Motiven till reglerna beträffande arbets- och uppehållstillstånd är betydelsefulla för den politik som kom att föras gentemot de judiska flyktingar från Nazityskland och de ockuperade länderna som sökte sig till Sverige. Enligt förarbetena till den svenska främlingslagstiftningens betraktades arbetstillstånd, vilket har visats ovan, både som ett skydd för den
inhemska arbetsmarknaden och som en möjlighet att begränsa invandringen.
Motiven till uppehållstillstånd var däremot endast att hindra bosättning i landet av ”icke önskvärda” individer. Detta framgår som tidigare nämnts i 1927 års proposition, och uppfattades fortfarande av Utlänningssakkunniga år 1943 på detta sätt:
Gällande lagstiftning anvisar emellertid icke någon väg för en ur denna synpunkt verkställd uppdelning. Endast i den mån att icke-önskvärda element kunna förhindras att bosätta sig här i riket ha befolkningspolitiska synpunkter kommit till uttryck i utlänningslagen. Men bestämmelserna om utrensning av icke-önskvärda utlänningar torde icke vara tillräckliga för uppnåendet av syftet att verkställa en önskvärd uppdelning av hela flyktingklientelet. Flertalet av den del av flyktingarna, som tillhöra den mindre värdefulla delen, kunna dock icke i lagens mening betecknas som icke-önskvärda. Därtill kommer att just en sådan rubricering av en utlänning kan medföra svårigheter för honom att resa till ett annat land. Det är att förvänta, att andra länder ha samma önskan att försäkra sig om det bästa materialet bland utlänningarna och därför avvisa sådana, som av annat land uttryckligen förklarats vara icke-önskvärda.81
Att judiska flyktingar oftare än andra räknades just till dessa icke- önskvärda visar också Socialstyrelsens praktik i uppehållstillståndsärenden. Enligt Utlänningssakkunniga 1943 brukade uppehållstillstånd i regel beviljas om ”han kan ange något skäl därför och icke visat sig vara icke- 80 Feingold (1995), s. 61–63.
81 RA, Utlänningssakkunniga 1943, vol 4, ”Några synpunkter på flyktingfrågan”,
önskvärd”.82 Denna beskrivning är dock falsk, vilket Kvist Geverts visat. Judars ansökningar om uppehållstillstånd beviljades inte regelmässigt; det förhöll sig tvärtom – judarna diskriminerades systematiskt.83
Justitiedepartementets chef lutade sig i sin argumentation för införandet av uppehållstillstånd i Sverige mot sin beskrivning av utländsk lagstiftning i förarbetena till 1927 års lag. Syftena med uppehållstillstånden i utlandet var, menade han, att förhindra bosättning av ”ur ordnings- och säkerhetssynpunkt mindre önskvärda befolkningselement” samt av ”främmande befolkningselement, som i rashänseende skilja sig från det egna landets invånare”.84 Vad gäller ordnings- och säkerhetsaspekterna såg departementschefen samma motiv för Sverige ”som man kunde se i utlandet” och argumenterade för att införa ett system som gav myndig- heterna rätt att ”förvägra utlänning rätt att uppehålla sig i landet”. Bostadsförhållandena i Sverige ansågs visserligen ha genomgått en förbättring men borde enligt propositionen ändå tas med i beräkningen. Viktigare var enligt propositionen 1927 den så kallade rasaspekten:
otvivelaktigt kan en bosättning i mer betydande omfattning här i landet av invandrare, tillhörande folkslag, som äro oss till rasen mycket skilda, lända oss skada. Härvid må särskilt beaktas, att man med hänsyn till praxis vid behandling av ansökningar om medborgarrätt måste räkna med att utlänning, som under visst antal år stadigvarande uppehållit sig härstädes, blir, därest han så önskar och anledning till anmärkning mot honom ej föreligger, upptagen till svensk medborgare.85
Även en promemoria med rubriken ”Några synpunkter rörande den svenska främlingslagstiftningen och invandringen av tyska politiska emigranter” är intressant i sammanhanget. Promemorian är odaterad men av vad som hävdas i den framgår att den är författad mellan 1933 och 1938 – sannolikt av en tjänsteman på Socialstyrelsen. Att dokumentet återfinns bland 1943 års Utlänningssakkunnigas sammanfattningar och promemorior visar att den ”fara” som skulle undvikas fortfarande ansågs hota.
82 RA, Utlänningssakkunniga 1943, vol. 4, ”Några synpunkter på flyktingfrågan”,
4/1 1944.
83 Kvist Geverts (2008), s. 260–272.
84 Kungl. Maj:ts proposition nr 198, 1927, s. 41. 85 Kungl. Maj:ts proposition nr 198, 1927, s. 41.
För vistelse i riket utöver tre månader måste utlänningen inneha uppehållstillstånd. Stadgandet om dylikt tillstånd syftar icke blott till att utsovra för säkerhet och allmän ordning farliga utlänningar – utan till att skilja ifrån även andra element. Det rör sig härvidlag bl.a. om utlänningar, vilka på grund av specifika personliga egenskaper icke äro önskvärda (t.ex. psykiskt undermåliga i affärer karaktärslösa o.d.), vilka icke här ha tryggad ekonomisk existens (sannolika fattigvårdsfall) eller – vilket ganska starkt betonas i propositionen – äro svenskarna i rashänseende väsentligt olika.86 ”Faran” bestod i att rasfrämmande kunde bosätta sig och i värsta fall bli svenska medborgare. Att undvika detta var också vad den schweiziska flyktingpolitiken syftade till. Gav man utlänningar av främmande ”raser” uppehållstillstånd riskerade man att dessa så småningom blev schweiziska medborgare. Att dessa tankar präglade den svenska lagstiftningen är också tydligt då Utlänningssakkunniga år 1943 diskuterar ett införande av det schweiziska så kallade Toleranzbewilligung, som inte regelmässigt ledde till att utlänningen fick möjlighet till naturalisering efter viss tid. Denna typ av begränsat uppehållstillstånd kunde i Schweiz beviljas i ”särskilda fall för andra utlänningar som icke anses förtjäna vistelsetillstånd”.87 Toleranzbewilligung utfärdades på viss tid, men kunde när som helst återkallas. Utlänningssakkunniga 1943 menade att det fanns:
en hel del utlänningar, de där icke under normala förhållanden bort erhålla inrese- eller uppehållsvisering, men som vi nu av olika skäl – humanitära, folkrättsliga, transporttekniska – icke kunna eller böra förpassa ur landet, utan vilka vi i själva verket äro så illa tvungna låta tillsvidare bliva kvar i riket i avbidan på lämplig utresemöjlighet. Det är här huvudsakligen fråga om personer, tillhörande följande kategorier:
Politiska och andra flyktingar, Judar med transitoklausul, Desertörer,
Förrymda krigsfångar, Värnpliktsvägrare, Illegalt inresta överhuvud,
Avvisade, förpassade och utvisade, beträffande vilka besluten på grund av förefintligheten av hemlandsklausul eller av andra skäl ej kunnat verkställas.88
86 RA, Utlänningssakkunniga 1943, vol. 1. ”Några synpunkter rörande den svenska
främlingslagstiftningen och invandringen av tyska politiska emigranter.”
87 RA, Utlänningssakkunniga 1943, ”P.M. ang. införande i den svenska
utlänningslagstiftningen av institutet ’tolerans’”, 3/11 1942. För en jämförande diskussion av svensk och schweizisk främlingslagstiftning och politik i allmänhet se Kvist Geverts (2008), s. 262–278.
Promemorian hänvisar till den schweiziska behandlingen av liknande ”problem” där man infört en ny form av uppehållstillstånd. Detta tillstånd kunde även beviljas personer utan erforderlig legitimation, där passets giltighetstid utlöpt eller dess status ändrats i hemlandet och för:
personer, som innehar formellt giltigt pass, beträffande vilket säkerhet ej föreligger, att detsamma vid giltighetstidens utgång kommer att förlängas resp. ersättas av nytt pass. Vistelsetillstånd i form av ”Toleranz” utfärdas för politiska och andra flyktingar, personer som frånkänts medborgarskap i hemlandet, desertörer, värnpliktsvägrare, m.fl. dylika ävensom i särskilda fall för andra utlänningar som icke anses förtjäna vistelsetillstånd.89 Utländska personer vars närvaro i Schweiz ”tolererades”, tvingades vanligen att ställa borgen eller annan säkerhet som garanti ”för uppfyllande av de anspråk, som det allmänna må ställa på honom”. Sådana krav var erläggande av skatter, uppfyllande av särskilda villkor, vidareresa med mera:
Ur praktiska och psykologiska synpunkter synas starka skäl tala för ett införande i Sverige av någon anordning motsvarande den schweiziska ”Toleransbewilligung”. [...] Ang. vad det ska kallas i Sverige – Jag har icke kommit på något bättre än ”vistelsemedgivande” och vill i fortsättningen använda detta ord. Måhända kan någon finna på en bättre term.90 Utlänningssakkunniga 1943 såg en ”fara” med att icke-önskade som gavs uppehållstillstånd kunde bli svenska medborgare. En lösning på problemet ansågs kunna vara att införa bestämmelser så att tiden, ”varunder utlänning med stöd därav funnits i riket, icke uti ärenden om upptagande till svenska medborgare räknas såsom tid för hemvist i medborgarskapslagens mening.”91
Några arbetsmarknadsmotiv för krav på uppehållstillstånd nämns inte i förarbetena och tillkommer inte efter 1927, då man vid uppehållstillståndets införande förklarade i propositionen att ”ändamålet med uppehållstillstånd endast är att förhindra bosättning här i riket av utlänningar, som ej äro
lagstiftningen av institutet ’tolerans’”, 3/11 1942.
89 RA, Utlänningssakkunniga 1943, ”P.M. ang. införande i den svenska utlännings-
lagstiftningen av institutet ’tolerans’”, 3/11 1942.
90 RA, Utlänningssakkunniga 1943, ”P.M. ang. införande i den svenska utlännings-
lagstiftningen av institutet ’tolerans’”, 3/11 1942.
91 RA, Utlänningssakkunniga 1943, ”P.M. ang. införande i den svenska utlännings-
önskvärda”.92 Därför skulle uppehållstillstånd bara gälla dem som vistas längre i landet än tre månader. Uppehållstillståndet var alltså avsett just att förhindra bosättning. Även detta bör ses mot bakgrund av den tidigare anförda föreställningen om en fara med att låta utlänningar av främmande ”ras” bosätta sig i Sverige och så småningom bli medborgare. Resenärer och besökare stannade ju i allmänhet inte längre än tre månader.93
Tillämpningsbestämmelserna avseende uppehållstillstånd skulle även gälla uppehållsvisering som utfärdades av Utrikesdepartementet.94 Detta betyder att om ”rasaspekten” inte var bortrensad ur lagstiftningen 1937 var den fortfarande motivet bakom uppehållsviseringarna. Dessa meddelades av de konsulära tjänstemännen på de svenska beskickningarna i viseringspliktiga länder (vilket gällde alla länder efter 1939). Ännu 1945 uppfattades det som att 1927 års motiv gällde för viseringar liksom för uppehålls- och arbetstillstånd. Samma beskrivning används nämligen både i 1945 års utredning och i den så kallade Sandlerkommisionens betänkanden som konstaterade att ”huvudgrundreglerna för de nya bestämmelserna infördes följande år i den då utfärdade lagen av den 2 augusti 1927 och överfördes sedermera, efter vissa justeringar i fråga om ärendenas handläggning, till 1937 års lag.” Att rasbestämmelserna skulle ha rensats ut nämns ingenstans.95
Ändringarna från 1927 års lag till 1937 års lag ansågs huvudsakligen ha att göra med handläggningen, centraliseringen till Socialstyrelsen samt inrättandet av utlänningsbyrån och Utlänningsnämnden. Ytterligare ett argument för att motiven för 1927 års lag fortsatte att gälla ger Kvist Geverts undersökning av hur myndigheterna tillämpade lagstiftningen, vilken visar att man fortsatte att betrakta judar som mindre önskade, åtminstone fram till oktober 1943, då de danska judarna förklarades välkomna.96
92 Kungl. Maj:ts proposition nr 198, 1927, s. 42.
93 Kungl. Maj:ts proposition nr 198, 1927, s. 42.; Även Hammar menar att
uppehållstillståndet främst syftade till att hindra de utlänningar som var ”mindre önskvärda” ur ordnings och säkerhetssynpunkt och ”rashänseende” att slå sig ned i landet. Se Hammar (1964), s. 212.
94 SOU 1945:1, s. 15. 95 SOU 1945:1, s. 16 f.
Arbetsmarknadsskäl borde rimligtvis kunna borträknas som motiv till att personer vägrades uppehållstillstånd. Den invandring som ansågs hota den svenska arbetsmarknaden stoppades ju med arbetstillståndet. Syftet med uppehållstillståndsförfarandet var att kunna förvägra icke önskvärda befolkningselement just detta tillstånd och därmed förhindra deras bosättning i Sverige. Borträknat dem som enligt lagen skulle avvisas redan vid gränsen återstår i huvudsak bara två kategorier: 1) Personer som betraktades som farliga ur säkerhets- och ordningsaspekten och 2) personer som ansågs ur ”rashänseende” främmande, till vilka judar ansågs höra.97
I propositionen till 1937 års utlänningslag sägs att kapitlet som behandlar uppehållstillstånd med vissa undantag bygger på motsvarande kapitel i utlänningslagen 1927. I propositionen 1937 meddelas även att lagen ”i huvudsakliga delar till sina principer bör lämnas oförändrad”från föregående lag.98 Att motiv för lagen i allmänhet, eller uppehållstillstånd i synnerhet, skulle ha tillkommit eller ändrats nämns inte. Tvärtom konstateras att den tidigare lagen fyllt sin uppgift väl. Eftersom de grundläggande principerna inte ändras från 1927 till 1937 och det inte heller införs några nya syftesformuleringar borde rimligen de gamla syftes- formuleringarna ha gällt även i 1937 års lag.99
Motivet för uppehållstillståndet kom alltså att under hela perioden 1933– 1945 vara möjligheten att hindra mindre önskvärda personer, ”rasmässigt främmande” och personer som äventyrade landets ordning och säkerhet, att slå sig ner i Sverige. ”Rasmotivet” hade alltså inte helt rensats bort ur lagen vilket tidigare forskning hävdat. Detta förhållande får rimligtvis konsekvenser för hur svensk flyktingpolitik under perioden bör tolkas.
97 Denna ordning var ett avsteg från tidigare gällande lagstiftning enligt vilken
”endast förbrytare, samhällsparasiter, och försörjningsodugliga” skulle ”utestängas eller avlägsnas” från landet. Se Kungl. Maj:ts proposition nr 198, 1927, s. 130 f.
98 Kungl. Majt:s proposition nr 269, 1937, s. 47.
99 Även uppehållsviseringen som utfärdades av Utrikesdepartementet för viserings-
skyldiga länder skulle, enligt den så kallade tillämpningslagen, utfärdas på samma grunder som uppehållstillstånd.