INOM
EXAMENSARBETE SAMHÄLLSBYGGNAD, AVANCERAD NIVÅ, 30 HP
STOCKHOLM SVERIGE 2021,
Planintressentens medverkan vid
detaljplaneläggning
En fallstudie om lagförslaget privat initiativrätt
MIKAEL FORNAEUS EMIL WAHLBERG
KTH
Master of Science thesis
________________________________________________________________________
Title Authors Department TRITA number Supervisor Keywords
The stakeholder's participation in detailed planning: A case study about the bill private initiative
Mikael Fornaeus & Emil Wahlberg
Department of Real Estate and Construction Management TRITA-ABE-MBT-21407
Anna Granath Hansson
Private initiative, detailed planning, housing development, municipality, planning process
________________________________________________________________________
Abstract
The Government recently submitted the bill (prop. 2020/21:131) "Private initiative - the stakeholder's participation in detailed planning" to the riksdag with the ambition of simplifying and shortening the planning process. The proposal comes from the January agreement, where one of the points has this as a goal, and it is also hoped to make
construction faster and cheaper. The proposal means that after the municipality has submitted a positive planning decision in accordance with the Planning and Building Act (SFS 2010:
900), the municipality must also report which planning documentation may probably be needed for the detailed planning, if the stakeholder so requests.
The impact of the bill has been investigated through the methods of multiple case study and document and literature study. Project developers and municipalities have been interviewed to get the market's views and thoughts on the proposal and how they believe the proposal will affect the detailed planning process and working methods.
As a background to the bill, there are several years of work with investigations where the starting point was about general plans, which then further developed into new issues, including private initiative. During the investigation, they chose to carry out an external analysis of the business environment to see how other countries apply private initiative and the investigator came to the conclusion that Norway's system was most relevant for its introduction into Swedish legislation. The final proposal from the government is somewhat reminiscent of the Norwegian model for private initiative, but there are some significant differences between the countries' legislation.
It was noticed that the term private initiative is misleading during the interviews as the respondents had different views on what the term means. It can also be seen in investigative work that it has been difficult to set an exact definition of the term. There are many who interpret the term verbatim and then it is easy to get the impression that private initiative means a right for the individual to initiate a detailed plan, but this is not the case with the bill that the government submits to the riksdag. It is only a matter of the individual having the right to produce planning documentation in the form of investigations into the detailed plan.
The municipality is still the one that formally initiates a detailed plan, drives the process forward and has the last word on whether a detailed plan should be adopted or not. The fact that the private actors contribute with data will facilitate the work for the municipality, however, this way of working is used by most municipalities and project developers already today, which means that the bill will be a clarification of current practice.
The results of the study show that the bill on private initiative is a proposal that is not far enough - as it does not involve any direct private initiative but an opportunity to contribute with planning documents and possibly speed up the process a bit. In other countries such as Norway, private initiative is much more far-reaching as the municipalities are forced to take a position on a material produced that is expected to be adopted if they meet the legal
requirements. There is no guarantee for a detailed plan with approved investigations, which can be considered to have an inhibiting effect on the bill. The bill is not so ambitious, but is a step in the right direction.
Acknowledgement
With this degree project, we complete the MSc Real Estate and Construction Management at the Department of Real Estate and Construction at the Royal Institute of Technology in Stockholm. The degree project is written in the spring of 2021 and includes 30 higher education credits.
We would like to thank our supervisor Anna Granath Hansson at the Department and Nancy Mattsson at JM for valuable advice and for allowing us to use your network of contacts in community building.
We would also like to thank everyone who participated in interviews during the spring, without you the degree project would not have been feasible.
Mikael Fornaeus & Emil Wahlberg Stockholm, June 2021
Examensarbete
________________________________________________________________________
Titel Författare Institution TRITA nummer Handledare Nyckelord
Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning: En fallstudie om lagförslaget privat initiativrätt
Mikael Fornaeus & Emil Wahlberg Institutionen för fastigheter och byggande TRITA-ABE-MBT-21407
Anna Granath Hansson
Privat initiativrätt, detaljplanering, projektutveckling, kommun, planprocessen
________________________________________________________________________
Sammanfattning
Regeringen överlämnade nyligen propositionen (prop. 2020/21:131) ”Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning” till riksdagen med ambitionen att förenkla och förkorta planprocessen. Förslaget kommer från Januariöverenskommelsen där en av punkterna har detta som mål och förhoppning att bidra till snabbare och billigare byggande. Förslaget innebär att efter kommunen har lämnat ett positivt planbesked enligt plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska kommunen även redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid detaljplaneläggningen, om planintressenten begär det.
Effekterna av lagförslaget har undersökts genom metoderna multipel fallstudie samt
dokument- och litteraturstudie. Projektutvecklare och kommuner har intervjuats för att höra marknadens åsikter och tankar om förslaget och hur de tror lagförslaget kommer påverka detaljplaneprocessen och arbetssättet.
Som bakgrund till lagförslaget finns flera års arbete med utredningar där startpunkten handlade om översiktsplaner, som sedan vidareutvecklades till nya frågeställningar, bland annat om privat initiativrätt. Under utredningsarbetet valde utredaren att genomföra en omvärldsanalys för att se hur andra länder applicerar privat initiativrätt och utredaren kom fram till att Norges system var mest relevant för ett införande i svensk lagstiftning. Det slutliga lagförslaget från regeringen påminner lite om den norska modellen för privat initiativrätt, men det finns några väsentliga skillnader mellan ländernas lagstiftning.
Det märktes att begreppet privat initiativrätt är vilseledande under intervjuerna då respondenterna hade olika uppfattning om vad begreppet betyder. Det syns också i
utredningsarbeten att de haft svårt att sätta en exakt definition av begreppet. Det är många som tolkar begreppet ordagrant och då är det lätt att få uppfattningen att privat initiativrätt innebär en rätt för den enskilde att initiera ett planärende, men så är inte fallet med det lagförslag som regeringen lägger fram till riksdagen. Det handlar endast om att den enskilde har rätt att ta fram planeringsunderlag i form av utredningar till detaljplanen. Kommunen är fortfarande den som formellt initierar ett detaljplaneärende, driver processen framåt och har sista ordet om en detaljplan ska antas eller inte. Att de privata aktörerna bidrar med underlag
kommer att underlätta arbetet för kommunen, däremot används detta arbetssätt hos de flesta kommuner och projektutvecklare redan idag, vilket innebär att lagförslaget blir ett
förtydligande av gällande praxis.
Resultatet av studien påvisar att lagförslaget om privat initiativrätt är ett förslag som inte räcker hela vägen - då det inte innebär någon direkt privat initiativrätt utan en möjlighet att bidra med planeringsunderlag och eventuellt snabba på processen en aning. I andra länder såsom Norge är privat initiativrätt betydligt mer långtgående då kommunerna är tvungna att ta ställning till ett framtaget material som förväntas antas om de uppfyller lagkraven. Någon garanti för en framtagen detaljplan med godkända utredningar finns inte, vilket kan anses få en hämmande effekt på lagförslaget. Lagförslaget är inte så ambitiöst, men är ett steg i rätt riktning.
Förord
Med detta examensarbete avslutar vi masterprogrammet Real Estate and Construction
Management på Institutionen för fastigheter och byggande på Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm. Examensarbetet är skrivet under våren 2021 och omfattar 30 högskolepoäng.
Vi vill tacka vår handledare Anna Granath Hansson på Institutionen samt Nancy Mattsson på JM för värdefull rådgivning samt att vi fått nyttja ert kontaktnät inom samhällsbyggnad.
Vi vill även tacka alla som ställt upp på intervjuer under våren, utan er hade examensarbetet inte varit genomförbart.
Mikael Fornaeus & Emil Wahlberg Stockholm, juni 2021
Innehållsförteckning
1 Inledning 1
1.1 Syfte 3
1.2 Frågeställningar 3
1.3 Avgränsningar 3
2 Metod 4
2.1 Fallstudie som metod 4
2.2 Datainsamlingsmetod 5
2.3 Dokument- och litteraturstudie 5
2.4 Semistrukturerade intervjuer 6
2.4.1 Urval av företag och kommuner 8
2.5 Metodkritik 9
2.6 Reliabilitet och validitet 9
3 Dokument- och Litteraturstudie 11
3.1 Planreform som medel för ett snabbare bostadsbyggande 11 3.1.1 Hinder för nybyggnation i form av markanvändningsreglering 12
3.1.2 Planreform 12
3.2 Privat initiativrätt - reform med syfte att möjliggöra snabbare detaljplaneprocesser 13
3.2.1 Kommittédirektiv 13
3.2.2 Statens offentliga utredningar 13
3.3.3 Lagrådsremiss 14
3.3.4 Proposition 14
3.3.5 Vad innebär privat initiativrätt i svenskt sammanhang? 14 3.3.6 Skillnaden mellan Sverige och Norge när det gäller definitionen av “Privat
initiativrätt” 15
3.3 Planprocessen - Var kommer privat initiativrätt in? 16 3.3.1 Fyra typfall av genomförande av markexploatering 16
3.3.2 Svenska plan- och bygglagstiftningen 17
3.3.2.1 Översiktsplan 17
3.3.2.2 Detaljplan 18
3.3.2.3 Planbesked 18
3.3.2.4 Lagförslaget Privat initiativrätt 18
3.3.2.5 De delar i planprocessen som berörs av lagförslaget för privat initiativrätt 19
3.4 Utredningsarbeten och diskussionen om privat initiativrätt 19 3.4.1. Den diskussion mellan intressenter och statliga utredningar som leder fram till
proposition 2021 21
3.4.1.1 PBL-kommittén 2005 21
3.4.1.2 Byggprocessutredningen 2008 21
3.4.1.3 Plangenomförandeutredningen 2013 21
3.4.1.4 Översiktsplaneutredningen 2017-2019 22
3.4.1.5 Proposition 2021 23
3.4.2. Proposition 2020/2021:131 23
3.4.2.1 Regeringens förslag 23
3.4.2.2 Följdmotioner 25
3.4.2.2.1 Sverigedemokraternas följdmotion 25
3.4.2.2.2 Moderaternas följdmotion 26
3.4.2.3 Vad händer sen? Beredning, debatt och beslut 26
3.4.3 Remissvar 27
3.4.3.1 Effektivare planprocess 27
3.4.3.1.1 Organisationer och privata aktörer 27
3.4.3.1.2 Myndigheterna 28
3.4.3.2 Mer involverade planintressenter 28
3.4.3.2.1 Förening 28
3.4.3.2.2 Myndigheterna 28
3.4.3.3 Lagförslaget innebär ingen förändring 28
3.4.3.3.1 Myndigheterna 29
3.4.3.3.2 Organisationerna 29
3.4.3.4 Mer resurskrävande och risk för längre planläggning 30
3.4.3.4.1 Myndigheterna 30
3.4.3.5 Myndighetsutövning 31
3.4.3.5.1 Myndigheterna 31
3.4.3.5.2 Privata aktörer 31
3.4.3.6 Planmonopol 31
3.4.3.7 Tidsfrist för genomförande av detaljplaner 32
3.4.3.8 De mindre företagens perspektiv 32
3.5 Internationell utblick 32
3.5.1 Norge 33
3.5.1.1 Studier om Norges system för privat initiativrätt 35
4 Resultat 36
4.1 Privat initiativrätt - finns en konsensus om innebörden? 36
4.2 Potentiella positiva effekter 39
4.3 Potentiella negativa effekter 44
4.4 Förändrat arbetssätt 47
4.5 Vad för material ska en projektutvecklare bidra med till detaljplanen med privat
initiativrätt? 50
4.5.1 Finns problem med att planintressenter inte är tillräckligt involverade? 52 4.6 Diskussionen kring en mer långtgående privat initiativrätt 53
4.6.1 Skillnaden mellan Sverige och Norge 54
4.6.2 Om det norska systemet 55
4.6.2.1 Övergripande om norska systemet 55
4.6.2.2 Översiktsplaner 55
4.6.2.3 Samråd 57
4.6.2.4 Tidsfrister 57
5 Analys och diskussion 60
5.1 Begreppet privat initiativrätt 60
5.2 Fördelar och nackdelar med en mer långtgående privat initiativrätt 61
5.3 Hur stor blir förändringen? 64
5.3.1 Tidsvinster 66
5.3.2 Effektivare resursfördelning hos kommunen 67
5.3.3 Enskild kontakt med länsstyrelsen 68
5.3.4 Kortare plankö 68
5.3.5 Ökad förutsägbarhet 69
5.3.6 Risk att projektutvecklaren tar fram onödiga utredningar 69 5.3.7 Det saknas en prioriteringsordning för planeringsunderlag 69 5.3.8 Risker kopplat till förändrat arbetssätt hos kommunerna 70
6 Slutsats 72
6.1 Förslag till framtida studier 74
Referenser 75
Bilaga 1 79
Förkortning av lagar
ÄPBL SFS 1987:10. Plan- och bygglag.
BVL SFS 1994:847. Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
MB SFS 1998:808. Miljöbalk.
PBL SFS 2010:900. Plan- och bygglag.
FL SFS 2017:900. Förvaltningslag.
1 Inledning
Det finns en samstämmighet bland näringslivet, kommuner och regeringen om att det krävs förenklingar av regelverket kring processen med att ta fram detaljplaner för att på så sätt underlätta byggandet av bostäder. I och med att befolkningen ökar så ökar behovet av fler bostäder. Under perioden 2020-2029 bedöms byggbehovet av bostäder till 592 000-664 000, det vill säga ca 59 000-66 000 bostäder per år (Boverket, 2020).
Det har därav vidtagits en rad åtgärder genom åren men åtgärderna har bedömts ha en marginell effekt på den faktiska ökningen av bostadsbyggande (Boverket, 2017). Redan år 2005 gjordes en offentlig utredning (SOU 2005:77) som konstaterade att det behövs
förenklingar för att kunna uppnå produktionsmålet av bostäder. Två år senare, 2007 gjordes ytterligare en utredning som undersökte om det gick att förkorta detaljplaneprocessen och ett av förslagen som utredningen mynnar ut i är privat initiativrätt - vilket medför att
projektutvecklare skulle kunna göra stora delar av detaljplanearbetet och förkorta processen (Åfreds, 2017, 24 januari). Det har dock inte riktigt blivit fallet då fastighetsbolag fortsatt har problem med långsamma detaljplaneprocesser.
“När ett fastighetsbolag upptäcker mark som passar bra till byggnation, vare sig det handlar om kontor eller bostäder, gäller det att uppvakta och övertyga kommunen så att det sätts igång ett detaljplanearbete. Nu vittnar många byggherrar om att det är en trög process, inte minst för att städernas planavdelningar är underbemannade och ärenden läggs på hög.
Branschen har under lång tid påtalat trögheten i kommunernas process och velat att det öppnas upp för möjligheten att själva ta fram detaljplaner som kan läggas fram på
byggnadsnämndernas bord, det skulle skynda på inte minst bostadsbyggandet” (Silverfur, 2020, 28 september).
Citatet ovan pekar ut de problem projektutvecklare i storstadsregioner upplever och samtidigt de lösningar som branschen kommer med - att få möjlighet att göra större del av planarbetet själva för att påskynda planprocessen. Processen anses av många vara ineffektiv och bromsa byggandet runt om i Sverige och mycket på grund av att kommunerna inte hinner ta fram detaljplaner i den takt som efterfrågas (Cars, Kalbro, & Lind, 2013). Regeringen skriver att syftet med lagförslagen som presenteras 2021 är att möjliggöra snabbare planprocesser genom ökad förutsebarhet och att planintressenten ska kunna påbörja arbetet att ta fram planeringsunderlag innan kommunen har påbörjat planläggningen (prop. 2020/21:131).
“Arbetet med att ta fram eller ändra en detaljplan kan vara mycket krävande. Arbetet förutsätter dessutom särskild kompetens, som det i många kommuner råder brist på. Även i de fall där kommunen är positivt inställd till att ta fram en ny eller ändrad detaljplan kan det således ta lång tid innan arbetet påbörjas i praktiken.” (Prop. 2020/21:131)
För att kunna möta behovet av bostäder så lyfts ett väl fungerande samarbete mellan
fastighetsägare och kommunen som en av de viktigaste faktorerna (Sjöstrand & Stanislawska, 2012).
År 2019 offentliggjordes en utredning om just privat initiativrätt och planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning (SOU 2019:9). Denna utredning utredde behovet och förutsättningarna för privat initiativrätt genom att inhämta åsikter från organisationer, byggföretag och kommuner.
Nu har det publicerats ytterligare ett förslag där Regeringen föreslår att en privat initiativrätt ska införas i plan- och bygglagen för att förenkla arbetet med att ta fram detaljplaner.
Förslaget presenterat i en lagrådsremiss den 28 januari 2021 (Lagrådsremiss, 2021) och sedan presenterat i en proposition (prop. 2020/21:131) bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna och säger att kommuner i ett positivt planbesked enligt Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid en detaljplaneläggning, om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan tar initiativ till en planläggning av ett område. Vilket material det kan handla om är enligt lagrådsremissen att kommunen anger om det kan finnas behov av diverse
undersökningar, såsom arkeologisk utredning, förutsättningar för att ordna vatten och avlopp och geoteknisk undersökning.
Det föreslås även att planintressenten ska få en utökad möjlighet att begära ett yttrande från länsstyrelsen, avseende vilket planeringsunderlag som kan komma att behövas för att de ska kunna fatta beslut till hur den avsedda planläggningen förhåller sig till intressen som
länsstyrelsen tillser följs. Planeringsunderlag såsom att planen följer riksintresse, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt säkerhet och hälsa.
Regeringen föreslår även att det planeringsunderlag som krävs ska få tas fram av annan aktör än kommunen. Ansvaret avseende att materialet är korrekt och tillförlitligt stannar dock hos kommunen. Det material som ska fås ta fram av annan aktör än kommunen ska framgå av planbeskrivningen som tillhör detaljplanen. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2021.
Kritiker menar att förslaget om privat initiativrätt inte räcker hela vägen och att modeller från andra länder är betydligt mer långtgående - medan förslaget i Sverige ger byggherren en möjlighet att bidra med planeringsunderlag. I Norge betyder privat initiativrätt att kommunerna är skyldiga att ta ställning till planförslaget och anta det om det uppfyller kraven vilket anses vara en stor skillnad gentemot Sverige (Silverfur, 2020, 28 september). I och med att flera utredningar som ligger till grund för lagförslaget om privat initiativrätt i Sverige har undersökt Norge och deras privata initiativrätt så har även denna uppsats undersökt Norge och deras variant på privat initiativrätt.
1.1 Syfte
I och med att lagändringarna i Sverige har föreslagits träda i kraft 1 augusti 2021 har studien valt att undersöka hur kommuner och projektutvecklare eventuellt planerar att ändra sitt arbetssätt relaterat till den nya lagstiftningen och vilka positiva och negativa effekter lagstiftningen anses få ur deras perspektiv. Forskningsfrågorna framgår nedan. För att söka svar på frågeställningarna genomfördes en dokument- och litteraturstudie samt intervjuer med projektutvecklare och kommuner.
1.2 Frågeställningar
● Hur föreslås den svenska varianten av privat initiativrätt vara utformad? Vad innehåller lagförslaget privat initiativrätt?
● Hur skiljer den sig från motsvarande lagstiftning i Norge?
● Vilka motiv finns för de olika varianterna av lagförslaget?
● Hur anser svenska kommuner och projektutvecklare att den föreslagna lagstiftningen kommer att påverka deras arbetssätt?
● Vilka positiva och negativa effekter kan den föreslagna lagstiftningen få?
Den efterföljande analysen består av att jämföra mot intentionen med lagändringen samt att jämföra med andra länder som redan har en utökad privat initiativrätt i planprocessen. Det är intressant att undersöka dessa frågor då förslaget föreslås att träda i kraft redan i augusti 2021.
1.3 Avgränsningar
Inom ramen för arbetet finns fyra kommuner och åtta projektutvecklare, som har projekt i dessa kommuner studerats, vilket gör att studien är begränsad till dessa kommuner och projektutvecklare.
Endast den svenska lagstiftningen kommer att tillämpas på studien. Där ska tilläggas att de utredningar som gjorts för införandet i svensk lagstiftning har innehållit jämförelser med flera andra länder. Norges system för privat initiativrätt har analyserats i utredningar och kommer behandlas i denna studie.
2 Metod
Denna studie har en kvalitativ ansats och har noggrant valts ut för att studera privat initiativrätt och hur införandet av en mer generös privat initiativrätt skulle påverka
detaljplaneprocessen. Studien innehåller en dokument- och litteraturstudie kombinerat med en intervjustudie, vilket är en vanlig kombination av metoder eftersom det minimerar partiskhet och skapar trovärdighet, enligt Bowen (2009).
Intresset för frågeställningen uppstod när den statliga offentliga utredningen (SOU 2019:9) studerades som studien bland annat utgått ifrån. Passande publicerade regeringen en lagrådsremiss den 28 januari 2021 som bygger på en överenskommelse mellan regeringen, Centerpartiet och Liberalerna som säger att kommunen i ett positivt planbesked ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid en detaljplaneläggning, om initiativ tagits av planintressenten, såsom en byggherre, fastighetsägare eller någon annan. Därefter publicerade regeringen en proposition (prop. 2020/21:131) den 23 mars 2021 angående införande av privat initiativrätt i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900).
Utgångspunkten för studien har varit lagförslaget om privat initiativrätt från regeringen (prop.
2020/21:131) samt allt bakomliggande material från lagstiftningskedjan, bland annat kommittédirektiv, statens offentliga utredningar, lagrådsremiss samt proposition. För att komplettera materialet från lagstiftningskedjan har vetenskapliga artiklar inom området använts i litteraturstudien. En internationell utblick har genomförts för att sätta in lagförslaget i ett perspektiv och få en jämförelse. Fokus har legat på en jämförelse med Norges system för privat initiativrätt, eftersom utredningar har konstaterat att deras system är mest relevant för ett införande i den svenska lagstiftningen (SOU 2019:9).
För att kunna besvara forskningsfrågorna innehåller studien en multipel fallstudie,
kombinerat med en dokument- och litteraturstudier. Dessutom har tolv semi-strukturerade intervjuer utförts. Intervjuerna har baserats på att ställa frågor till kommuner samt privata företag som verkar i dessa kommuner om införandet av privat initiativrätt i svensk lagstiftning.
2.1 Fallstudie som metod
Studien har följt arbetet utefter metoden multipel fallstudie för att det är ett bra verktyg för att besvara frågorna varför, vad och hur något uppkommer (Saunders, Lewis & Thornhill, 2007).
Då syftet är att undersöka planintressenten och kommunens medverkan och roll vid
detaljplaneläggning med svar på frågeställningar varför, vad och hur anses denna metod som rätt metod för ändamålet. Fallstudie anses även vara ett bra verktyg att använda när
förhållanden och sociala processer som inte tillåts i en enkätundersökning ska undersökas (Denscombe, 2000).
Fallstudien är en djupare undersökning av ett ämne i ett verkligt scenario, enligt Saunders et al. (2016). I denna studie handlade det om eventuell implementering av privat initiativrätt i
svensk lagstiftning. Fallstudien förväntades ge insikter i verkliga livet hur privat initiativrätt redan tillämpas idag och hur lagförslagen kommer leda till förändringar hos företag och kommuner.
Pickvance (2001) förklarar att en jämförande analys behöver två villkor för att uppnås. För det första måste data samlas in från två eller flera fall, där Pickvance (2001) nämner både olika städer och länder som exempel. För det andra måste det vara ett försök att förklara snarare än att bara beskriva. Denna studie kommer försöka uppnå dessa två villkor genom att både innehålla en internationell utblick i litteraturstudien där det svenska systemet för privat initiativrätt jämförs med det norska systemet. Dessutom kommer intervjuer att genomföras med olika kommuner och olika projektutvecklare som är verksamma i olika kommuner, samt en intervju med en projektutvecklare i Norge.
2.2 Datainsamlingsmetod
Datainsamling för litteraturstudien har främst varit från regeringens och riksdagens hemsida för att få tillgång till relevant material från lagstiftningskedjan som berör privat initiativrätt.
För att komplettera med vetenskapliga studier har KTH bibliotekets tjänst Primo används som är en sökmotor för vetenskapliga studier där även KTH tillhandahåller tillgång av hela de vetenskapliga artiklarna. För intervjuerna samlas data in genom inspelningar och sedan görs en transkribering och till sist en tolkning av resultatet. Därefter har intervjuerna tematiseras för att på ett tillförlitligt sätt hitta svaren.
2.3 Dokument- och litteraturstudie
I litteraturstudien har det studerats tillgänglig forskning inom området, bakgrunden till plansystemet, för att sedan djupdyka i frågeställningarna. Delar av det material som studerats är sekundärdata då den samlats in av någon annan för ett annat ändamål (Befring, 1992).
Fördelen med att använda dokument- och litteraturanalys är att det är en effektiv metod, det är enkelt tillgängligt, det är kostnadseffektivt, brist på påträngande och reaktivitet, stabilitet, exakthet, bred rapportering, enligt Bowen (2009).
Bowen (2009) anger att det är viktigt att bedöma om dokumenten som används är
fullständiga i den betydelsen att de är omfattande och täcker ämnet helt eller brett, eller om dokumenten är selektiva och endast täcker vissa aspekter av ämnet.
Dokument har därmed valts ut som handlar om lagstiftningskedjan och som behandlar privat initiativrätt. Därefter användes dokument i form av vetenskapliga artiklar för att ge ytterligare underlag till litteraturstudien. Kriterierna var att allt underlag från riksdagen och regeringen som berör privat initiativrätt används för att få en helhetsbild av processen från start till där processen befinner sig i dagsläget. Studien har systematiskt följt lagstiftningens utveckling från kommittédirektiv, statens offentliga utredningar, lagrådsremiss och till slut proposition.
Dessa är fullständiga dokument eftersom de täcker ämnet helt och hållet.
För de vetenskapliga artiklarna var kriterierna att det skulle handla om införande av privat initiativrätt, effekter eller konsekvenser som det kan medföra eller om det handlade om andra länder som infört privat initiativrätt i sin lagstiftning. Dessa dokument är en blandning av heltäckande och selektiva dokument.
I inledningen av litteraturstudien ges även en introduktion till ämnet och då används vetenskapliga artiklar utifrån kriteriet att ge en bredare bild om vilket område privat initiativrätt passar in i. Artiklar med ett brett perspektiv inom effektivare planprocesser har därefter använts. Dessa artiklar täcker endast vissa aspekter av ämnet som ska studeras.
Dokumenten som används i litteraturstudien är en blandning av jämna och balanserade samt ojämna i den betydelse att de innehåller mycket detaljer om vissa aspekter av ämnet och lite eller ingenting om andra aspekter, vilket Bowen (2009) anger är viktigt att bedöma för att utvärdera bevisen. Dessutom anger Bowen (2009) att det är viktigt att överväga det
ursprungliga syftet med dokumenten och anledningen till att de var producerade samt vilken målgruppen är. Det är viktigt att se efter huruvida ett dokument skrivs som ett resultat av förstahandserfarenhet eller från sekundära källor, vilket alla är faktorer som tagits till hänsyn vid urvalet av dokument. Något anmärkningsvärt för denna studie är att privat initiativrätt i stor utsträckning har politiska motiv bakom sig.
I början av dokument- och litteraturstudien används allmän litteratur om ämnet, där sökord som använts har varit detaljplanering, planreform, bostadsbyggande, bostadsförsörjning, bostadsbrist, detaljplaneprocess och markanvändningsreglering, samt motsvarigheterna på engelska. Senare i arbetet har det använts dokument och litteratur som är specifikt inom ämnet privat initiativrätt. Sökorden har då varit privat initiativrätt, byggherredriven
detaljplan, effektivare planprocess och planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning.
Det har dessutom studerats tidigare forskning från Kungliga Tekniska Högskolan och tidigare publicerade uppsatser som handlar om detaljplaneprocessen och privat initiativrätt i Sverige.
2.4 Semistrukturerade intervjuer
För att samla in primärdata har semistrukturerade intervjuer genomförts vilket är det bästa metodvalet i denna typ av studie, då studien kommer innehålla intervjuer med fåtal personer, men det önskas en detaljerad och djupgående information från respondenterna (Denscombe, 2000).
Totalt har tolv intervjuer genomförts som alla spelades in och transkriberats. Anledningen till antalet respondenter som deltog, baserades utifrån den kombinerade kompetensen och kunskapen hos respondenterna, vilka förväntades ge tillräcklig information för att uppnå svarsmättnad. Antalet intervjuade personer är optimalt mellan sex och tolv förklarar Guest, Bunce och Johnson (2006) som har undersökt när svarsmättnad uppnås och de fann att ju mer lik respondenterna är, desto färre intervjuer behöver göras. För detta examensarbete är de intervjuade respondenterna ganska lika varandra, eftersom de arbetar med samma frågor, har
liknande yrkestitel, vilket motiverar valet för antal personer. Däremot skiljer sig vissa respondenter i det faktum att vissa jobbar för kommunen och vissa på privata företag.
Intervjuerna var baserade på teman och flertalet huvudfrågor som bestämdes i förväg.
Fördelen med semistrukturerade intervjuer är att kunna ställa följdfrågor och be
respondenterna utveckla sina svar medan i andra fall låta respondenterna tala fritt inom området. Det har givit en bredd till studien och en möjlighet att få en bättre förståelse för studiens helhet och frågeställningar.
Den metod som användes för att genomföra intervjuer i detta arbete kallas för
semistrukturerade intervjuer. Kallio et al. (2016) förklarar en semistrukturerad intervjuguide uppdelad i fem olika faser. Den första fasen var att identifiera villkoren för att använda en semistrukturerad intervjuguide och den andra fasen inkluderar insamling av tidigare kunskaper. Vidare innehåller den tredje fasen en formulering av en preliminär
semistrukturerad intervjuguide och den fjärde fasen innefattar testning av intervjuguiden. Den femte och sista fasen bestod av en presentation av den kompletta semistrukturerade
intervjuguiden, förklarade Kallio et al. (2016). Fördelarna med att följa de fem faserna i intervjuguiden är att intervjuerna är mer objektiva och trovärdiga vilket leder till att resultatet blir mer rimligt, enligt Kallio et al, (2016). Intervjuerna föredras att utföras personligen på grund av möjligheten för fler motfrågor, men också att analysera kroppsspråk och andra uttryck under intervjuerna, enligt Kallio et al, (2016). Detta var dock inte möjligt på grund av covid-19 och alla intervjuer genomfördes istället på distans, men med webbkameror
aktiverade för att efterlikna ett möte personligen så mycket som möjligt. Intervjuerna
spelades in efter samtycke från den som intervjuas för att kunna se intervjun igen i efterhand för att säkerställa att resultatet blir korrekt.
Semistrukturerade intervjuer föredrogs framför strukturerade intervjuer eftersom det gav möjlighet att ställa uppföljningsfrågor under intervjun. För detta examensarbete är det att föredra att kunna ställa följdfrågor till respondenterna under samtalet om respondenten säger något intressant som ger mervärde till resultatet. De semistrukturerade intervjuerna gör det möjligt att improvisera under intervjun. Respondenterna besitter speciell kunskap inom området om privat initiativrätt som kan missas om intervjuerna istället skulle struktureras.
Eftersom det är möjligt att ställa uppföljningsfrågor under semistrukturerade intervjuer kan samtal och diskussioner introduceras i oväntade ämnesområden, vilket kan ge upphov till nya frågor och idéer till studien, enligt Saunders et al. (2016). En öppen intervju å andra sidan skulle inte vara det bättre alternativet, eftersom det är en fördel att ha förberedda frågor att ställa under intervjun, varför semistrukturerad intervju var ett bra val för detta examensarbete.
En god jämförbarhet är viktigt för att kunna jämföra de olika svaren från respondenterna och få fram ett bra resultat. För att få en bra jämförbarhet mellan de olika respondenterna har frågorna följs strikt vid intervjuerna. Med det menas att frågorna från mallen följs
systematiskt och frågorna som ställs är öppna så att respondenten själv kan prata ut om ämnet. Om respondenten inte fyller ut och ger tillräckliga svar till varje fråga ställs
följdfrågor för att få fram det viktigaste. Våra egna värderingar och åsikter hålls undan vid frågorna och följdfrågorna för att frågorna ska vara så neutralt utformade som möjligt.
2.4.1 Urval av företag och kommuner
Urvalet av företag och kommuner har gjorts utifrån att de är projektutvecklare eller
kommuner som har kunskap inom området privat initiativrätt. Göteborg, Uppsala, Täby och Örebro är de kommuner som valts eftersom att ge en blandning av kommunernas storlek och geografisk position. Projektutvecklare och en konsult har intervjuats. Urvalet är följande företag som intervjuats: JM Sverige, JM Norge, Besqab, Gimle Bostad, Stockholmshem och WSP. Alla dessa företag arbetar med fastighetsutvecklingsprojekt som pågår i de
kommunerna som nämnts ovan. Ingen av respondenterna efterfrågade att vara anonym, fast alla fick erbjudandet.
Tabell 1. Lista över kommuner och projektutvecklare som deltog i intervjuer samt deras roll.
Kommuner Roll/funktion
Göteborg Projektledare plan- och byggavdelningen
Täby Stadsarkitekt och projektledare
Uppsala Stadsbyggnadsdirektör
Örebro Tf. Stadsbyggnadschef
Projektutvecklare
Besqab Regionchef Bostadsutveckling
Besqab Affärsutvecklare
Gimle Bostad VD och Fastighetsutvecklingschef
JM Sverige Chef projektutveckling och sakkunnig inom
PBL
JM Sverige Projektutvecklare
JM Norge Projektutvecklare
Stockholmshem Projekt- och fastighetsutvecklingschef
WSP Fastighetskonsult exploatering
2.5 Metodkritik
Det finns en risk att partiskhet uppstår i intervjuerna som kan leda till problem med datakvaliteten. Genom noggrann förberedelse och användningen av en intervjuguide har intervjuer med hög kvalitet för att undvika partiskhet kunnat att genomföras. Detta har bidragit till mer objektiva och trovärdiga intervjuer, enligt Kallio et al. (2016).
Några begränsningar på dokument- och litteraturstudien är att det kan finnas otillräckliga detaljer i vissa dokument, framförallt om det är dokument som är producerade för något annat ändamål än forskning, det vill säga om de skapas för en viss forskningsagenda och om vissa detaljer inte är tillräckliga kan det blir svårt att svara på en forskningsfråga, enligt Bowen (2009).
En annan svårighet kan vara låg hämtbarhet, vilket innebär att vissa typer av dokumentation kan ibland inte hämtas eller så kan dokumenten vara svåråtkomliga. Dessutom kan åtkomst till vissa dokument avsiktligt blockeras, enligt Bowen (2009).
Partisk selektivitet kan även vara ett problem vilket kan uppstå om studien har en ofullständig samling av dokument, vilket kan ses om författaren väljer att endast redovisa vissa dokument och inte helheten, för att framhäva en viss policy, enligt Bowen (2009).
Slutligen skriver Bowen (2009) att denna metodkritik för dokument- och litteraturstudier är potentiella brister snarare än stora nackdelar. Med tanke på dess effektivitet och i synnerhet kostnadseffektivitet erbjuder dokumentanalyser fördelar som klart uppväger begränsningarna.
2.6 Reliabilitet och validitet
För att säkerställa studiens kvalitet, reliabilitet och validitet har studien utvärderats.
Begreppen tydliggör hur tillförlitlig respektive giltig datainsamlingen är enligt Kylen (2003).
Reliabilitet beskriver tillförlitlighet och är ett beteendevetenskapligt mått på
forskningsresultatet. Uppfylls ej reliabilitet så har forskningsresultatet inget eller ett väldigt lågt värde enligt Ejvegård (2003). Ett sätt att mäta reliabilitet är att göra om studien vid olika tillfällen men med samma förhållanden som vid första mätningen, och om resultatet blir detsamma så är studien tillförlitlig. En intervjumall har använts för att ställa samma frågor till de olika intervjupersonerna.
Validiteten i vår studie handlar om att studien mäter det som den ämnar mäta och att de data som samlats in är riktiga, och att de data reflekterar verkligheten. För att nå en hög validitet vid fallstudier likt denna krävs det att slutsatserna som dras är korrekta vilket kan uppnås om datainsamlingen utförs på ett strukturerat och kvalitativt sätt (Merriam, 1994). Validiteten bedöms som hög då det i studien genomförts flertalet intervjuer oberoende av varandra vilket ökat fallstudiens validitet (Yin, 2018) (Holme & Solvang, 1997). För att säkerställa en hög validitet har det innan intervjutillfället presenteras intervjufrågor för handledaren som gett feedback för att säkerställa att frågorna är träffsäkra utifrån studiens forskningsområde.
Respondenterna har fått möjligheten att läsa en sammanfattning av det som skrivits ner för att bekräfta att det var så de menade. Respondenterna erbjuds även att vara anonyma om de så önskar. Intervjuerna spelades in och det inspelade materialet används endast i syfte att se intervjun igen i efterhand för att kunna säkerställa att resultatet blir korrekt.
3 Dokument- och Litteraturstudie
I detta kapitel presenteras den bakgrund som finns till studien i form av tidigare forskning inom området samt de utredningsarbeten som genomförts i Sverige vid framtagande av lagförslaget för privat initiativrätt.
3.1 Planreform som medel för ett snabbare bostadsbyggande
Bostadsförsörjningen bestäms av olika faktorer. Produktionskostnader är en viktig komponent för detta. Gyourko & Saiz (2016) menar att det finns stora variationer i kostnaderna och det beror på bland annat skiftningar i utbud. Fackföreningsgraden i byggsektorn är en viktig faktor för byggnadskostnader på lokal nivå, eftersom de lokala lönerna representerar
möjlighetskostnaden för arbete i byggsektorn. Även topografin av området som ska bebyggas påverkar produktionskostnader, där det exempelvis är höga kullar och berg blir det dyrare.
Ytterligare en faktor för produktionskostnader är en strängare lokal regleringsmiljö som också är förknippad med något högre kostnader. (Gyourko & Saiz, 2006)
Produktionskostnader kan eskalera och bli väldigt höga på grund av fortsatt stark efterfrågan till följd av stark ekonomisk tillväxt och befolkningstillväxt, tillgången på billigare
finansiering, lägre skatt och andra incitament för bostadsägande och investerare. Ytterligare orsaker som gör det svårt att öka på bostadsförsörjningen är till följd av en allt för omfattande styrande statlig roll i markfrigöring och detaljplaneläggning, infrastrukturavgifter och bygg- och miljöreglering, m.m. (Worthington, 2012)
Trots att det finns en gemensam nationell planlagstiftning, kan det lokala utbudet på bostäder svara olika på marknadstryck och varierar betydligt, på grund av skillnader i historisk
markanvändning vilket kommer att påverka bostadsförsörjningen, enligt (Meen & Nygaard, 2011). En studie som jämför bostadsförsörjning i flera olika länder pekar på att
bostadsförsörjningens lyhördhet för prisförändringar varierar väsentligt mellan de olika länderna. Hur bostadsförsörjningen är lyhörd beror inte bara på nationell geografi och urbana karaktärsdrag, men också på politik, såsom markanvändning och planeringsbestämmelser.
(Caldera & Johansson, 2011).
För att övervinna bostadsbristen och öka överkomligheten ses ett ökat totalt bostadsutbud som det viktigaste att fokusera på, eftersom det verkar finnas problem med otillräcklig bostadsförsörjning. Det begränsade utbudet leder till högre priser, vilket skadar både ekonomisk prestanda och ekonomisk social välfärd. (Bramley, 2007).
Cars el al. (2013) hävdar att det har under lång tid byggts för få bostäder i Sveriges
storstadsregioner och utbyggnaden är allt för krånglig och kostsam. Grundproblemet är helt enkelt att det byggs för lite. Förklaringen är bland annat höga produktionskostnader, höga markpriser och att för lite mark planläggs.
3.1.1 Hinder för nybyggnation i form av markanvändningsreglering
Många storstäder ser idag ökande priser på alla typer av bostäder. De ökade priserna ses som konsekvens av nuvarande bostadsförsörjning och förklaras inte av brist på mark, utan det handlar om brist på byggbar mark på grund av den reglering av markanvändning som försvårar nybyggnation i vissa områden eller gör att nybyggnation blir onödigt dyrt.
(Bramley, 2007)
Ett sådant fall återfinns även i USA där en stad har sett en anmärkningsvärd ökning av bostadspriserna och en nedgång i antalet nya enheter som produceras. Denna förändring återspeglar allt mer begränsat utbud. Nedgången i nybyggnation och tillhörande prisökning reflekteras från ökande konstgjorda hinder för nykonstruktion. Minsta tomtstorlek är ett exempel på reglering av markanvändning som påverkar utbudet negativt, men det finns allt fler regleringar som agerar som barriärer för nybyggnation. Regleringar för markanvändning verkar också öka priserna, men påverkan av tomtstorlekar är i allmänhet ganska blygsam.
Detta har resulterat i att många områden har alldeles för låg täthet för att maximera sina markvärden, vilket tyder på att nuvarande markanvändningsregleringar inte är optimala, enligt (Glaeser & Ward, 2009).
Markanvändningsreglering i form av detaljplaner från de lokala myndigheterna kan även förhindra byggnationen av prisvärda bostäder eller bostäder med överkomliga priser.
Detaljplanering kan i vissa fall agera som en barriär som försvårar nybyggnation och är negativt för bostadsförsörjningen. (Knaap et al., 2007)
3.1.2 Planreform
Bostadspriserna i vissa stora städer kan väsentligen avvika från kostnaden för nybyggnation.
Detaljplanering samt annan markanvändningskontroll anses vara ansvarig för de höga priserna. Åtgärder för striktare detaljplanering är starkt korrelerad med höga priser och viss form av reglering är skyldig till de höga bostadspriserna. För att reducera bostadskostnader är det en bra start att inleda med en reform. (Glaeser & Gyourko, 2003)
Planreformen som en del av lösningen mot den begränsade bostadsförsörjningen i Sverige.
(Cars et al., 2013) Även i UK, USA och Australien har ökade problem med
bostadsförsörjningen varit en viktig drivkraft för reform inom stadsplaneringen. (Gurran &
Phibbs, 2013)
3.2 Privat initiativrätt - reform med syfte att möjliggöra snabbare detaljplaneprocesser
Det finns inte någon exakt definition av privat initiativrätt. Däremot går det att från olika typer av material från lagstiftningskedjan, bland annat kommittédirektiv, statens offentliga utredningar och lagrådsremiss förstå vad som menas med begreppet i en svensk kontext.
Nedan presenteras definitionerna från olika utredningar.
3.2.1 Kommittédirektiv
Regeringen ville tillsätta en statlig utredning för att utreda bland annat privat initiativrätt.
Bakgrunden till utredningarna kommer från det tillkännagivande från riksdagen som ligger till grund för kommittédirektiv enligt (bet. 2014/15:CU10). Utskottet ansåg att det fanns skäl att införa privat initiativrätt vid detaljplaneläggning. Utgångspunkten var att grunderna i det kommunala planmonopolet skulle behållas, men att större utrymme skulle ges till en
exploatör att initiera ett planeringsarbete eller själv kunna bidra till att en detaljplan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning enligt plan- och bygglagen.
Regeringen har sedan med anledning av tillkännagivandet sett till att reda ut förutsättningarna att införa privat initiativrätt. I utredningsdirektiven anges att “den som tar initiativ till
planläggningen själv ska kunna samråda om ett förslag till detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen.” (Dir. 2017:6)
Under senare utredningar (SOU 2019:9) konstaterades att regeringens tolkning av begreppet privat initiativrätt har handlat om en form av privat detaljplaneläggning eller exploatörsdriven detaljplaneläggning, och inte endast rätt för den enskilde att inleda ett detaljplaneärende.
3.2.2 Statens offentliga utredningar
Uttrycket privat initiativrätt förekommer i ett flertal utredningar på plan- och
bygglagstiftningens område, mellan åren 2008 till 2019. Det förekommer också i den politiska diskussionen bland kommuner, fastighetsägare, byggherrar och andra
planintressenter (SOU 2019:9). Definition från början var helt annan än vad som oftast används idag.
Den första utredningen som berör begreppet privat initiativrätt är Byggprocessutredningen (SOU 2008:68). Utredaren menar att en byggherre ska ha rätt att begära besked huruvida kommunen avser påbörja ett arbete med att upprätta en detaljplan. Detta resulterade i att de införde planbesked i plan- och bygglagen.
Nästa utredning som nämner begreppet privat initiativrätt var Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34), men utredningen innehåller inte någon definition av begreppet. Istället har utredaren jämfört det norska och svenska systemet för detaljplaner med syfte att förenkla det svenska systemet. Utredningen har dock påpekat behovet om privata aktörers rättighet att ta initiativ i planprocessen.
Översiktsplaneutredningen (SOU 2017:64, SOU 2018:46 och SOU 2019:9) var en serie av utredningar inom ämnet och tillslut kom utredningen fram till att införande av privat
initiativrätt syftar till att den enskilde ska få privata planförslag prövade av kommunen samt att ge den enskilde möjligheten att upprätta planhandlingar och planeringsunderlag eller vidta beredningsåtgärder under planprocessen (SOU 2019:9).
Ett underliggande syfte med att införa privat initiativrätt är för att få snabbare planprocesser, genom att fastighetsägaren, byggherren eller någon annan planintressent i egen regi eller själv kan anlita konsulter vilket skulle avlasta eller understödja kommunens organisation och planläggning (SOU 2019:9).
3.3.3 Lagrådsremiss
Lagrådets åsikt om definitionen av privat initiativrätt stämmer i stort sätt överens med vad Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9) resulterade i. Lagrådet anger att syftet med privat initiativrätt handlar om att den enskilda ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende eller att få ett planförslag som har tagits fram i privat regi prövat av kommunen (Lagrådsremiss, 2021).
Det innefattar även att den privata har möjlighet att ta fram planeringsunderlag eller andra beredningsåtgärder som behövs till planprocessen. Planeringsunderlaget kan vara exempelvis olika typer av faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och
grundförhållanden, ägarstrukturer, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter.
3.3.4 Proposition
I regeringens proposition anges att det inte finns någon vedertagen definition av vad som avses med ”privat initiativrätt”. Syftet med att införa en sådan rätt handlar dock primärt om att den enskilde ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende eller att få ett planförslag som har tagits fram i privat regi prövat av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att vidta beredningsåtgärder under planprocessen eller att upprätta planeringsunderlag (prop. 2020/21:131).
3.3.5 Vad innebär privat initiativrätt i svenskt sammanhang?
Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9) har identifierat tre olika definitioner för privat initiativrätt.
1. Om privat initiativrätt menar en sådan rättighet som endast begränsar sig till att en enskild har rätt att ansöka om planbesked, finns det sedan 2011 i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900). Att i dagsläget syfta på denna rättighet som privat initiativrätt blir dock felaktigt (SOU 2019:9).
2. Det finns vissa som hävdar att privat initiativrätt innebär en rättighet för en enskild att inleda ett planärende. Denna definition motsvarar allmänna förvaltningsrättsliga principer om enskildas rätt att inleda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet, samt att förvaltningsmyndigheten har rätt att ställa krav på innehållet i den enskildes
framställning och förelägga den enskilda att avhjälpa brister i framställningen, enligt 19 och 20 §§ Förvaltningslag (SFS 2017:900). Det finns liknande bestämmelser i andra lagar, exempelvis inom miljörättens område 22 kap. 1 och 2 §§ samt 19 kap. 5 § miljöbalken (SFS 1998:808).
3. Det finns även en definition som liknar hur Norges system är utformat, det vill säga att den privata initiativrätten handlar om att en enskild har rätt till privat
planläggning, eller i vart fall utökade möjligheter för en planintressent att medverka i den kommunala detaljplaneläggningen. Privat planläggning förutsätter även
rättigheten att ansöka om planbesked som i punkt 1 (SOU 2019:9).
Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9) sammanfattade definitionen för privat initiativrätt att avse: “någon form av privat planläggning eller i vart fall förtydligade och utökade möjligheter för en planintressent att medverka i den kommunala detaljplaneläggningen.”
Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9) slutsats var därmed att använda den definition som mest liknar punkt 3, det vill säga mer mot hur det norska systemet är utformat.
Regeringen förklarar därefter att det inte finns någon vedertagen definition av privat
initiativrätt. “Syftet med att införa en sådan rätt handlar dock primärt om att den enskilde ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende eller att få ett planförslag som har tagits fram i privat regi prövat av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att vidta beredningsåtgärder under planprocessen eller att upprätta
planeringsunderlag” (prop. 2020/21:131).
Översiktsplaneutredningen (SOU 2019:9) och regeringen genom propositionen (prop.
2020/21:131) har förklarat begreppet privat initiativrätt i linje med varandra. Därmed kan det sammanfattas att begreppet privat initiativrätt ska definieras som:
“en privat initiativtagare ska få sitt eget framtagna planförslag prövat och behandlat hos kommunen samt få möjligheten att ta fram visst underlag som behövs till detaljplanen.”.
3.3.6 Skillnaden mellan Sverige och Norge när det gäller definitionen av “Privat initiativrätt”
I Norge skiljer sig definitionen av privat initiativrätt från i Sverige, men det finns även likheter. I båda länderna är det kommunen som avgör om en plan ska antas. I Sverige är det alltid kommunen som har ansvaret för hela planprocessen, medan i Norge kan den privata initiativtagaren ha ansvar för att ta fram ett planförslag och genomföra bland annat samråd.
Den största skillnaden mellan länderna handlar om vem som har ansvaret. En annan viktig skillnad mellan Norge och Sverige är att i Norge har de bindande översiktsplaner, vilket inte är fallet i Sverige (prop. 2020/21:131). I Norge tillåter de att privata initiativtagare kan utöva myndighetsutövning, men detta ställer sig svenska beslutsfattare, kommuner och regioner starkt emot, vilket kan ses som ett tydligt samband i delar av lagstiftningskedjan samt
remissvaren (Remiss av SOU 2019:9). Senare behandlas detta i mer detalj, se kapitel 3.4.3 för
en sammanställning av remissvar som inkom från remissinstanserna under delar av
lagstiftningskedjan samt kapitel 3.5.1 för utblick över Norge och hur deras system fungerar.
Den privata initiativrätten i Norge avser en form av privat planläggning samt utökade möjligheter för planintressenten att medverka i kommunala detaljplaneläggningen. I Norge har den enskilde en möjlighet att själv ta fram ett planförslag, samråda med berörda aktörer och sedan få planförslaget behandlat av kommunen inom en viss tid (SOU 2013:34 och SOU 2019:9).
3.3 Planprocessen - Var kommer privat initiativrätt in?
Privat initiativrätt behandlar främst tidiga skeden i samband med initiativet och planbeskedet till detaljplaneläggning men även om genomförandet av planeringsunderlag och utredningar.
Lagförslaget utvecklar planintressentens möjlighet att få vara delaktig från att den fått ett positivt planbesked fram till samrådet.
3.3.1 Fyra typfall av genomförande av markexploatering
Det finns generellt sett fyra typfall av genomförande av markexploatering och genomförande av planprocess (Kalbro & Lindgren, 2015). Nedan är en schematisk bild över uppdelningen i de fyra fallen. Privat initiativrätt blir aktuellt vid typfall två och fyra.
Figur 1. Fyra typfall för genomförandet av exploateringsprocess (Kalbro, 2007).
I typfall 1 ägs marken initialt av en fastighetsägare/byggherre som inte medverkar aktivt i detaljplanearbetet. Anledningen till att fastighetsägaren inte medverkar aktivt varierar men det kan bland annat handla om att fastighetsägaren inte har kompetens, profession eller resurser - detta medför att kommunen tar hela ansvaret för detaljplaneprocessen medan fastighetsägaren har den lagstiftade rätten att lämna synpunkter vid samrådet.
Initiativet till ny detaljplan i typfall 1 kommer såväl ifrån fastighetsägaren som från
kommunen. Om initiativet kommer från fastighetsägaren så sker detta genom en ansökan om planbesked och motiveras genom att befintlig detaljplan inte tillåter den tänkta användningen
och/eller bebyggelsen som gäller i befintlig detaljplan (Kalbro & Lindgren 2015). Om initiativet kommer från kommunen så handlar det ofta om utbyggnad av bostäder och infrastruktur på grund av underskott av bostäder och förbättrad infrastruktur. Karaktäristiskt för detta typfall är att det ofta är en mindre fastighetsägare i ett större område där möjligheten att påverka är liten.
I typfall 2 äger byggherren marken och tar fram detaljplanen tillsammans med kommunen.
Byggherren är ofta involverad tidigt i processen för att öka sin möjlighet att påverka byggrätten.
Anledningen till att byggherren involverar sig i planprocessen är ofta för att öka
förutsägbarheten och därmed kunna utvinna effektiviseringsfördelar genom att kunna göra projekteringsarbete och planarbetet samtidigt. En ytterligare anledning till att byggherren involverar sig tidigt i processen är de ekonomiska incitament som finns för att påverka storleken på slutliga byggrätten (Inggårde & Fors, 2015).
I typfall 3 äger kommunen marken och driver detaljplaneringen i egen regi. Initiativet till exploateringen kommer därav från kommunen men ofta med hänsyn till den potentiella byggherrens krav och synvinkel. Detaljplaneringen blir därav ofta mer flexibel mot bakgrund av det intresse som finns från potentiella byggherrar och vad som förväntas i det avsedda exploateringsområdet för att i ett senare skede sälja marken till en byggherre till ett marknadsmässigt pris (Kalbro & Lindgren, 2015). Planen innehåller åtminstone
exploateringsgrad, markens användningsområde, genomförandetid och detaljplanering av allmän plats. Ofta säljs marken via ett markanvisningsavtal vilket därtill kopplas ett exploateringsavtal (Kalbro & Lindgren, 2015).
I typfall 4 äger kommunen marken, och byggherren och kommunen tar gemensamt fram detaljplanen. Initiativet till detaljplanen kan komma både från byggherren och kommunen, men vanligast från byggherren som identifierat en möjlighet att exploatera på kommunens mark.
3.3.2 Svenska plan- och bygglagstiftningen
Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) reglerar planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människan frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande
generationer.
3.3.2.1 Översiktsplan
Enligt plan- och bygglagen (SFS 2010:900) 3 kap. 1-3 §§ är varje kommun skyldig att ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande men ska redogöra för den långsiktiga planeringen av kommunens mark och vattenområden. Inom översiktsplanering finns även en mer detaljerad översiktsplanering som redogörs i 3 kap. 23 §
2 st. i plan- och bygglagen (SFS 2010:900), så kallad “fördjupad översiktsplanering” över vissa specifika områden.
3.3.2.2 Detaljplan
Kommunen gör en detaljplan över ett område för att pröva om området är lämpligt för
bebyggelse som ska byggas nytt, förändras eller bevaras. Detaljplanen innehåller en plankarta över området samt en planbeskrivning som beskriver syfte och innehåll. Detaljplanen är juridiskt bindande och har en genomförandetid på fem till femton år. Detaljplanen har även obligatoriskt innehåll som framgår i plan- och bygglagen, såsom användningssätt för kvartersmark och allmän plats. Processen för att ändra en detaljplan ska vara motsvarande som för att ta fram en ny detaljplan (Boverket, 2014).
3.3.2.3 Planbesked
Den som ska vidta en åtgärd som behöver en ny eller ändrad detaljplan behöver söka om planbesked i vilket aktören formulerar sitt syfte och ändamål. Därefter ska kommunen besluta om planbesked senast inom fyra månader från ansökningen, enligt Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) 5 kap. 4 §. I planbeskedet ska det framgå om kommunen avser påbörja ett
planarbete och i så fall när arbetet börjar, enligt Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) 5 kap. 5
§.
3.3.2.4 Lagförslaget Privat initiativrätt
Regeringen föreslår att en privat initiativrätt ska införas i plan- och bygglagen för att förenkla arbetet med att ta fram detaljplaner. Förslaget presenterat i regeringens proposition (prop.
2020/21:131) den 23 mars 2021 bygger på en överenskommelse mellan regeringen,
Centerpartiet och Liberalerna och säger att kommuner i ett positivt planbesked enligt Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) ska redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid en detaljplaneläggning, om en fastighetsägare, byggherre eller någon annan tar initiativ till en planläggning av ett område. Vilket material det kan handla om är enligt lagrådsremissen att kommunen anger om det kan finnas behov av diverse undersökningar, såsom arkeologisk utredning, förutsättningar för att ordna vatten och avlopp och geoteknisk undersökning.
Det föreslås även att planintressenten ska få en utökad möjlighet att begära ett yttrande från länsstyrelsen, avseende vilket planeringsunderlag som kan komma att behövas för att de ska kunna fatta beslut till hur den avsedda planläggningen förhåller sig till intressen som
länsstyrelsen tillser följs. Planeringsunderlag såsom att planen följer riksintresse, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt säkerhet och hälsa.
I lagförslaget föreslås det även att det planeringsunderlag som krävs ska få tas fram av annan aktör än kommunen. Ansvaret avseende att materialet är korrekt och tillförlitligt stannar dock hos kommunen. Det material som ska fås ta fram av annan aktör av kommunen ska framgå av
planbeskrivningen som tillhör detaljplanen. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2021.
Privat initiativrätt finns redan idag i viss form, beroende på vilken definition som används.
Därför kan uttrycket “privat initiativrätt” vara vilseledande, eftersom de flesta med detta uttryck avser “privat planläggning” eller någon medverkan från fastighetsägaren, byggherren eller planintressentens sida i detaljplaneläggningen (SOU 2019:9).
En privat initiativrätt i den mening att en enskild har rätt att ta initiativ till prövning av frågan om detaljplaneläggning finns redan idag genom bestämmelserna om planbesked, vilket regleras i Plan- och bygglagens (SFS 2010:900) 5 kap. Planbeskedet innebär att
fastighetsägaren, byggherren eller planintressenten i ett tidigt skede kan få svar från kommunen om det finns förutsättningar angående framtida planläggning. En enskild har därför idag redan rätt att inleda ett ärende hos kommunen angående planbesked (SOU 2019:9).
Med hänsyn till det kommunala planmonopolet innebär det att kommunen ensam avgör när en detaljplan behövs och om ett planärende ska inledas eller inte (SOU 2019:9). Därmed finns ej privat initiativrätt i den mening att en enskild har rätt att inleda ett planärende, utan det är alltid kommunen som avgör.
Privat initiativrätt i den form av privat planläggning är den typ av privat initiativrätt som regeringen vill införa i lagstiftningen enligt senaste propositionen (prop. 2020/21:131).
Regeringen förklarar att:
“Syftet med att införa en sådan rätt handlar dock primärt om att den enskilde ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende eller att få ett planförslag som har tagits fram i privat regi prövat av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att vidta beredningsåtgärder under planprocessen eller att upprätta planeringsunderlag”
(prop. 2020/21:131).
3.3.2.5 De delar i planprocessen som berörs av lagförslaget för privat initiativrätt
De delar av planprocessen som berörs är främst tidiga skeden om detaljplanens omfattning och utformning. Dessutom berörs ansökan om planbesked av lagförslaget.
Enskilda kan ta fram planeringsunderlag som behövs i tidigt skede, direkt efter den enskilde ansökt om planbesked. Den som begärt planbesked kan begära yttrande från både kommunen och länsstyrelsen om vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid
planläggningen. Syftet med förslaget är att möjliggöra snabbare planprocesser genom ökad förutsägbarhet och att planintressenten ska kunna påbörja arbetet med planeringsunderlag innan kommunen har påbörjat med planläggningen.
3.4 Utredningsarbeten och diskussionen om privat initiativrätt
Att uppnå effektivare planprocesser har länge varit en diskussion i Sverige. Redan 2005 fanns en PBL-kommitté (SOU 2005:77) rörande ämnet och inte förrän mars 2021 har det inkommit
en proposition från regeringen med lagändringar som väntas träda i kraft i 1 augusti 2021 (Prop. 2020/21:131).
Först 2019 tog arbetet med privat initiativrätt fart och började leda mot lagförändringar. Detta beror på initiativ från den nya regeringen vilket kommer från punkt 46 i Januariavtalet:
“Genomför omfattande regelförenklingar för att förenkla och förkorta planprocessen och därmed göra byggandet snabbare och billigare. Bland annat införs enklare regler för byggnation utanför detaljplanelagt område, nya regler om utökade möjligheter för privat initiativrätt med bibehållet kommunalt ansvar för översiktsplanering, planbeslut och bostadsförsörjning.” (Socialdemokraterna, 2019).
Sedan 2005 (SOU 2005:77) har flera viktiga steg gåtts igenom och flertalet utredningar genomförts för att kunna resultera i propositionen (Prop. 2020/21:131). De viktigaste stegen finns i lagstiftningskedjan, se figur 2. För att inleda lagändringar enligt lagstiftningskedjan krävs först kommittédirektiv, vilket innebär att regeringen vill tillsätta en statlig utredning för att utreda en fråga och då anger regeringen utgångspunkterna i kommittédirektivet.
Kommittédirektivet leder till statens offentliga utredningar som innehåller betänkanden i form av en rapport och förslag från den tillsatta utredningen. När utredningen är klar överlämnas lagförslaget till Lagrådet, som har i uppgift att granska lagförslag innan de behandlas av riksdagen. Regeringen överlämnar en lagrådsremiss till Lagrådet som lämnar sina synpunkter på förslaget. Till slut kommer propositionen vilket är förslaget om beslut som överlämnas till riksdagen för votering.
Figur 2. Lagstiftningskedjan. (Regeringen, 2021)
Till en början handlade inte utredningsarbeten endast om privat initiativrätt, utan det var en del av uppdraget att utreda hur översiktsplaneringen skulle utvecklas. När de kommit fram till statens offentliga utredningar i lagstiftningskedjan delades frågorna rörande
översiktsplaneringen och privat initiativrätt upp i olika utredningar, vilket i sin tur gav olika lagrådsremisser och olika propositioner. Det som är viktigt för frågan om privat initiativrätt är de gemensamma kommittédirektiven med översiktsplaneringen. Därefter kommer statens offentliga utredningar, lagrådsremiss och proposition som haft en tydligare inriktning mot privat initiativrätt. Det finns även andra remissinstanser än lagrådet som är viktiga i sammanhanget, där olika myndigheter, organisationer och privata aktörer får yttra sig.
3.4.1. Den diskussion mellan intressenter och statliga utredningar som leder fram till proposition 2021
3.4.1.1 PBL-kommittén 2005
Den första statliga utredningen angående privat initiativrätt var PBL-kommittén (SOU 2005:77) där kommittén anger att det förekommer att detaljplaner startas genom initiativ av enskilda fastighetsägare för olika specifika projekt och att exploatören då brukar medverka på något sätt i planläggningsarbetet. PBL-kommittén hade i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
(SFS 1994:847), för att sedan lämna förslag till reform av bestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen. Privat initiativrätt var något som förklarades att det kräver stöd för en bättre tillämpning.
3.4.1.2 Byggprocessutredningen 2008
Byggprocessutredningen (SOU 2008:68) redovisar bland annat remissvar från
PBL-kommittén där Sveriges Byggindustrier anförde att det mesta byggandet sker i enlighet med detaljplanen som initieras av enskilda fastighetsägare och en lagreglering angående privat initiativrätt skulle vara önskvärt eftersom då skulle det som redan förekommer kunna lyftas fram i ljuset och få klara spelregler.
Byggprocessutredningen (SOU 2008:68) innehåller även en jämförelse av det svenska och det norska systemet. De såg en stor skillnad i att det norska systemet har mycket mer detaljerade och styrande kommuntäckande planer jämfört med de svenska systemets översiktsplaner. Utredningen visade också att det svenska systemet var mer främmande till privata inslag i myndighetsutövningen än det norska systemet. Slutsatsen blev att Sverige istället kan fokusera på kommunal prövning i tidiga skeden och utredaren föreslog att en enskild fastighetsägare ska kunna begära planbesked hos kommunen huruvida kommunen avser påbörja arbete med en detaljplan inom ett område. Detta förslag infördes sedan med något annorlunda formulering i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) 5 kap. 2-5 §§.
3.4.1.3 Plangenomförandeutredningen 2013
Plangenomförandeutredningen (SOU 2013:34) innehåller även en jämförelse av det svenska och det norska systemet där utredaren konstaterar att i det norska systemet har den enskilde fastighetsägaren en starkare ställning för att upprätta en detaljplan och kan utföra vissa moment av planarbetet själv, men kommunen har dock kvar det avgörande inflytandet.
Utredningen visade att det finns goda skäl att ytterligare stärka den enskildes möjlighet att
