Kommunala tjänstemän i den centrala förvaltningen

Jag har intervjuat elva tjänstemän i sex kommuner. Det är huvudsakligen ledande tjänstemän i kommunernas utbildningsförvaltningar med titlarna utbildningsdirektör, skolchef, biträdande skolchef, ekonomichef, verksamhetschef, biträdande verksamhetschef, stabschef,

verksamhetsut-vecklare samt sakkunnig. Samtliga intervjuer skedde under perioden 29 mars till 29 april. Intervjuerna har varit semi-strukturerade och utgått från en intervjuguide som utarbetats utifrån tidigare forskning samt studiens teoretiska ramverk med dess analysmodell i åtanke, och finns bifogad som bilaga.

6.2.1 Statlig styrning av grundskolan

Flertalet tjänstemän anser att den statliga styrningen av grundskolan är påtaglig och ha ökat i omfattning. Den statliga styrningen uppges ske på flera olika nivåer. Vad som bland annat lyfts fram är målstyrning, regelstyrning, ekonomisk styrning (framför allt genom de riktade statsbidragen), styrning genom Skolinspektionen samt en politisk styrning genom exempelvis den offentliga debatten om skolpolitikens framtida utveckling. En tjänsteman i en stor kommun framhåller att den statliga styrningen av grundskolan har ökat kraftfullt både juridiskt och innehållsmässigt under 2000-talet, och hänvisar till de påtagliga förändringar som såväl skollagen som skolplanen innebar 2010. Samma tjänsteman fortsätter med att poängtera att ansvarsfördelningen blev mycket tydligare i och med nya skollagen och att det också innebar en påtaglig direkt ansvarsfördelning mellan stat, huvudman och ansvarig rektor (tjänsteman2 stor3). Ytterligare en tjänsteman i en stor kommun hävdar att staten idag intervenerar på ett ganska systematiskt sätt i styrningen av skolan, bland annat genom kursplaner, läroplaner och riktade statsbidrag (tjänsteman1 stor2). Den statliga styrningen uppges av en tjänsteman i en stor kommun ha gått från regelstyrning, över spelregler till samverkan i form av tillitsbaserad styrning vilket gör att styrningen av skolan numera befinner sig i regler, marknad och profession samtidigt, vilket “komplicerar det hela”

(tjänsteman1 stor2).

Flertalet tjänstemän nämner särskilt statens ökade styrningen genom Skolinspektionen (regelbunden samt anmäld granskning) och i viss utsträckning Skolverket (däribland Samverkan för bästa skola). En tjänsteman uttrycker det som att Skolinspektionen sätter gränserna och symboliserar vad som är i fokus i den statliga styrningen samt fungerar som ett signalvärde som blir normerande för hur man ska tolka skollagen. Samma tjänsteman framhäver att kommunen i egenskap av huvudman har blivit så oroliga och rädda för att kritik från Skolinspektionen ska leda till negativa skriverier så att man anpassar skolans verksamhet till granskningarna (tjänsteman2 stor3).

En tjänsteman i en stor kommun påtalar att Skolinspektionen definierar vad som är viktigt genom deras granskningar, varefter skolorna anpassar sig i form av tid och kraft snarare än att fokusera på vad som gynnar elevernas lärande och mående (tjänsteman2 stor2). En tjänsteman i en mellanstor kommun menar på att Skolinspektionen inte påverkar hur den ordinarie läraren undervisar, utan påverkar bara vad läraren behöver berätta när Skolinspektionen frågar, och är samtidigt högst tveksam till Skolinspektionens

roll i den statliga styrkedjan då den lyfts fram som ett “komplett meningslöst system” (tjänsteman1 mellanstor2).

Ett antal tjänstemän påpekar dock att Skolinspektionen har bytt fokus sedan det inrättades 2008. Det lyfts bland annat fram att Skolinspektionen har skiftat fokus från stöttning till kontroll på senare år (tjänsteman2 stor2). En tjänsteman i en annan kommun hävdar att det 2017 hade påbörjats ett skifte där Skolinspektionens var mer intresserade av resultaten. Tjänstemannen påtalar att den typen av styrning genom granskning och tillsyn är mer fruktbar då den kan fungera som draghjälp i relation till den lokala politiken i och med att den sätter fingret på vad som har gått fel (tjänsteman1 stor3).

Ytterligare ett led i den statliga styrningen av grundskolan beskrivs vara utpekandet av skolchefen, tillika rektorns roll och statliga mandat. En tjänsteman i en stor kommun hävdar att skolchefens utpekande i skollagen är ett tydligt led i den statliga styrningen, då man som skolchef dels ska biträda huvudmannen i att de nationella åtagandena följs, dels ska uppmärksamma huvudmannen om det inte fungerar (tjänsteman1 stor2). Apropå rektorns roll uttrycker en tjänsteman att det sker en brytpunkt i och med nya skollagen 2010. Då utpekades rektorn som mer ansvarig för verksamheten i och med det flyttades en ganska stor maktposition från förvaltning/skolchef till respektive rektor (tjänsteman2 stor2). En annan tjänsteman påtalar att rektorerna i sin självbestämmande roll är den enda aktören som kan väva ihop den kommunala och statliga styrningen:

De kommunala politikerna blir ofta förvånade hur lite de får bestämma i och med att det är så mycket som pekar på rektorn i olika sammanhang (tjänsteman stor1).

Den generella bild som framkommer är att flertalet tjänstemän i huvudsak (med undantag för de riktade statsbidragen vilket jag återkommer till senare) har en stor förståelse för statens intensifierade styrning, samt ställer sig positiva till en ökad statlig styrning på bekostnad av den kommunala styrningen. En tjänsteman i en mellanstor kommun menar på att det är bra att staten har kontroll och tillsyn utifrån lagstiftning, i och med att ett så pass litet land som Sverige behöver en sammanhållen utbildning där utbildningen är så oerhört central för alla aspekter av ett samhälles utveckling (tjänsteman1 mellanstor1). En tjänsteman i en liten kommun påpekar vidare att han har stor förståelse för utvecklingen och poängterar att han är övertygad om att det stora flertalet av Sveriges kommuner behöver den hjälpen, både vad gäller resurser och kvalitet (tjänsteman1 liten). En skolchef i en stor kommun argumenterar för att Sveriges kommuner inte längre klarar av sitt uppdrag att dels finansiera skolan, dels inte klarar av att göra den mer likvärdig, och att staten därför gör rätt som tar ett säkrare grepp om skolan:

Sveriges kommuner har misslyckats när det gäller skolan i Sverige. Det kanske är lite märkligt att jag som en högt uppsatt

kommunchef kommer till den slutsatsen men högst personligen är jag ju en förespråkare av någon form av ett återförstatligande av skolan (tjänsteman1 stor3).

På samma tema, att kommunerna inte anses vara kapabla att hantera sin uppgift att skapa en likvärdig skola och att staten därför behöver ta ett tydligare grepp om styrningen av skolan, menar en tjänsteman i en stor kommun att kommunala huvudmän inte heller klarar av de prioriteringar som krävs för att kompensera skillnader mellan skolor i en kommun. Tjänstemannen hänvisar till att det i den “populistiska kontexten” ingår att kommunala politiker inte kan gå ut och säga att skolan i det här utsatta området ska få tre gånger så mycket pengar som en skola i ett annat område och påtalar att lösningen är en tydligare ekonomisk statlig styrning (tjänsteman2 stor3). En tjänsteman argumenterar för att en tydligare statlig styrning skulle kunna förhindra lokala politiska idéer som saknar stöd i nationell lagstiftning i ett tidigare skede (tjänsteman1 stor3). En tjänsteman som gör en tydlig poäng av att han tidigare varit en stark förespråkare för det kommunala självstyret där besluten fattas nära där man kan prioritera och rikta resurser, har med tiden börjat ifrågasätta detta:

[...] det är väl som när fan blir gammal så blir han religiös. Nu när jag har tittat in i mindre kommuner och insett hur många det är av dem som faktiskt inte har förutsättningarna att åstadkomma en bra skolverksamhet för sina barn och elever. Det finns inte kompetens, det finns inte ekonomi. Det har väl gjort att jag har funderingar (tjänsteman1 stor2).

Det finns också stöd för den decentraliserade “modellen” eller styrningen av skolan. En tjänsteman i en mellanstor kommun hänvisar till att man i varje kommun känner verksamheten väl, och tack vare att man har det lokala kommunala huvudmannaansvaret för skola så tvingas man utveckla en kompetens för att ta sig an det, en kompetens som varken de nationella skolmyndigheterna eller politikerna besitter (tjänsteman1 mellanstor2).

En annan tjänsteman i samma kommun hänvisar till att han har haft tur eller förmånen att jobba i mindre kommuner där det har varit en marginell inblandning av den lokala politiken (tjänsteman2 mellanstor2). Samtidigt är båda tjänstemännen nöjda med att staten har det övergripande ansvaret för skolan med hänvisning till att det är en nationell angelägenhet (tjänsteman1 mellanstor2; tjänsteman2 mellanstor2). En tjänsteman i en liten kommun är också relativt nöjd med dagens decentraliserade skola, trots dess stora brister, med hänvisning till att lösningen inte är ett återförstatligande då det är samma brister i statliga verksamheter också (tjänsteman2 liten).

6.2.2 Kommunal styrning av grundskolan

Flertalet tjänstemän uppger att den kommunala styrningen av grundskolan är relativt marginell. En naturlig konsekvens av att kommunernas interna organisering samt förutsättningar varierar och skiljer sig åt är att alla tjänstemän i varje kommun har olika erfarenheter och upplevelser av den kommunala styrningen av grundskolan. Som exempel uppges det i en stor kommun finnas ett väl uppbyggt samverkanssystem mellan politiker, tjänstemän, rektorer och lärare där den lokala politiken intar en aktiv roll (tjänsteman2 stor2). I samma kommun är det en tjänsteman som har erfarenheter från både stora och små kommuner som hävdar att det generellt sätt märks ganska stora skillnader avseende kompetensen i den lokala politiken (tjänsteman1 stor2).

I de båda kommuner som har lämnat den traditionella nämndmodellen till förmån för utskottsmodellen är de kommunala politikerna i ansvarigt utskott betydligt mer passiva och har lämnat över större ansvar och makt till tjänstemännen i förvaltningen att förverkliga skolpolitiken, bland annat genom delegationsordningen (tjänsteman2 liten). En annan tjänsteman i samma kommun påtalar att det därför blir mer tyngd på tjänstemannastyre (tjänsteman1 liten). En tjänsteman i den andra kommunen som har organiserat sig utifrån en utskottsmodell framhåller att det i starkt decentraliserade organisationer finns en stor frihet och mycket ansvar som tjänsteman med en armlängds avstånd till politiken, samtidigt som det enligt uppgift funnits en bra, välfungerande och professionell dialog (tjänsteman2 mellanstor2).

När tjänstemännen beskriver hur den kommunala politiska styrningen ser ut i praktiken så påtalas bland annat, vid sidan av kommunpolitikernas lagstadgade ansvar att fastställa budget och resursfördelningssystem, att de skapar lokala förutsättningar för utvecklingsarbeten samt i bästa fall skapar en stark tillit till förvaltningens intentioner vad som ska åstadkommas.

En tjänsteman i en mellanstor kommun framhäver att de kommunala politikernas exklusiva ansvar är att bestämma när, var och hur nästa skola ska byggas samt kunna ge förutsättningar för personal (rektorer och lärare) att kunna utföra det statliga uppdrag som de har (tjänsteman1 mellanstor2). En tjänsteman påpekar också deras rätt att vara “jobbiga” och ställa frågor och att det är ett av deras huvudsyften:

Varför händer det som händer? Nyckeln är en intresserad och nyfiken nämnd. De är för mig en second opinion och ett öga in i verksamheten (tjänsteman1 stor2).

En god och tillitsfull relation nämns också som en viktig komponent i relationen mellan den lokala politiken och tjänstemännen i förvaltningen (tjänsteman1 mellanstor1). En tjänsteman i en stor kommun menar på att det finns goda möjligheter att skapa en tillitsfull relation med nämnden

som bygger på förtroende för att därigenom lägga fast riktningen med verksamheten (tjänsteman1 stor2).

Beträffande förhållandet mellan statlig och kommunal styrning av grundskolan påtalar en tjänsteman i studiens största kommun att de kommunala politikerna ofta blir förvånade över hur lite de får bestämma då mycket av den statliga styrningen pekar direkt på rektor i olika sammanhang (tjänsteman stor1). En annan tjänsteman menar på att ca 75 procent av den totala styrningen är statlig i och med att skollagens skrivningar och läroplanen måste följas, och fortsätter med att påtala att utrymmet för lokalpolitiken

“inte är så himla stor som de kanske själva tror” (tjänsteman1 mellanstor1).

En tjänsteman i en mellanstor kommun påtalar hur få lokalpolitiker det är som vet vilka begränsningar en kommunal skolnämnd/utskott har att fatta beslut om skolans innehåll, och brukar kalla den nämnden/utskottet för en “grupp människor på jakt efter något att bestämma över” (tjänsteman1 mellanstor2). Ytterligare en tjänsteman är inne på samma linje och påpekar att det är marginella saker du som huvudman i skolan kan ägna dig åt, och att det därför är nationell styrning till 90 procent som bara har ökat och fortsätter att öka (tjänsteman1 stor2). En tjänsteman beskriver kommunaliseringen av skolan som en väldigt omfattande skatteomväxling, för att fortsätta:

Det är väldigt marginella saker en huvudman ändå kan göra som påverkar utbildningens utformning på allvar. Det är ju egentligen bara en decentraliserad styrorganisation för staten - ett sätt att organisera en statsapparat (tjänsteman2 stor3).

En tjänsteman i en liten kommun påtalar att kommunpolitikerna inte är aktiva över huvud taget, och fortsätter med att påpeka att politikens förståelse eller engagemang i verksamhetsfrågorna inte är särskilt styrande (tjänsteman1 liten). En tjänsteman i samma kommun påtalar vidare att förutsättningarna för den kommunala styrningen är olika i olika kommuner, bland annat beroende på kompetensnivån i nämnden där det i små kommuner med en lekmannapolitik generellt har en begränsad insyn i skolan:

När staten gick över till målstyrning och kommunerna skulle formulera egna mål, blev förutsättningarna givetvis väldigt olika.

Här i ligger en av de riktigt stora bristerna i dagens modell att formulera relevanta mål för verksamheterna. Det är ingen som man kan göra utan djupare insikter. Där faller tyvärr ofta den lokala politiska styrningen (tjänsteman2 liten).

Det framkommer också flera exempel där tjänstemännen har upplevt, alternativt är rädda för risken att uppleva, när den lokala politiska styrningen är för detaljerad. I dessa fall rör det sig generellt sett om gränsdragningspro-blematik avseende “vad”- och “hur”-frågor. En tjänsteman i en stor kommun hävdar att den kommunala styrningen ska röra sig om “vad”-frågor. “Vadet”

består i vad de vill att förvaltningen ska uppnå och att det är förvaltningens

uppgift att ta ställning till hur det faktiskt ska uppnås, och att det blir “tokigt”

när lokalpolitiken går över den gränsen och petar i “hur”-frågor (tjänsteman1 stor2). En tjänsteman i en stor kommun illustrerar med hjälp av ett par exempel var de anser att gränsen bör gå och när politiker går över den gränsen och hänvisar till att man som tjänsteman i förvaltningen kan höra konstiga populistiska förslag från politiken som inte går att genomföra:

Ett av partierna i styret drev väldigt hårt att man skulle utöka läsåret. Vi [förvaltningen] kunde visa på att det inte skulle ge någon som helst effekt. Snarare tvärtom med tanke på hur viktiga exempelvis studiedagarna är för lärare och rektorer i planeringssyfte etc. Likadant för ett par år sen när det var debatt i fullmäktige om att de skulle utöka skolutövning av idrott. Det gick inte ens till utbildningsnämnden. Jag läser då i tidningen på väg till jobbet att fullmäktige har beslutat om att vi ska ha idrott en gång om dagen. Var har vi de idrottshallarna? Var har jag de idrottslärarna? Var är finansieringen av det här då? Då fick jag gå in och hjälpa politikerna att backa (tjänsteman1 stor3).

Syftet med den kommunala styrningen, sett ur tjänstemännens perspektiv, beskrivs istället vara att harmonisera med, samt skapa förutsättningar för, att kunna leverera på de nationella målen. En tjänsteman i en stor kommun hänvisar till att förvaltningen har gått en fem år lång kamp mot kommunen och den kommunala huvudmannen där man har gått från 36 åtaganden för fem år sen till ettåriga mål idag. Samma tjänsteman påtalar att den lokala politiska styrningen kan vara aktiv så länge den förhåller sig med tydlighet till de nationella målen (tjänsteman2 stor3). En tjänsteman i en annan kommun fortsätter på samma spår:

Jag måste ju bygga upp ett systematiskt kvalitetsarbete som speglar den nationella skolpolitikens intentioner - inte vad kommunen egentligen har för huvudintresse. De sammanfaller i många syften och det är bra, men i princip kan man väl säga att jag behöver kommunen avseende stadsplanering och vart jag ska bygga skolor (tjänsteman1 stor2).

En tjänsteman i en mellanstor kommun påtalar att kommunaliseringen inte innebar en ansvarsfördelning där den kommunala huvudmannen ska bestämma över skolan. De ska bedriva skolan utifrån de statliga styrdokument som fattas av den majoritet som råder i riksdagen, inte utifrån sina egna politiska åsikter med den huvudsakliga frågan: “Hur ser vi till att alla elever får likvärdiga möjligheter?” (tjänsteman1 mellanstor2).

En tjänsteman påtalar att det finns en moralisk aspekt inbyggd i tjänstemannarollen och varför de lokala målen ska harmonisera med de statliga direktiven:

Vi kan ju inte ha olika målsättningar med utbildning beroende på om vi tittar på vad staten säger och vad kommunen säger, för oavsett vad vi gör så landar det ner på samma rektors skrivbord ute i samma klassrum. Vi [tjänstemän] ska inte säga ja till alla politiska förslag och låtsas som att vi prioriterar det fast vi faktiskt inte gör det för det blir ju ohederligt mot vår egen politik (tjänsteman2 stor3).

En annan tjänsteman i en mellanstor kommun är inne på samma linje och hävdar att man som tjänsteman har ett ansvar att se till att det statliga regelverket följs så att så att man inte gör någonting som uppenbart strider mot skollagen och andra förordningar. Därigenom kan en del “tokiga politiska idéer stoppas” (tjänsteman1 mellanstor1). En tjänsteman i en annan mellanstor kommun refererar till vad hans roll som tjänsteman är:

Mitt jobb är att se till att systemet som finns idag fungerar. Att se till att kommunerna och rektorerna kan genomföra det uppdrag som staten har gett dem. Jag företräder inte någon gentemot någon annan. Mitt jobb är liksom att se till att styrsystemet fungerar (tjänsteman1 mellanstor2).

Ett par tjänstemän i kommuner där tjänstemannastyret är starkt påtalar uppenbara risker med den maktrelationen som tjänstemannastyret ger upphov till. En tjänsteman i en liten kommun har börjat fundera i tankar på ett demokratiskt underskott och ifrågasätter om “demokratins grunder är satta ur spel?” (tjänsteman1 liten). En tjänsteman i en stor kommun påtalar riskerna med att ansvaret för hur kommunen använder de riktade statsbidragen helt och hållet ligger på honom som skolchef:

Nämnden är inte involverad alls. Ibland har jag funderat på demokratiperspektivet i det. Samtidigt så bygger det på ett förtroende att jag gör saker på rätt sätt men ibland kan jag känna att det är problematiskt (tjänsteman1 stor3).

6.2.3 Riktade statsbidrag till grundskolan som statligt styrmedel

Den generella bild som framkommit ovan - att tjänstemännens önskan om att i högre utsträckning vilja bli styrda genom statlig intervenering i skolpolitiken - kan inte översättas till en önskan om att vilja bli styrda genom riktade statsbidrag. Det resultatet kan huvudsakligen förklaras med hjälp av att systemet kring de riktade statsbidragen som statligt styrmedel kritiseras utifrån dess ineffektivitet, inte på grund av att de hotar den kommunala självstyrelsen. Hela processen kring de riktade statsbidragen, däribland ansökningen och planeringen, är en tjänstemannaprodukt där den lokala politiken i stort sett inte är involverad. Det kan också konstateras att de riktade statsbidragen är ett mycket starkt statligt styrmedel. En tjänsteman i en stor

kommun framhåller att man har behövt använda de riktade statsbidragen för att tolka statens intentioner i styrdokumenten, vilket blir en bakvänd ordning (tjänsteman2 stor3).

Det finns stora skillnader mellan hur stora och små kommuner hanterar de riktade statsbidragen där utmaningarna och förutsättningarna skiljer sig åt. De riktade statsbidragen skapar stora administrativa bekymmer i en liten kommun. En tjänsteman påtalar att det tar väldigt mycket tid från den ordinarie verksamheten om man ska hinna söka och administrera alla riktade statsbidrag (tjänsteman1 liten). En skillnad som förstärker de redan befintliga olika förutsättningar i små och stora kommuner, är att de stora kommunerna har möjlighet att anställa en tjänsteman som endast eller delvis arbetar med att identifiera vilka statsbidrag som finns att söka samt söker statsbidragen.

En mellanstor kommun har exempelvis avsatt en halvtidstjänst som ansöker de riktade statsbidragen:

Vi tjänar på det i kraft av vår storlek. Vår kommun är ingen förlorare här, tvärtom. Frågan är om vi behöver den statliga hjälpen sett ur ett jämlikhetsperspektiv sett över hela landet.

Men allting som vi kan dra in vid sidan av, som inte är finansierat via den lokala skattesatsen är förstås jättebra (tjänsteman1 mellanstor1).

I en liten kommun finns därför inte de ekonomiska förutsättningarna vilket gör att de går miste om möjligheten att kunna söka en stor del av de

I en liten kommun finns därför inte de ekonomiska förutsättningarna vilket gör att de går miste om möjligheten att kunna söka en stor del av de