Statlig kontra kommunal styrning av grundskolan

Samtliga tre aktörsgrupper, med undantag för vissa individer, uppfattar den statliga styrningen vara dominerande framför den kommunala styrningen av grundskolan. Den statliga styrningen upplevs ha intensifierats med åren (jämför bl.a Statskontoret 2016:24; Statskontoret 2019:2). Det illustreras bland annat av en ökad juridifiering genom statlig granskning och tillsyn via framför allt Skolinspektionen samt en ökad ekonomisk detaljstyrning genom de riktade statsbidragen. I övrigt styr staten den kommunala grundskolan genom mål- och resultatstyrning i kombination med regelstyrning (jämför bl.a. Jarl & Rönnberg 2019; Jarl, Kjellgren & Quennerstedt 2018). De kommunala tjänstemännen är generellt marginellt mer positivt inställda till den intensifierade statliga styrningen än vad kommunpolitikerna är. Det beror bland annat på att rektorernas roll och mandat är stipulerade i skollagen vilket innebär att de har ett utpekat statligt uppdrag och känner lojalitet med den statliga styrningen. Likaså skolchefen, vars uppdrag är att hjälpa huvudmannen att se till att verksamheten följer de nationella föreskrifter som gäller för utbildningen.

De tre aktörgruppernas vilja att staten tar ett större ansvar för styrningen av grundskolan kan inte översättas till en vilja om att bli styrd genom riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen, som har ökat i omfattning de senaste åren, kritiseras huvudsakligen - med undantag för ett par kommunpolitiker - inte med argumentet att de hotar den kommunala självstyrelsen, utan med hänvisning till dess ineffektivitet och detaljstyrning där den tillitsbaserade styrningen lyser med sin frånvaro (jämför bl.a. SKR 2018; SKR 2019; SKR 2020). Samtliga tre grupper påtalar att de riktade statsbidragen är för smala och detaljerade, att de slår olika mot små och stora kommuner med olika förutsättningar där små kommuner drabbas hårdast, att de är för kortsiktiga vilket skapar en “ryckighet” i verksamheten, att de sällan är behovsanpassade samt att de inte är anpassade efter den kommunala budgetprocessen i och med att det är pengar som “kommer in från sidan” (jämför RiR 2014:25; RiR 2017:30; Statskontoret 2016:24; Mörk, Erlingsson & Persson 2019).

En central aspekt i de kommunala tjänstemännens kritik mot de riktade statsbidragen som statligt styrmedel är att de bör förstås som

“politiska käpphästar” eller “populistiska dagsländor” sprungna ur en starkt politiserad statlig styrning av grundskolan. Tjänstemännen påtalar att det är ett resultat av en generell utveckling av det svenska skolväsendet, en utveckling som de ställer sig mycket kritiska till. En intresseväckande skillnad mellan tjänstemännen och kommunpolitikerna är att den senare gruppen har betydligt större förståelse för att den nationella politiken vill visa handlingskraft och bedriva sina politiska käpphästar genom de riktade statsbidragen. Samtliga aktörsgrupper ställer sig positiva till de mer

“generella” kompensatoriska sektorsbidragen. Likvärdig skola lyfts fram som ett utmärkande exempel på ett bra riktat statsbidrag, framför allt eftersom det till skillnad mot de flesta andra riktade statsbidragen, ger en större frihet till kommunen att anpassa det efter sin verksamhet och lokala behov (jämför SOU 2017:35; SOU 2020:28).

Ovan beskrivning av synen på de riktade statsbidragen motstrider delvis tidigare forskning som visar att kommunala tjänstemän vill bli styrda genom fler riktade statsbidrag (jämför Montin 2018). Det kan bland annat förklaras av att de riktade statsbidragen är en politiserad fråga där de kommunala tjänstemännen upplever att den nationella politiken beblandar sig med

“hur”-frågor istället för “vad”-frågor. En annan förklaring är att de riktade statsbidragen på ett mycket bristfälligt sätt uppfyller den eftersträvans-värda statliga styrlogiken att främja nationell likvärdighet mellan landets kommunala grundskolor. En tredje är att de illustrerar en nationell styrning av grundskolan där avsaknaden av tillit är påtaglig. Slutsatsen är således att de riktade statsbidragen inte kan förenas med det statsbundna idealet.

Den kommunala styrningen beskrivs vara marginell i jämförelse med den statliga styrningen av grundskolan (jämför bl.a. Montin & Granberg 2013; Jarl & Pierre 2018). Det finns ett relativt stort samförstånd bland de

tre aktörgrupperna kring att den kommunala huvudmannens huvudsakliga uppgift är att fastställa budget och resursfördelningssystem. Deras roll beskrivs också vara att skapa lokala förutsättningar för utvecklingsarbeten, när, var och hur skolor ska byggas, i bästa fall skapa en stark tillit till förvaltningens intentioner vad som ska åstadkommas samt kunna ge förutsättningar för personal (rektorer och lärare) att kunna utföra det statliga uppdrag som de har. Sammanfattningsvis beskrivs målet med den lokala politiska styrningen av grundskolan, med undantag för ett par kommunpolitiker, vara att sträva efter att harmonisera med de statliga målen.

Ansvarig nämnd för grundskolan i varje enskild kommun beskrivs av de kommunala tjänstemännen få “bestämma mindre än vad de tror” samt att det snarare rör sig om en decentraliserad styrorganisation för staten - ett sätt att organisera en statsapparat.

De tre aktörgruppernas förhållningssätt till den statliga och kommunala styrningen beror i mycket hög utsträckning på den lokala kontexten i form av kommunernas interna organisering samt skilda förutsättningar, snarare än på skillnader mellan de tre grupperna. Det beror bland annat på att kommunallagen inte stipulerar hur kommunerna ska organisera sig, samt på att skillnader i likvärdighet mellan kommuner och mellan skolor i en och samma kommun är så pass omfattande. Det synliggörs inte minst genom de riktade statsbidragen. Stora och små kommuner har inte i närheten av samma förutsättningar att bedriva grundskola, vilket också är den främsta orsaken varför de tre grupperna anser att staten bör ta ett större ansvar för styrningen av grundskolan (jämför bl.a. SOU 2014:5; SOU 2020:28). Det skulle kunna vara en tänkbar förklaring till varför det tycks finnas så marginella skillnader mellan de tre grupperna i deras förhållningssätt till den intensifierade statliga styrningen av grundskolan.

Sammantaget går det att konstatera att styrningen av skolan är komplex och sker i spänningsfältet mellan stat och kommun och mellan profession och politik (jämför Jarl & Pierre 2018). Det framgår dock att den statliga styrningen uppges vara klart dominerande framför den kommunala styrningen av grundskolan, och att staten sedan kommunaliseringsreformer-na av skolan under början av 1990-talet, har intensifierat styrningen av skolan i en riktning mot nationell likvärdighet. Komplexiteten utgörs, utöver ovan beskrivning av förhållandet mellan den statliga och kommunala styrningen av grundskolan, även av ett antal konkurrerande statliga förvaltningspolitis-ka organisationsförändringar som har fått stor inverförvaltningspolitis-kan i kommunerna och på den kommunala grundskolan de senaste dryga 30 åren. De tre organi-sationsförändringarna kan sammanfattas till tre ideal: byråkrati, marknad och profession. Dessa motstridiga styrlogiker konkurrerar, krockar och skapar motstridiga förväntningar på tjänstemännen i den centrala och lokala förvaltningen, på lärarna i skolorna samt på de kommunala politikerna i

styrelsen och nämnderna (jämför bl.a Jarl 2012; Montin 2012; Johansson, Lindgren & Montin 2018; Österberg 2018).

Ett gemensamt kännetecken för de tre förvaltningsidealen är att de har eftersträvat att stärka den lokala styrningen efter kommunernas behov och förutsättningar, samtidigt som kraven på likvärdigheten mellan kommunerna och skolorna har ökat över tid. Det är ett förvaltningspolitiskt dilemma som innebär att valet av styrning svarar mot olika mål och syften (jämför Edström Fors 2020). Det är därför mycket svårt att kombinera ett starkt centraliserat system vars främsta uppgift är att motverka skillnader mellan kommuner, med ett starkt decentraliserat system vars främsta uppgift är att svara mot mål om lokal anpassning där stort utrymme lämnas åt kommunerna själva att bestämma över skolorna i kommunen. Slutsatsen är att de riktade statsbidragen därför bör ses i spänningsfältet mellan stat och kommun, och mellan politiker och profession där konflikter uppstår mellan kommunernas skilda förutsättningar och lokala behov samt statens strävan efter nationell likvärdighet. De kommunala tjänstemännen tycks enligt resultatet prioritera det statliga målet om nationell likvärdighet framför det lokala målet om kommunalt självbestämmande.