Den diskussion mellan intressenter och statliga utredningar som leder fram till proposition 2021

3.4.1.1 PBL-kommittén 2005

Den första statliga utredningen angående privat initiativrätt var PBL-kommittén (SOU 2005:77) där kommittén anger att det förekommer att detaljplaner startas genom initiativ av enskilda fastighetsägare för olika specifika projekt och att exploatören då brukar medverka på något sätt i planläggningsarbetet. PBL-kommittén hade i uppdrag att göra en översyn av plan-och bygglagen (SFS 1987:10) plan-och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

(SFS 1994:847), för att sedan lämna förslag till reform av bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen. Privat initiativrätt var något som förklarades att det kräver stöd för en bättre tillämpning.

3.4.1.2 Byggprocessutredningen 2008

Byggprocessutredningen (SOU 2008:68) redovisar bland annat remissvar från

PBL-kommittén där Sveriges Byggindustrier anförde att det mesta byggandet sker i enlighet med detaljplanen som initieras av enskilda fastighetsägare och en lagreglering angående privat initiativrätt skulle vara önskvärt eftersom då skulle det som redan förekommer kunna lyftas fram i ljuset och få klara spelregler.

Byggprocessutredningen (SOU 2008:68) innehåller även en jämförelse av det svenska och det norska systemet. De såg en stor skillnad i att det norska systemet har mycket mer detaljerade och styrande kommuntäckande planer jämfört med de svenska systemets översiktsplaner. Utredningen visade också att det svenska systemet var mer främmande till privata inslag i myndighetsutövningen än det norska systemet. Slutsatsen blev att Sverige istället kan fokusera på kommunal prövning i tidiga skeden och utredaren föreslog att en enskild fastighetsägare ska kunna begära planbesked hos kommunen huruvida kommunen avser påbörja arbete med en detaljplan inom ett område. Detta förslag infördes sedan med något annorlunda formulering i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) 5 kap. 2-5 §§.

3.4.1.3 Plangenomförandeutredningen 2013

Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34) innehåller även en jämförelse av det svenska och det norska systemet där utredaren konstaterar att i det norska systemet har den enskilde fastighetsägaren en starkare ställning för att upprätta en detaljplan och kan utföra vissa moment av planarbetet själv, men kommunen har dock kvar det avgörande inflytandet.

Utredningen visade att det finns goda skäl att ytterligare stärka den enskildes möjlighet att

skapa förutsättningar för önskvärda exploateringar, men utredningen gick inte vidare med något nytt förslag eller ändringar. Anledningen till det var att i normalfallet är en svensk översiktsplan inte är lika genomarbetad som en norsk kommuneplan, vilket utredaren vill ändra på, men fram tills dess kommer det vara svårt att överföra det norska systemet till svenska förhållanden.

Civilutskottet betänkande 2014/15:CU10 tog upp frågan om privat initiativrätt och att regeringen bör utreda hur regler som medger privat initiativrätt till detaljplan ska utformas och därefter komma med förslag till riksdagen. Det svenska systemet sägs framstå som mindre flexibelt än andra jämförbara länder, bland annat med bakgrund i hur det norska systemet fungerar.

3.4.1.4 Översiktsplaneutredningen 2017-2019

Regeringen beslutade sedan att en särskild utredare skulle utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas men också behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6). Utredningen kallades Översiktsplaneutredningen (SOU 2017:64) och behandlade bland annat att Sverige behöver mer förutsägbara planer av

markens användning för att det ska underlätta för enskilda att ta initiativ till detaljplaneläggning (SOU 2017:64).

Översiktsplaneutredningen gick sedan vidare till en ny utredning (SOU:2018:46) där utredaren såg över möjligheterna för att införa bindande översiktsplaner och jämförde med våra grannländer hur deras system såg ut. Utredningen resulterade i ett förslag att

kommunerna var 4:e år, i början av varje mandatperiod ska anta en kommuntäckande planstrategi och säkerställa att översiktsplanen är aktuell. Det diskuterades också hur översiktsplaner kan göras enklare genom att ta fram olika typer av standarder.

Under 2019 fortsatte arbetet med Översiktsplaneutredningen i en ny utredning (SOU 2019:9) som är en fortsättning på den tidigare utredningen som började 2017. Sedan överlämnade slutbetänkande “Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning”

(SOU 2019:9) och har sedan remissbehandlats av flera remissinstanser, både myndigheter, privata aktörer och flertalet organisationer samt därefter har den remissbehandlats av lagrådet.

Denna utredning innebär också slutbetänkandet av Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9).

Utredningen visade att det finns ett behov att införa privat initiativrätt och tillåta privata aktörer att genomföra en del av beredningsarbetet till detaljplaner samt att ta fram visst underlag som behövs. Utredningen visar att denna förändring kommer leda till att detaljplaner snabbare kommer kunna tas fram. Dessutom saknas det lagstiftning för hur relationen och samarbetet mellan exploatör och kommun ser ut i tidigt skede av

detaljplanearbetet, vilket utredaren nu vill åtgärda.

3.4.1.5 Proposition 2021

Regeringen meddelade i Budgetpropositionen för 2021 (prop. 2020/21:1 uo 1 avsnitt 10.7.1) en avsikt att utöka möjligheterna till en privat initiativrätt för enskilda planintressenter att bidra i kommunernas arbete med att ta fram detaljplaner. Länsstyrelsen får ökad belastning då de i enskilda fall ska kunna ge besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas för att planlägga marken, varför deras anslag ökas med 4 miljoner kronor. Därefter har riksdagen godtagit regeringens förslag (bet. 2020/21:CU1, rskr. 2020/21:99).

3.4.2. Proposition 2020/2021:131

3.4.2.1 Regeringens förslag

Den 18 mars 2021 överlämnade regeringen en proposition för privat initiativrätt till riksdagen (Prop. 2020/21:131). I propositionen föreslås att kommunen i ett positivt planbesked enligt Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid en detaljplaneläggning, om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan som tar initiativ till en planläggning (planintressent) har begärt det. Regeringen föreslår även att planintressenten ska få möjlighet att begära att länsstyrelsen yttrar sig över vilket

planeringsunderlag som kan behövas för att länsstyrelsen ska kunna ta ställning till

planläggningen gällande länsstyrelsens ansvarsområden, det vill säga gällande riksintressen, strandskydd och hälsa och säkerhet. Regeringen föreslår vidare vissa förtydligande i Plan-och bygglagen (SFS 2010:900), bland annat att det ska framgå i lagtexten att de underlag som behövs när en detaljplan tas fram även får tas fram av annan än kommunen. Kommunen har dock kvar ansvaret för att säkerställa att underlaget är korrekt och tillförlitligt och om underlag tagits fram av enskilda ska de framgå av planbeskrivningen (prop. 2020/21:131).

Regeringen skriver att syftet med förslagen är att möjliggöra snabbare planprocesser genom ökad förutsebarhet och att planintressenten ska kunna påbörja arbetet att ta fram

planeringsunderlag innan kommunen har påbörjat planläggningen. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2021 (prop. 2020/21:131).

De paragrafer i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) som berörs av lagändringarna är:

● 4 kap. 33 §

Paragrafen beskriver detaljplanens omfattning och utformning. Här föreslås en ny punkt 6, där det ska framgå “om något av de underlag som avses i 5 kap. 8 § har tagits fram av en enskild, vilket underlag det i så fall är och vem som har tagit fram det.” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 3 §

Paragrafen handlar om planbesked och här föreslås ett till förtydligande som lyder: “Om den som gör begäran vill få besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas vid

planläggningen och ha möjlighet att begära ett sådant yttrande från länsstyrelsen som avses i 5 b § första stycket, ska även det anges i begäran.” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 5 §

Denna paragraf behandlar också planbesked och här görs ändringen att dela in paragrafen i punkter. I stort sett nuvarande lagtext bildar punkt 1 med tillägg att kommunen ska ange den tidpunkt då planläggning kommer att inledas. Dessutom läggs en till punkt 2 med ny lagtext där det framgår att kommunen ska i planbeskedet “redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid planläggningen, om den som har gjort begäran om planbesked vill få besked om det.“ (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 5 a §

Detta blir en helt ny paragraf och den kommer också att behandla planbesked.

“Om den som har gjort begäran om planbesked vill ha möjlighet att begära ett yttrande från länsstyrelsen enligt 5 b § första stycket, får kommunen i planbeskedet medge det.

Ett medgivande förutsätter att länsstyrelsens yttrande kan antas främja planläggningen.

Medgivandet gäller till den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1 a, om kommunen inte bestämmer annat i planbeskedet.” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 5 b §

Denna paragraf blir helt ny i lagtexten och behandlar också planbesked.

“Länsstyrelsen ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt 22 §, om den som har fått ett medgivande enligt 5 a § begär det.

Länsstyrelsen ska skicka sitt yttrande till kommunen och den som har fått medgivandet” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 8 §

Paragrafen finns redan idag och handlar om underlag för detaljplanearbetet. Ändringen blir ett tillägg av en ny text som följer efter nuvarande lydelse och anger att: “Vidare ska det planeringsunderlag som behövs finnas. Underlagen enligt första stycket får tas fram av kommunen eller av annan.” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 11 e §

11-11 e §§ behandlar samråd och kungörelse och endast till 11 e § kommer det bli en ändring av lagtexten. Ändringen innebär ett förtydligande att det underlag som kommunen ska ha tillgängliga med: “de grundkartor och den fastighetsförteckning som avses i 8 § och det program som avses i 10 § finns tillgängliga” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 21 §

Denna paragraf behandlar granskning och den finns redan idag. Det kommer ett förtydligande som liknar ändringen i 5 kap. 11 e §. “de grundkartor och den fastighetsförteckning som avses i 8 § och det program som avses i 10 § finns tillgängliga” (prop. 2020/21:131)

● 5 kap. 32 §

Paragrafen behandlar antagande av en detaljplan och den ändringen som görs här är att uppdatera vilka paragrafer som hänvisas till i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) eftersom det införs några nya paragrafer.

● 5 kap. 39 §

Är en paragraf som handlar om att anta, ändra och upphäva områdesbestämmelser. Det blir endast en liten ändring i nuvarande lydelse av paragrafen där det läggs till grundkartor i texten.

● 13 kap. 4 §

Paragrafen behandlar överklagande av länsstyrelsens och andra statliga

förvaltningsmyndigheters beslut. Lagändringen avser att beslut av länsstyrelsen får inte överklagas “beslut enligt 5 kap. 5 b § om vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt 5 kap. 22 §” (prop.

2020/21:131).

I sin helhet går det att säga att propositionen inte skiljer sig i några större drag från hur det såg ut i tidigare skede i lagstiftningskedjan. Lagrådet lämnar förslaget till regeringen utan erinran och i förhållande till lagrådsremissen görs endast vissa språkliga och redaktionella ändringar (prop. 2020/21:131).

3.4.2.2 Följdmotioner

Motionstiden tog slut 2021-04-07. Det var två följdmotioner som inkom under den tiden. Den ena är från Sverigedemokraterna och den andra är från Moderaterna.

3.4.2.2.1 Sverigedemokraternas följdmotion

Sverigedemokraterna förklarar att syftet med förslagen är att möjliggöra snabbare planprocesser genom att planintressenten kan påbörja arbetet med att ta fram

planeringsunderlag innan kommunen påbörjar planläggningen. Förslaget att ge privat initiativrätt till detaljplaner kan ge positiva effekter i form av kortare planprocesser, fler aktörer och mer konkurrens inom byggsektorn (Motion 2020/21:3946).

Konsekvenserna av förslaget kan bli ytterligare handläggning för länsstyrelserna och kommunerna i vissa delar av processen. Sverigedemokraterna påpekar att behov av

tydliggöranden även lyfts i propositionsmaterialet, och att detta kan delvis lösas genom att utarbeta tydliga riktlinjer till berörda. Det är viktigt att ha specificerade krav för att få en kvalitetssäker process när kommunen i planbeskedet ska redovisa vilket underlag som kan behövas. Tydliga kvalitetskrav behövs även för förslaget om att planintressenten ska ha möjlighet att bidra med planeringsunderlag (Motion 2020/21:3946).

Sverigedemokraterna föreslår att Boverket får i uppdrag att utarbeta riktlinjer som kan nås via deras och kommunernas webbplatser. Det gäller tydliggörande av processen,

ansvarsfördelningen och vad som vanligen behövs och kan komma att behövas i form av underlag. Boverkets uppdrag ska självklart inte ersätta det ansvar kommunen fortfarande har gällande kvalitetssäkring och kontroll (Motion 2020/21:3946).

Slutligen föreslår Sverigedemokraterna att riksdagen ställer sig bakom motionen att regeringen bör ta fram tydliga riktlinjer och krav för stärkt kvalitetssäkring kring den nya processen för privat initiativrätt som är lättillgängliga för planintressenten och tillkännager detta för regeringen (Motion 2020/21:3946).

3.4.2.2.2 Moderaternas följdmotion

Moderaterna är positiva till regeringens förslag som syftar till att möjliggöra snabbare planprocesser genom ökad förutsägbarhet och att planintressenten ska kunna påbörja arbetet med att ta fram planeringsunderlag redan innan kommunen har möjlighet att påbörja

planläggningen (Motion 2020/21:3957).

Kommunerna har ett stort ansvar påpekar Moderaterna, eftersom kommunerna har

planmonopol. Därför är det viktigt att detaljplaneläggningen prioriteras i kommunerna för att planprocessen ska kunna genomföras i den tid som initiativtagare önskar. Moderaterna önskar även stärka rättigheterna för de som önskar bygga småhus och andra mindre projekt (Motion 2020/21:3957).

Därmed föreslår Moderaterna att riksdagen ställer sig bakom motionen om att fastighetsägare ska kunna kräva att kommunen inleder ett detaljplaneförfarande om det inte står i strid med översiktsplanen och kommunen anser att det krävs för att bygglov för småhus ska kunna ges och tillkännager detta för regeringen (Motion 2020/21:3957).

3.4.2.3 Vad händer sen? Beredning, debatt och beslut

Efter förslag kommit in till riksdagen kommer ärendet beredas av civilutskottet den 10 juni 2021, 29 april 2021, 22 april 2021 i betänkande 2020/21:CU22, därefter sker debatt i

kammaren den 21 juni 2021 och riksdagen tar beslut angående ärendet den 22 juni 2021. Om riksdagen röstar ja till förslaget kommer lagändringarna träda i kraft den 1 augusti 2021 (prop. 2020/21:131).

Med hänsyn till Januariavtalet (Socialdemokraterna, 2019) samt att Sverigedemokraterna (Motion 2020/21:3946) och Moderaterna (Motion 2020/21:3957) är positiva till förslaget är det rimligt att riksdagen kommer rösta ja till förslaget, eventuellt införs några mindre ändringar.

3.4.3 Remissvar

Efter framtagandet av SOU 2019:9 “Privat initiativrätt - Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning” var den ute på remiss hos flertal instanser. Det var flertalet myndigheter men också privata företag som fick lämna synpunkter. Myndigheter är skyldiga att svara på remissen medan för andra remissinstanser innebär remissen en inbjudan att lämna synpunkter och förslag. Flertalet av remissinstanserna väljer att inte lämna några synpunkter alls, medan andra kommer med yttranden.

Det finns totalt 84 remissinstanser, därav kommer deras svar att kategoriseras. Anledningen till att dela upp svaren är för att få en överblick och lättare kunna se vilka frågor som är viktiga samt för att mer översiktligt kunna se hur olika typer av aktörer reagerar. Endast 26 av av de 84 remissinstanserna kommer presenteras, eftersom resterande av remissinstanserna har lämnat ett svar där det står “ingen kommentar” eller liknande.

3.4.3.1 Effektivare planprocess

En tydlig trend genom remissvaren från de olika remissinstanserna är att de vill få en

effektivare planprocess. Exakt vad remissinstanserna menar med effektivitet finns inte alltid beskrivet eller definierat, men några av remissinstanserna definierar det som att få snabbare planprocesser.

3.4.3.1.1 Organisationer och privata aktörer

Byggföretagen som är en bransch- och arbetsgivarorganisation förklarar att branschen länge har framhållit behovet av att privata aktörer ska ha möjlighet att initiera och aktivt delta i detaljplanearbetet. Besqab AB instämmer med Byggföretagens remissvar och ställer sig bakom detta (Remiss av SOU 2019:9).

Tyréns AB som är ett konsultföretag inom samhällsbyggnad ser positivt på att samverkan kan ske på nya sätt för att kunna få fram fler planer och fler perspektiv i planprocessen.

Utredningen klargör samverkan och förtydligar vad myndighetsutövningen består av. Tyréns AB har erfarenhet av exploatörsdriven planprocess och anser att det leder till att det frigörs tid inom kommunens organisation vilket i sin tur leder till ökat planarbete och fler

detaljplaner. Den största tidsvinsten är glappen mellan olika skeden, exempelvis i den förberedande delen inför planstart och mellan planprocessen och genomförande. Här är det bra om exploatören kan påbörja visst arbete och tiderna kan kortas ned (Remiss av SOU 2019:9).

Föreningen Sveriges Stadsbyggare ställer sig positiva att pröva möjligheten för en

planintressent att arbeta fram planeringsunderlag eller delar av planhandlingarna, men försök kring detta pågår redan i vissa kommuner. Det är intressant att pröva detta och utvärdera för att se om ledtiderna blir kortare och om de kommunala resurserna kan utnyttjas bättre (Remiss av SOU 2019:9).

HSB Riksförbund ser positivt på möjligheten för planintressenten att medverka i

detaljplaneläggning och bidra till att kommunen inte behöver tillsätta lika mycket resurser eftersom byggherrens kompetens kan utnyttjas (Remiss av SOU 2019:9).

3.4.3.1.2 Myndigheterna

De flesta kommuner som agerat som remissinstans tror att förslaget leder till en effektivare planprocess, men vissa kommuner har en annan åsikt angående effektiviteten av förslaget.

Region Stockholm är positiva till förslaget och tror att förändringarna ska kunna leda till en snabbare planprocess och att resurser utnyttjas mer effektivt. De hoppas på ett ökat

bostadsbyggande vilket det finns stort behov av i regionen, varför de ser positivt på förslaget.

Andra regioner i landet har en liknande syn som Stockholm (Remiss av SOU 2019:9).

Lantmäteriet bedömer att det är troligt att ett genomfört förslag kan bidra till kortare

planprocesser och därmed effektivare byggande. Ett genomfört förslag kan också leda till att vissa detaljplaner blir mer genomarbetade och får högre kvalité (Remiss av SOU 2019:9).

3.4.3.2 Mer involverade planintressenter

Att planintressenterna blir mer involverade i detaljplaneprocessen är något som alla remissinstanser tycker är positivt. Däremot förklarar flera av remissinstanserna att lagförslaget inte kommer innebära någon skillnad gentemot hur de arbetar idag.

3.4.3.2.1 Förening

Hyresgästföreningen Riksförbund anser att det borde bli lättare för privata initiativtagare och planintressenter att tillåtas bli mer involverade i planprocessen. Det är viktigt att

planintressenten och kommunen ges möjligheter att arbeta fram bättre samarbetsrutiner och mer transparens (Remiss av SOU 2019:9).

3.4.3.2.2 Myndigheterna

Stockholms stad anser att de måste samarbeta med privata byggaktörer och ta tillvara deras kompetens och innovationskraft för att kunna hålla uppe byggtakten. Stadsbyggnadsnämnden har nyligen fått i uppdrag att ta fram en process för att arbeta med byggherredrivna

detaljplaner. Syftet har varit att främst få kortare handläggningstider i planprocessen men också att ta till vara kompetens och frigöra kommunala resurser (Remiss av SOU 2019:9).

Malmö stad är även positiva till att privata intressenter tar initiativ till och bidrar med underlag i planläggningen. Flertalet till kommuner är positiva till att förslaget leder till mer involverade planintressenter (Remiss av SOU 2019:9).

3.4.3.3 Lagförslaget innebär ingen förändring

Att lagförslaget knappt kommer ha någon påverkan jämfört med hur kommuner och planintressenter arbetar idag är något som många remissinstanser resonerar kring.

Anledningen till det är att den typ av privat initiativrätt som föreslås av regeringen redan

utövas hos vilka kommuner. Å andra sidan är det bra att det som redan utövas i praktiken skrivs ned i lagtexten anser vissa remissinstanser.

3.4.3.3.1 Myndigheterna

I Stockholm stad har sedan länge tillbaka de flesta detaljplaner tagits fram med medverkan av planintressenten. Staden arbetar redan således med detaljplaner på ett så sätt som ligger i linje med intentionerna i utredningen. Exempelvis så brukar planintressenten ansvara för att ta fram planeringsunderlag och att utformningen på själva planförslaget görs i samverkan med planintressenten, även om staden genom det kommunala planmonopolet har sista ordet.

Stockholm stad tycker förslaget är bra eftersom det förtydligar denna samverkan och öppnar upp för ytterligare möjligheter för ett effektivare stadsbyggande (Remiss av SOU 2019:9).

Göteborg stad anser också att förslaget överlag inte medför några omfattande förändringar i jämförelse med idag, eftersom det är vanligt idag att exploatören eller konsulter anlitas av kommunen och är delaktiga i arbetet med att ta fram planeringsunderlag (Remiss av SOU 2019:9).

Uppsala Kommun tycker det är positivt med ansvar och roller i olika skeden av planprocessen och att detta formaliseras i PBL. De förslag som redovisas innebär ett

tydliggörande av gällande ordning och praxis som redan tillämpas i Uppsala men även många andra kommuner. Malmö stad är positiva till att förtydliga formerna för planintressentens medverkan i detaljplanearbetet (Remiss av SOU 2019:9).

Även Hässleholms kommun anger att lagförslagen inte innebär någon stor förändring jämfört med idag. Mjölby kommun påpekar att privata aktörer redan idag bidrar med eget skissarbete, utredning och andra planeringsunderlag. Dock är det bra att lagförslaget förtydligar

planintressentens möjligheter (Remiss av SOU 2019:9).

Region Stockholms anser att lagförslaget inte kommer leda till några större förändringar gentemot dagens möjligheter för planintressenter att bidra med underlag i planprocessen, men att däremot planintressentens roll och möjligheter blir tydligare och mer formaliserade.

Regionerna i bland annat Halland, Västernorrland, Örebro, Skåne, Västra Götaland har alla lämnat remissvar som liknar vad Region Stockholm skrev i sitt yttrande avseende privat

Regionerna i bland annat Halland, Västernorrland, Örebro, Skåne, Västra Götaland har alla lämnat remissvar som liknar vad Region Stockholm skrev i sitt yttrande avseende privat

In document Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning: En fallstudie om lagförslaget privat initiativrätt (Page 32-43)