Den komplexa styrningen av skolan

Enligt Jarl och Pierres (2018) teori är styrningen av skolan komplex och måste förstås och analyseras utifrån två dimensioner: mellan stat och kommun, och mellan politik och profession. Det empiriska resultatet visar att teorin i mycket hög utsträckning stämmer, vilket jag ämnar förklara och analysera framgent genom att bryta ned de två dimensionerna i mindre beståndsdelar.

Den första dimensionen rör stat och kommun. Enligt samtliga tre grupper är statens styrning av skolan mycket framträdande och anses ha ökat i omfattning, till stor del på grund av de riktade statsbidragen. Resultatet visar att staten styr grundskolan genom att formulera mål, via regelstyrning, via ekonomisk styrning, via granskning och kontroll genom Skolinspektionen, samt i form av en “politiserad statlig styrning” genom den offentliga debatten om skolpolitikens framtida utveckling. Dessa styrmedel är att betrakta i linje med Jarl, Kjellgren och Quennersteds (2018) indelning av juridisk, ekonomisk och ideologisk styrning av grundskolan samt vad bland annat Nihlfors (2012) påpekar, att granskning via uppföljning och utvärdering emellanåt benämns som ett fjärde statligt styrverktyg, utöver de tre övriga.

Den juridiska styrningen sker via skollagen, läroplanerna, statliga styrdokument samt via Skolinspektionen. Enligt de tre grupperna har den juridiska styrningen fått ökad tyngd det senaste dryga decenniet. Det beror bland annat på inrättandet av den “nya” skollagen 2010 samt medföljande läroplaner och inrättandet av ett nytt betygssystem 2011. Den aktör som märker av förändringarna av statens juridiska styrning mest är rektorerna vars roll är direkt utpekad i skollagen. Inrättandet av Skolinspektionen har genererat mycket fokus under intervjuerna. Samtliga grupper anser att statens styrningen genom Skolinspektionen är omfattande. Tjänstemännen påtalar att Skolinspektionens granskningar definierar vad som är viktigt med den statliga styrningen, och fungerar därmed som ett signalvärde som blir normerande för hur skollagen ska tolkas. Flera tjänstemän i den centrala förvaltningen hävdar vidare att det leder till att skolorna anpassar sig efter det i form av tid och kraft, och att det därför bara påverkar vad läraren behöver berätta när Skolinspektionen frågar. Resultatet ligger i linje med vad Ek (2012) påtalar om att skolorna gör sig granskningsbara och anpassar verksamheten därefter.

Den statliga ekonomiska styrningen sker huvudsakligen via de riktade statsbidragen vilket i praktiken är statens enda möjlighet att styra skolan ekonomiskt då mål- och resultatstyrningen är frikopplad resurser. Samtliga tre grupper vittnar om att den statliga styrningen via riktade statsbidrag har ökat i omfattning. Aktörsgrupperna framhäver att de riktade statsbidragen kan kritiseras utifrån dess ineffektivitet snarare än att de hotar den kommunala självstyrelsen, om än med vissa undantag bland de kommunala politikerna. Kritiken grundas i att de slår olika mot små och stora kommuner med olika förutsättningar där de små kommunerna är de stora förlorarna, att de är för kortsiktiga som skapar en “ryckighet” i verksamheten, att de är för

detaljerade, att de sällan är behovsanpassade samt att de inte är anpassade efter den kommunala budgetprocessen. De beskrivs vidare som otympliga

“skrivbordsprodukter”. Tjänstemännen framhäver en särskild kritisk aspekt av de riktade statsbidragen, att de anses vara “politiska käpphästar”

sprungna ur en politiserad statlig styrning. Apropå de riktade statsbidragens genomslagskraft påpekar en tjänsteman att man har behövt använda de riktade statsbidragen för att tolka statens intentioner i styrdokumenten. Den lokala kontexten framträder som en särskilt viktig beståndsdel i hur de riktade statsbidragen tas emot. Stora kommuner har betydligt större möjligheter att tillgodose de riktade statsbidragens positiva effekter än vad små kommuner har. I många fall har små kommuner bara möjlighet att ansöka en bråkdel av de riktade statsbidragen, vilket förstärker bristande likvärdighet mellan kommunerna.

Jarl, Kjellgren och Quennerstedt (2018) samt Montin och Granberg (2013) påpekar att styrningen med riktade statsbidrag är att betrakta som

“hård styrning”, medan bland annat Österberg (2018) betraktar styrningen via riktade statsbidrag som “mjuk styrning”. Huruvida de riktade statsbidragen bör betraktas som mjuk eller hård styrning beror på hur man operationaliserar begreppen. Sannolikt kan man applicera både mjuka och hårda värden i staten styrning genom riktade statsbidrag. Det är en hård styrning dels för att för att det skiljer sig från den än mer mjuka styrningen så som projektfinansiering, kunskapsförmedling, överenskommelser och öppna jämförelser, dels för att den är detaljerad, direkt och är sprungen ur exempelvis krav om ökat likvärdighet. Det är å andra sidan en mjuk styrning av den enkla anledningen att de riktade statsbidragen är frivilliga att söka, samt att de stimulerar skolans utveckling genom ekonomiska incitament. Frivilligheten kan dock ifrågasättas enligt tjänstemännen och kommunpolitikerna då det dels vid ett uteblivet riktat statsbidrag skulle innebära en mycket svår ekonomisk situation för verksamheten, dels att det föreligger ett hot om att hängas ut i exempelvis lokalmedia om ett riktat statsbidrag inte ansökts.

Den ideologiska styrningen är av en annan karaktär än den juridiska och den ekonomiska styrning då den är mer indirekt och inbegriper därför samtliga aspekter av den statliga styrningen av skolan. De riktade statsbidragen, som huvudsakligen kan kategoriseras som ekonomisk styrning, kan också förstås i termer av en ideologisk styrning då de är ett resultat av en påtaglig politiserad statlig styrning av skolan med ideologiska förtecken. Samma sak gäller den NPM-influerade statliga mål- och resultatstyrningen samt Skolinspektionens styrning genom granskning och inspektion, som kan ses som en konsekvens av en starkare ideologisk styrning. De statliga organisationsförändringar som Montin (2012), Johansson, Lindgren och Montin (2018) samt Jarl (2012) poängterar har präglat de senaste 30 årens utveckling i landets kommuner har tydliga ideologiska inslag. Det för in mig på den andra aspekten av den första dimensionen - den kommunala styrningen av skolan.

1991 kommunaliserades skolan och kommunerna fick då det yttersta ansvaret att som huvudman bedriva skolverksamheten, under uppsyn av staten. En tjänsteman illustrerar det spänningsfyllda förhållandet mellan den statliga och kommunala styrningen av grundskolan med att påtala att det egentligen bara är en decentraliserad styrorganisation för staten - ett sätt att organisera en statsapparat. Den kommunala politiska styrningen beskrivs av samtliga tre grupper handla om kommunernas exklusiva lagstadgade ansvar att fastställa budget och resursfördelningssystem, skapa lokala förutsättningar för utvecklingsarbeten, när var och hur skolor ska byggas, i bästa fall skapa en stark tillit till förvaltningens intentioner vad som ska åstadkommas samt kunna ge förutsättningar för personal (rektorer och lärare) att kunna utföra det statliga uppdrag som de har. Enligt de tre aktörsgrupperna, med viss reservation för kommunpolitikerna själva, så bör målet med den kommunala politiska styrningen av grundskolan vara att sträva efter att harmonisera med de statliga målen.

Det framgår av resultatet att den lokala politiska styrningen är relativt marginell då ansvarig nämnd av tjänstemännen beskrivs få bestämma

“mindre än vad de tror”. Det ansvarsförhållandet skiljer sig dock sinsemellan kommunerna, bland annat till följd av kommunens interna organisering. I de flesta kommunerna förhåller sig de statliga och kommunala målen, för att använda Jarl och Pierres (2018) analogi, likt ryska dockor, där de kommunala målen är preciseringar av de nationella målen. Den statliga styrningslogiken tycks därför generellt sett dominera framför den kommunala. Det finns bland flertalet tjänstemän en stark vilja att så ska vara fallet, helt i linje med att utbildningsförvaltningarna i de undersökta kommunerna är organiserade utifrån Strandbergs (1998) ideal om en professionsförvaltning samt till viss del en byråkratiförvaltning som tidigare kunnat konstaterats. En konsekvens av den frånvarande kommunala politiska styrningen är att mer makt lämnas åt tjänstemännen i den centrala förvaltningen samt åt rektorerna i den lokala förvaltningen.

Den andra dimensionen i Jarl och Pierres (2018) teori om den komplexa styrningen av skolan rör politik och profession. Den lokala politiska styrningen har jag redan berört. Vad gäller den nationella politiska styrningen är den mer framträdande än vad den kommunala politiska styrningen är. Flertalet tjänstemän - vilket jag tidigare påpekat - vittnar om att skolans organisering i hög utsträckning är ett resultat av en omfattande politisering av det svenska skolväsendet, och ställer sig samtidigt mycket kritiska till utvecklingen. Det påtalas att det saknas kontinuitet i och med att den nationella skolpolitiken, som enligt tjänstemännen är mycket styrande och byter riktning vid varje ny mandatperiod eller till och med oftare än så. Politiseringen av den svenska skolan illustreras med hjälp av de riktade statsbidragen som beskylls för att vara “rikspolitiska käpphästar” som används i en politisk retorik för att driva politiska agitation och därför riskerar att bli “populistiska

dagsländor”. Med samma logik som används i kommunerna, att politiken ska symbolisera “vadet” och tjänstemännen/rektorerna “huret”, efterfrågas samma förhållningssätt på nationell nivå. Bakom kritiken finns sålunda en stark vilja att den nationella skolpolitiken ska bli mera forskningsbaserad och professionaliserad där större makt lämnas över från den nationella politiska nivån till en nationell professionell nivå bestående av tjänstemän, och är således en stor anledning till att de riktade statsbidragen som statligt styrmedel kritiseras. Ett resonemang som ligger i linje med tjänstemännens organisering utifrån professions- samt byråkratiförvaltningen.

Jarl (2012) illustrerar de senaste 30 årens statliga förvaltningspolitiska or-ganisationsförändringar, som har fått stort genomslag i landets kommuner i allmänhet och på den svenska skolans organisering i synnerhet, med en paradox som går under beteckningen kommunaliseringens paradox. Enligt paradoxen fyllde kommunaliseringsreformerna av skolan två motstridiga syften som resulterade i två vitt skilda styrningslogiker - en byråkratisk och en managementorienterad förvaltningsmodell. De senaste åren har en tredje förvaltningsmodell - tillitsbaserad styrning och ledning - vuxit fram, som inbegriper ännu en styrningsfilosofi. Resultatet visar att samtliga tre förvaltningsideal är framträdande, om än det managementorienterade idealet är mest framträdande. Det förklarar varför tjänstemännens makt har ökat på bekostnad av den lokala politiken, där tjänstemännen i den centrala och lokala förvaltningen idag är politiska aktörer. Tjänstemännen måste således förhålla sig till både demokrati- och effektivitetsvärden vilket gör att de måste konkurrera mellan olika rollförväntningar. De tre modellerna riskerar att krocka och skapa motsättningar, vilket det också gör i praktiken, när exempelvis nationella och lokala politiker lägger sig i “huret” eller när tjänstemän lägger sig i “vadet”. Det är en av huvudorsakerna till varför det framkommer en komplicerad och svåranalyserad bild av hur grundskolan styrs, organiseras samt hur de riktade statsbidragen som statligt styrmedel bör tolkas och analyseras ur tjänstemännens perspektiv.

En grundläggande och gemensam ambition för samtliga tre förvalt-ningsmodellers ursprungliga syften var att anpassa styrningen efter lokala behov och förutsättningar. Ett mål som har visat sig vara mycket svårt att uppfylla, bland annat då samspelet mellan de tre förvaltningsmodeller-na ser ut på olika sätt i olika kommuner, beroende på de specifika lokala förutsättningarna som råder. Samtliga kommuner i studien vittnar om att de lokala behoven och förutsättningarna skiljer sig åt i mycket stor utsträckning.

De små kommunerna saknar kompetensförsörjning, resurser och jämlika förutsättningar att bedriva grundskola. Kärnan i denna problematik stavas likvärdighet. Stora och små kommuner har idag inte möjligheter att garantera barn och ungdomar en likvärdig utbildning. Det är ett problem som har identifierats av samtliga aktörsgrupper och är en stor orsak varför den statliga styrningen har ökat, inte minst genom de riktade statsbidragen.

De tre förvaltningsmodellerna har således eftersträvat att stärka den lokala styrningen efter kommunens behov och förutsättningar, samtidigt som kraven på likvärdigheten mellan skolorna och kommunerna har ökat över tid, vilket resulterar i vad Edström Fors (2020) beskriver som det för-valtningspolitiska dilemmat. Valet av styrning svarar således mot olika mål och syften. Det är därför mycket svårt att kombinera ett starkt centraliserat system vars främsta uppgift är att motverka skillnader mellan kommuner, med ett starkt decentraliserat system vars främsta uppgift är att svara mot mål om lokal anpassning där stort utrymme lämnas åt kommunerna själva att bestämma över skolorna i kommunen. De riktade statsbidragen bör därför ses i spänningsfältet mellan stat och kommun, och mellan politiker och profession där konflikter uppstår mellan kommunernas skilda förutsättningar och lokala behov samt statens strävan efter nationell likvärdighet. Enligt resultatet tycks de kommunala tjänstemännen prioritera det nationella målet om nationell likvärdighet framför det lokala målet om kommunalt självbestämmande.