2018) påpekar det till synes oförenliga resultaten och ifrågasätter dess logik. En möjlig förklaring skulle, enligt författarna, kunna vara att stödet för idén om lokal demokrati och kommunal självstyrelse håller på att försvagas bland högre kommunala tjänstemän och att tjänstemännen därför i högre grad än tidigare betraktar sig som statens förlängda arm i kommunerna och i kontrast ser sig själva som
“kommunala statliga ämbetsmän” (Johansson, Lindgren & Montin 2018, 163).
Samtidigt som kommunala tjänstemän är den lokala demokratins tjänare - och är i denna sin funktion underordnade den lokala politiska beslutsmakten - är alla offentliga tjänstemän inom ramen för en enhetsstat skyldiga att i sin yrkesutövning agera och fatta beslut i enlighet med den nationella lagstiftningens procedurella och innehållsmässiga paragrafer. De lokala demokratiernas tjänstemän, trots att de är anställda av och i kommuner, kan enligt Johansson, Lindgren och Montin (2018) av dessa skäl också betraktas som statliga ämbetsmän i den nationella representativa demokratins tjänst.
Som en konsekvens är de kommunala tjänstemännen i sin dagliga yrkesutövning ofta tvungna att balansera mellan nationella och lokala krav och förväntningar. I ett sådant system där dubbla lojaliteter är inbyggda förväntas tjänstemännen vara följsamma och lojala gentemot såväl europeiskt, nationellt som lokalt demokratiskt fattade beslut. Den kommunala statliga ämbetsmannen är en kommunal tjänstemannatyp som normativt relateras och bedöms utifrån två olika demokratipositioner: den nationella och den lokala demokratin. Mycket tyder på att statens intensifierade styrning, granskning och kontroll av kommunernas resultat främjat framväxten av tjänstemän som övertygade meritokrater i den nationella snarare än i den lokala demokratins tjänst - det vill säga de som anser att specialister och experter bör ges ökat inflytande över besluten - då de är betydligt fler än 1980. Denna utveckling är som starkast inom kommunernas två kärnområden utbildning och social omsorg (Johansson, Lindgren & Montin 2018).
4.3 Sammanfattande analysmodell
De ovan beskrivna teoretiska antaganden utgör uppsatsens teoretiska ramverk. De kommer i analysen att användas för att besvara studiens syfte och forskningsfrågor utifrån de empiriska resultaten för att ringa in de kommunala tjänstemännens förhållningssätt - och eventuella konflikter - till den statliga och kommunala styrningen av grundskolan. De tre teoretiska
antagandena kan översättas till operationella indikatorer som utgör studiens analysverktyg. Studiens analysmodell syftar således till att inkorporera de olika förklarings- och förståelsemodeller som återfinns i litteraturen om den komplexa kommunala utbildningsförvaltningen inom vilken de kommunala tjänstemännen verkar. Det möjliggör en systematisk bearbetning av de väsentliga analysaspekterna i relation till uppsatsen empiriska resultat med de tre aktörsgrupperna.
Tabell 4.4 Analysmodell: den komplexa kommunala utbildningsförvaltningen
Analyskategori Analysaspekter
1. Teoretiska idéer om kommuners
grundkaraktär och förvaltning Kommuners grundkaraktär:
• Självständighet eller statsbundenhet Kommuners förvaltning:
• Professionell eller amatörmässig kompetens 2. Teoretiska idéer om den komplexa
styrningen av skolan Två dimensioner i styrningen av skolan: mellan stat och kommun, och mellan politik och profession Statlig styrning:
• Mål- och resultatstyrning
• Ekonomisk (riktade statsbidrag), juridisk, ideologisk och inspektion
Kommunal styrning:
• De kommunala huvudmännen bedriver grundskola
Politik:
• Stat (Regering)
• Kommun (fullmäktige, nämnd/utskott) Profession:
• Tjänstemän i central och lokal förvaltning
• Skola (lärare)
Kommunaliseringens paradox:
• Byråkratisk förvaltningsmodell Managementorienterad förvaltningsmodell
• Tillitsbaserad styrning och ledning Förvaltningspolitiskt dilemma:
• Nationell likvärdighet kontra kommunalt självbestämmande
3. Teoretiska idéer om den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen
Tjänstemännen bör betraktas som politiska aktörer Demokratins väktare
Rektorer som professionaliserade kommunala tjänstemän
Den statliga kommunala ämbetsmannen
Källa: Egen tabell med inspiration från Backström 2020, 19.
