Ett antal teoretiska idéer

För att kunna besvara uppsatsen syfte - hur de kommunala tjänstemännens förhåller sig till statlig och kommunal styrning av grundskolan - måste jag bryta ner det teoretiska antagandet som beskriver den kommunala (utbildnings)förvaltningsorganisationen som komplex i mindre beståndsdelar, genom att operationalisera begreppet. Dess komplexitet vilar huvudsakligen på antagandet att den kan beskrivas som instrument både för den kommunala självstyrelsen och för statens förvaltningspolitik (se bl.a. Montin 2012;

Johansson, Lindgren & Montin 2018; Strandberg 1998). Det uppnås genom att beskriva i) teoretiska idéer om kommuners grundkaraktär och förvaltning, ii) teoretiska idéer om den komplexa styrningen av skolan samt iii) teoretiska idéer om den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen vilket bland annat inbegriper en närmare genomgång av den kommunala statliga ämbetsmannen.

4.2.1 Teoretiska idéer om kommuners grundkaraktär och förvaltning Urban Strandberg (1998) utvecklar i sin avhandling Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994 en teori om kommunal självstyrelse som politisk basorganisation. Basorganisationen innefattar principiella uppfattningar om kommuners grundkaraktär, styrelse och förvaltning.

Kommuners grundkaraktär kan analyseras och begripas med utgångspunkt i två dimensioner: organisk eller mekanisk samhällssyn samt självständighet eller statsbundenhet. Den andra dimensionen inbegriper

kommunens relation till den centrala statsmakten. Gemenskapskommunen och kontraktskommunen äger en egen och genuin politisk självständighet med en egen rättslig kompetens, eller åtminstone rätten till politisk självständighet från staten. Statsorganismkommunen är inordnad i den nationellt organiserade förvaltningsorganisationen. Samhället betraktas som en ordnad hierarki av stora och små “samhällen” där betoningen ligger på nationens - “organismens” - harmoniska utveckling och organisation där det nationella perspektivet är tongivande. Förvaltningskommunen ses som led i statlig förvaltning och som redskap för den nationellt beslutande reformpolitiken. Kommunala variationer skall inte förekomma, och kommunerna skall därför utformas så att de blir effektiva och enhetliga så att medborgarna kan tillgodogöra sig lika service oberoende kommun.

Kommunen ses som en statsbunden länk i den demokratiska styrkedjan av offentliga förvaltningsorgan, där den kommunala självstyrelsen betraktas som en integrerad del i en enhetlig politik för gemensamma mål (Strandberg 1998).

Figur 4.1 Idéer om kommuners grundkaraktär

Källa: Strandberg 1998, 26.

Kommuners förvaltning kan också analyseras och begripas med utgångspunkt i två dimensioner: formell eller substantiell relation samt professionell eller amatörmässig kompetens. Byråkratiförvaltningen och professionsför-valtningen knyter an till en weberskt byråkratisk ämbetsmannatradition.

verka utifrån preciserade och enhetliga lagar och regler samt byråkratisk rationalitet där förvaltningens tjänstemän förväntas arbeta neutralt och opartiskt. Professionsförvaltningen har sina rötter i tron på rationalitet och framsteg, manifesterat i yrkesmässiga kompetenser som direkta utlöpare från vetenskapliga discipliner. Den gruppen är bäst lämpade att förvalta styrelsens beslut till konkret handling. Intressegruppsförvaltningen utgår likt professionsförvaltningen, från att de utgörande organens tjänstemän, fattar vissa beslut i styrelsens ställe. Tjänstemannen antas fylla sin funktion dels eftersom han/hon tillhör en viss intressegrupp eftersom tjänstemannens kompetens inrymmer både lekmannens övertygelsebaserade kunskap och den professionella intellektuella kunskapen. Politikerförvaltningen bygger på tankegången att politiker både skall fatta beslut och tillse deras utförande.

Politikern är i egenskap av formell representant och på grundval av sin lekmannamässiga kompetens, bäst lämpad att omsätta de politiska besluten i konkret handling (Strandberg 1998).

Figur 4.2 Idéer om kommuners förvaltning

Källa: Strandberg 1998, 45.

4.2.2 Teoretiska idéer om den komplexa styrningen av skolan

Som redan konstaterats är det få politikområden som uppvisar en lika komplex styrningsmodell som skolan. Styrningen är mål- och resultatstyrd då statsmakterna definierar de mål som skolan ska arbeta mot, men överlåter åt kommunerna och de enskilda skolorna att själva organisera arbetet. Mål- och Figur 4.2 Idéer om kommuners förvaltning

resultatstyrningen är frikopplad från resurser; det finns nämligen i princip ingenting som säger att staten ska förse kommunerna med de resurser som krävs för att de ska uppnå statens skolpolitiska mål (Jarl & Pierre 2018). Enligt Montin och Granberg (2013) har den statliga styrningen av skolan under de senaste 20-30 åren förändrats i olika avseenden, där metoderna har förändrat karaktär. Innehållet (målen) är styrt av staten och det kommunpolitiska ansvaret består i att skapa goda förutsättningar för att verksamhetens innehåll dels ska utvecklas på bästa sätt, dels uppnå målen. Styrningen kan således betraktas som dubbel där grundskolan symboliserar denna dubbla styrningslogik.

Spänningar kan då uppstå mellan statens krav på prioritering av skolverksamhet (exempelvis via riktade statsbidrag) och kommunledningens balansering av skolans behov i relation till andra verksamheters behov, eller lokala behov (Montin & Granberg 2013).

Enligt Montin och Granberg (2013) kan styrningen med riktade statsbidrag betraktas som “hård styrning” till skillnad från den mer

“mjuka styrningen” som kännetecknas av exempelvis projektfinansiering, kunskapsförmedling, överenskommelser och öppna jämförelser. Andra forskare (se bl.a. Österberg 2018) menar i kontrast till detta att de riktade statsbidragen snarare är exempel på indirekt styrning som kan definieras som mjuk. Den indirekta - eller den “mjuka” - styrningen, handlar om att påverka förutsättningarna för verksamheten, genom exempelvis beslut om dess organisering eller tilldelning av resurser. Den kan också handla om att påverka andras föreställningar, i bemärkelsen av att få andra att vilja något annat än de tidigare velat. Den mjukare/indirekta styrningen av skolan kan alltså illustreras genom de många riktade statsbidrag som, istället för att lagstifta om att skolor exempelvis ska digitalisera undervisningen, stimulerar styrobjektet (skolan) genom ekonomiska incitament (Österberg 2018).

Studier visar att statlig styrning av skolområdet har tenderat att “hårdna”

under senare år. Utvecklingen kan tolkas som att när de som har det lokala politiska ansvaret för verksamheten inte lyckas leva upp till förväntningarna i “kontraktet” mellan stat och kommun får statliga myndigheter i uppdrag av regeringen att stärka sin styrning och kontroll av verksamheterna, med såväl

“hårda” som “mjuka” medel (Montin & Granberg 2013).

Av tradition brukar det hävdas att styrningen av skolan befinner sig i spänningsfältet mellan två normsystem: politiken och professionen. Den politiska styrningen omfattas av de mål och riktlinjer som politiker och förvaltning - på statlig och kommunal nivå - formulerar för skolan. Professi-onsbegreppet är mer svårfångat. Professionen utgörs av rektorer och lärare, vars anammar professionella normer som kan sägas vara goda rättesnören i läraryrkets alla situationer och sammanhang. Decentraliseringen av skolan har dock förändrat, och komplicerat, styrningen av skolan ytterligare.

Som framkommer i figuren nedan har det utöver den tidigare vertikala

dimensionen, den mellan stat och kommun, har det tillkommit en horisontell dimension mellan politik och profession på lokal nivå (Jarl & Pierre 2018).

Figur 4.3 Två dimensioner i styrningen av skolan

Källa: Jarl & Pierre 2018, 18.

Enligt Jarl och Pierres (2018) måste styrningen av skolan förstås och analyseras utifrån två dimensioner: mellan stat och kommun, och mellan politik och profession. Skolan formas sålunda av mål, normer och styrsignaler från nationella politiska aktörer, kommunala politiska aktörer och professionella aktörer. Jarl och Pierre skriver att de nationella och politiska målen i bästa fall bör förhålla sig till varandra som ryska dockor på så sätt att de lokala målen är ett slags preciseringar av de nationella målen. Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuners intresse för att formulera en lokal skolpolicy. Vidare finns professionella krafter både i nationell och lokal nivå och har politiken och politikerna som främsta måltavla för sina påtryckningar (Jarl & Pierre 2018).

De senaste dryga 30 årens utveckling i landets kommuner har varit minst sagt händelserik när det gäller organisatoriska och institutionella förändringar (Montin 2012). Statliga förvaltningspolitiska organisationsför-ändringar har avlöst varandra och förändrat kommunernas villkor och den spelplan inom vilken kommunala tjänstemän navigerar (Johansson, Lindgren

& Montin 2018). Maria Jarl (2012) illustrerar detta med kommunaliseringens paradox som inbegriper två idealtyper som kommunernas styrning av skolan bygger på. Enligt paradoxen fyllde kommunaliseringsreformerna av skolan som genomfördes i början av 1990-talet två olika syften, vilket inkluderar två skilda logiker för hur den politiska styrningen av skolan ska fungera. Det var å ena sidan en politisk reform som syftade till att öka det lokala politiska inflytandet över skolan och stärka den lokala representativa demokratin. Det var å andra sidan en managementreform - kraftigt influerad av NPM - som tonade ner politikerrollen och som syftade till att öka tjänstemännens och de professionellas möjligheter att bestämma över verksamhetens utformning, till ökad effektivitet och ett bättre resursutnyttjande (Jarl 2012).

Kommunerna måste följaktligen lösa två motsägelsefulla uppgifter:

en demokratiuppgift och en managementuppgift, och har därför tvingats

organisera skolan i linje med två olika förvaltningsmodeller - en byråkratisk och en managementorienterad förvaltningsmodell. En av de centrala konsekvenserna av dessa två konkurrerande förvaltningsmodeller blev att enskilda politiker, tjänstemän, rektorer och lärare har blivit tvungna att navigera mellan konkurrerande rollförväntningar. De båda förvaltningsmo-dellerna innehåller regler och normer som på olika sätt är styrande för hur kommunen organiserar sin verksamhet, samt för hur politiker, tjänstemän och rektorer agerar och uppfattar sina roller. Samspelet mellan de två förvaltnings-modellerna ser ut på olika sätt i olika kommuner, beroende på de specifika lokala förutsättningarna som råder. Eftersom det samspelet skiljer sig åt, skiljer sig således också samspelet mellan politiker, tjänstemän och rektorer åt i olika kommuner enligt Jarls logik. Kommunaliseringens paradox innebär att staten sände ut motstridiga signaler till kommunerna om vilken förvaltningsmodell som den lokala styrningen borde utformas efter (Jarl 2012).

Lägg därtill en tredje statlig förvaltningspolitisk organisationsform - den tillitsbaserade styrningen och ledningen - som fått ökat utrymme de senaste åren. Många lärare och skolledare upplever att de inte till fullo kan utöva sin lärarprofession så som de skulle vilja, samtidigt som skolresultaten försämras.

Den administrativa bördan ökar varje år som en konsekvens av den ökade resultatstyrningen i skolan (Österberg 2018). 2016 tillsatte regeringen Löfven en Tillitsdelegation, vars uppgift var att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn och välfärdstjänsterna (Dir. 2016:51). Det finns därför också på politisk nivå en vilja - direkt sprungen ur en kritik mot NPM-modellens brister - att utveckla styrningen av den offentliga sektorn, inklusive skolan, med avsikt att skapa större frihet för medarbetarna så att professionerna stärks (SOU 2018:47). Enligt Österberg (2018) är målet att sådan styrning ska ersätta de kontrollorienterade styridealen som delvis den byråkratiska förvaltningsmodellen representerar, men som framför allt den NPM-influerade managementorienterade förvaltningsmodellen kännetecknas av. Ansvarsrelationerna stat - kommun, kommun - skola, rektor - lärare, bygger baserat på ett sådant styrsystem, snarare på samverkan, dialog och tillit (Österberg 2018).

4.2.3 Teoretiska idéer om den komplexa kommunala tjänstemannaorganisationen

Det är många tjänstemän som bidrar till att forma politik i den kommunala förvaltningen. En viktig distinktion som Stig Montin (2012) gör är att det inte går att betrakta som partipolitik, utan snarare politik i meningen att formulera och aktivt verka för idéer i syfte att fördela värden och bidra till att forma ett bättre samhälle. Det finns tydliga likheter med traditionella definitioner av vad som menas med “politik” (Laswell 1950; Easton 1953) i och med att tjänstemän i stor utsträckning i sin verksamhet bidrar till en auktoritativ fördelning av värden. I sitt dagliga arbete behandlar de med frågorna: vem får

vad, när och hur? (Montin 2012). Hysing och Olsson (2012) pekar även de på att tjänstemän inte enbart verkar i en politisk styrd verksamhet, utan att de också är politiska aktörer som har betydelse för politikens utformning så väl som för genomförande i och med att de påverkar offentlig fördelning av värden (Hysing & Olsson 2012). I den svenska förvaltningsmodellen finns ett klassiskt, centralt politisk-demokratiskt dilemma som handlar om det “eviga” spän-ningsförhållandet mellan demokrati och byråkrati - mellan demokrativärden och effektivitetsvärden. Spänningsförhållandet finns på såväl systemnivå, exempelvis mellan politiska institutioner som kommunfullmäktige och olika förvaltningar och verksamheter, som på individnivå hos varje individ som har ett offentligt uppdrag (Hysing & Olsson 2012).

Utvecklingen av den kommunala organisationen har under årens lopp blivit alltmer komplex, för att inte säga fragmenterad, där tjänstemännen har kommit att stå i fokus. Det har vuxit fram en komplex kommunal för-valtningsorganisation, och enligt Montin och Granberg (2013) är ett gemensamt kännetecken för samtliga professionaliserade tjänstemän i denna organisatoriska rymd att de har ett handlingsutrymme som gör att de bland annat kan prioritera mellan olika handlingsalternativ och fatta beslut, mer eller mindre oberoende av politikernas vilja. Det finns en organisatorisk komplexitet som har betydelse för den politiska styrningen och samordningsfrågor (Montin & Granberg 2013). Blom (2019) menar på att det finns fler omständigheter som gör att den traditionella synen som rangordnar politiken som en subjektiv kraft som leder, styr, formar och artikulerar idéer om förvaltningen som ett lojalt, objektivt och helt neutralt ledarskap till politiken, måste ifrågasättas för att förstå hur ledning inom politiskt styrda offentliga organ går till. En av omständigheterna rör kontinuitet. Generellt sett är det så att lokala politiker kommer och går med tätare intervaller än tjänstemän i förvaltningen. Kontinuiteten är A och O, och det är inom den som den ledande sakkunskapen på olika sakområden upprätthålls och ger förvaltningen makt över politiken. En annan viktig omständighet är att medborgarna i en kommun sällan upplever politikens resultat i möten med politiker, utan i möten med den verksamhet som förvaltningen bedriver, däribland skola exempelvis (Blom 2019).

Lennart Lundquist (1998), professor i statsvetenskap, argumenterar för att det föreligger en tydlig och väsentlig skillnad mellan offentlig och privat sektor och att denna måste markeras vid organisering av den offentliga verksamheten. I den offentliga sektorn finns det specifika demokrativärden, medan uppmärksamheten i politiken och i den allmänna debatten fokuserar på ekonomivärden som finns i båda sektorerna. Ämbetsmännen⁶ har en alldeles särskild uppgift i deras roll som såväl tjänstemän som medborgare för att upprätthålla den offentliga sektorns demokrativärden. Ämbetsmännens

6 Lundquist (1998) använder benämningen ämbetsman i stort sett synonymt med tjänsteman. Med ter-men ämbetsman markeras att det är frågan om en tjänsteman med självständiga uppgifter (Lundquist 1998, 19).

uppgift är att i första hand se till att de politiska besluten fattas i enlighet med vårt offentliga etos och att medborgarna får all den information och utbildning som fordras för att de ska kunna fylla sin roll. Därigenom får de rollen som demokratins väktare och har därför särskilda krav på sig. Genom detta får ämbetsmännen en mycket bredare demokratisk roll än att lagenligt bereda och implementera politikernas beslut enligt vårt offentliga etos. Förenklat kan sägas att ämbetsmannen alltid ska sätta lojalitet mot de högsta moraliska principer och landet före lojalitet mot personer, parti eller myndighet (Lundquist 1998).

Rektorer som professionaliserade kommunala tjänstemän

Rektorernas grunduppdrag stipuleras i skollagen (SFS 2010:800) och i för-fattningssamlingen (SKOLFS 2010:37). I skollagen beskrivs skolans syfte och inriktning vilket har bäring på rektorns grunduppdrag (SL 1 kap. § 4;

SL 3 kap. § 3; SL 1 kap. § 5). I författningssamlingen (läroplanen) preciseras rektorernas uppgifter ytterligare i 15 punkter. Enligt Nihlfors och Johansson (2013) kan sägas att rektors ställning i 2010 års skollag stärktes. Den tydliggör också att rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och i övrigt fattar de beslut och har det ansvar som framgår av statliga särskilda föreskrifter enligt skollagens bestämmelser (Nihlfors & Johansson 2013).

Rektorsrollen beskrivs av Jarl (2018) som politisk. Resonemanget grundas i att det ingår i rollen att på olika sätt arbeta med frågor som har med fördelning av värden att göra - likt den klassiska tjänstemannarollen.

Rektorernas främsta uppgift är att opartiskt, utan egen inverkan, genomföra de politiska besluten. Som anställd i den politiskt styrda organisation som skolan är, ställs man inför vissa dilemman i sin yrkesutövning. Å ena sidan är rektorn, precis som alla verksamma i skolan, skyldig att följa de politiska beslut som fattas i kommunen. Å andra sidan är det rektorns ansvar att skolan lever upp till de mål som staten har ställt upp (Jarl, Kjellgren &

Quennerstedt 2018). Enligt Jarl (2018) finns det traditionellt sett en stark koppling mellan just staten och professionen. Då skolan kommunaliserades framstod statens band till professionen som en av de få återstående vägarna för staten att påverka skolans verksamhet, därför förespråkade staten en ökad professionalisering vid denna tidpunkt. På liknande sätt som de traditionella tjänstemännens roll i den kommunala organisationen har förändrats de senaste decennierna på grund av genomförda organisationsförändringar, har rektorernas roll i den kommunala organisationen också förändrats (Jarl 2018).

Rektorsrollen är därför komplex och rymmer flera potentiella motsättningar då denne måste navigera mellan de statliga och de kommunala uppdragen (Jarl 2018).

Den kommunala statliga ämbetsmannen

I avsnitt 3.3.1 Statlig styrning av kommunala tjänstemän inom utbildning-sområdet presenterade jag Stig Montins (2018) resultat från enkätundersök-ningar som påvisar att kommunala tjänstemän inom utbildningsområdet är tveksamma till värdet av den kommunala självstyrelsen, och att 60 procent av de svarade tjänstemännen 2016 ansåg att användningen av de riktade statsbidragen bör öka. Johansson, Lindgren & Montin (2018) påpekar det till synes oförenliga resultaten och ifrågasätter dess logik. En möjlig förklaring skulle, enligt författarna, kunna vara att stödet för idén om lokal demokrati och kommunal självstyrelse håller på att försvagas bland högre kommunala tjänstemän och att tjänstemännen därför i högre grad än tidigare betraktar sig som statens förlängda arm i kommunerna och i kontrast ser sig själva som

“kommunala statliga ämbetsmän” (Johansson, Lindgren & Montin 2018, 163).

Samtidigt som kommunala tjänstemän är den lokala demokratins tjänare - och är i denna sin funktion underordnade den lokala politiska beslutsmakten - är alla offentliga tjänstemän inom ramen för en enhetsstat skyldiga att i sin yrkesutövning agera och fatta beslut i enlighet med den nationella lagstiftningens procedurella och innehållsmässiga paragrafer. De lokala demokratiernas tjänstemän, trots att de är anställda av och i kommuner, kan enligt Johansson, Lindgren och Montin (2018) av dessa skäl också betraktas som statliga ämbetsmän i den nationella representativa demokratins tjänst.

Som en konsekvens är de kommunala tjänstemännen i sin dagliga yrkesutövning ofta tvungna att balansera mellan nationella och lokala krav och förväntningar. I ett sådant system där dubbla lojaliteter är inbyggda förväntas tjänstemännen vara följsamma och lojala gentemot såväl europeiskt, nationellt som lokalt demokratiskt fattade beslut. Den kommunala statliga ämbetsmannen är en kommunal tjänstemannatyp som normativt relateras och bedöms utifrån två olika demokratipositioner: den nationella och den lokala demokratin. Mycket tyder på att statens intensifierade styrning, granskning och kontroll av kommunernas resultat främjat framväxten av tjänstemän som övertygade meritokrater i den nationella snarare än i den lokala demokratins tjänst - det vill säga de som anser att specialister och experter bör ges ökat inflytande över besluten - då de är betydligt fler än 1980. Denna utveckling är som starkast inom kommunernas två kärnområden utbildning och social omsorg (Johansson, Lindgren & Montin 2018).