8.1 Huvudpunkterna i utredningens förslag Utredningen föreslår en koncentration av den centrala organisationen för vissa delar av det statliga finansiella företagsstödet. Försla-gen berör lokaliseringsstödet, kreditstödet till hantverk och mindre industri (med statli-ga kreditstatli-garantier och direktlån genom före-tagareföreningarna), stödprogram för be-stämda industribranscher samt ytterligare några stödformer med mera begränsad räck-vidd som i dag administreras av kommerskol-legiet. Vidare berörs uppföljningsverksamhe-ten i anslutning till det finansiella företags-stödet och åtgärder i de fall där staten har fordringar i nedläggningshotade företag.
Utredningen föreslår att nya kommerskol-legiet övertar de uppgifter inom dagens kom-merskollegium som hänger samman med det särskilda kreditstödet till hantverk och mind-re industri, dvs. industrilånegarantierna och tillsynen över företagareföreningarnas verk-samhet vad gäller detta kreditstöd. Förslaget sammanhänger med att verket också i övrigt skall svara för arbetsuppgifter med inriktning på den mindre och medelstora industrin.
Utredningen föreslår vidare att ett sam-manhållande ansvar för administrationen av stödprogram som riktar sig till bestämda industribranscher läggs hos det nya verket.
De nu aktuella programmen avser TEKO-in-dustrierna och den manuellt arbetande glas-industrin.
För framtiden kan man räkna med
möjlig-heten att ytterligare program med likartad inriktning kan bli en följd bl. a. av verksam-heten på utredningssidan inom det nya ver-ket. I så fall bör verket på motsvarande sätt ha det sammanhållande ansvaret för pro-grammens genomförande. Däremot bör det nya verket inte direkt svara för de servicein-riktade insatser som kan ingå i sådana pro-gram. I stället kommer det nya verket i sådana sammanhang att fungera som upp-dragsgivare till exempelvis SIFU, företagare-föreningarna och privata konsultföretag. Ut-redningen återkommer till de senare frågorna i kap. 9.
Utredningen förutsätter att kommerskol-legiets nuvarande uppgifter i samband med hotell-lånegarantier, hemslöjdsstöd och gles-bygdsstöd till företagare förs över till det nya verket.
Förslaget om överförande av vissa uppgif-ter i samband med det finansiella företags-stödet från arbetsmarknadsstyrelsen till nya kommerskollegiet har som bakgrund bl. a.
att olika former av finansiellt företagsstöd i allt större utsträckning kommit att användas parallellt och i kombination med varandra.
Det har lett till samordningsproblem som man åtminstone delvis kan komma till rätta med genom en samordnad handläggning för några av de viktigaste medlen.
Utredningen instämmer här i de slutsatser som tidigare dragits av 1968 års lokaliserings-utredning. Bedömningar från denna ligger likaså bakom förslaget att göra nya
kom-90
merskollegiet till uppföljningsorgan för hela det statliga finansiella företagsstödet. Det betyder alltså ett ytterligare steg mot ökad samordning. Kommerskollegieutredningen har tagit fasta på de riktlinjer som skisseras i lokaliseringsutredningens betänkande om uppföljning av lokaliseringsföretag m. m. (Ds In 1971:8). Den lösning som där angettshar emellertid modifierats för att passa in i den organisationsbildning som kommerskollegie-utredningen skisserat. I stället för en särskild myndighet föreslås således att kommerskol-legiet får i uppdrag att företräda olika intres-senter på den statliga sidan i samband med ackord eller konkurser för företag där staten har fordringar och eljest agera på statens vägnar i situationer där statliga ingripanden till stöd för nedläggningshotade företag är aktuella.
Det finansiella företagsstöd som förmedlas genom verket skall kunna kombineras med annat bistånd som administreras därifrån.
Bl. a. kan konsulttjänster ställas till företa-gens förfogande genom att verket uppträder som beställare hos statliga organ - t. ex.
statens institut för företagsutveckling - hos företagareföreningarna och hos privata kon-sulterande företag.
Då arbetsmarknadsstyrelsens uppgifter i samband med lokaliseringsstödet övertas av det nya verket, bör som en konsekvens en motsvarande överföring ske också av admi-nistrationen av vissa bidragsformer som kor-responderar med lokaliseringsstödet och som har företagen som mottagare. Detta gäller sysselsättningsstödet (bidragen till lönekost-naderna för vissa företag inom det inre stöd-området) och bidragen till utbildning inom lokaliseringsföretagen. Detsamma bör gälla handläggningen av frågor rörande investe-ringsfondernas användning i lokaliseringspo-litiska sammanhang.
Utöver det finansiella företagsstödet finns även vissa närbesläktade uppgifter som enligt utredningens mening bör övertas av nya kommerskollegiet från arbetsmarknadsstyrel-sen. Det gäller viss utredningsverksamhet av lokaliseringspolitisk natur samt verksam-heten i samband med det nyligen beslutade
lokaliseringssamrådet. Lokaliseringsdelega-tionen bör således förankras inom nya kom-merskollegiet. Även fortsättningsvis bör dock arbetsmarknadsstyrelsen vara represen-terad i denna.
Här ovan framlagda förslag gör det angelä-get att klargöra huvudlinjerna för samspelet mellan arbetsmarknadsmyndigheterna och nya kommerskollegiet. Kontinuerliga och nä-ra kontakter mellan de båda verken måste säkerställas. Förutom att arbetsmarknadsverk ket naturligen torde bli representerat i flera av de rådgivande organ som förutsätts knytas till nya kommerskollegiet föreslår utred-ningen att en särskild samarbetsdelegation mellan de båda verken organiseras.
8.2 Utgångsläget
I det följande tar utredningen upp några utgångspunkter som varit av avgörande bety-delse för förslagen att överföra uppgifter i samband med lokaliseringsstödet från arbets-marknadsstyrelsen till nya kommerskolle-giet.
I bedömningen av de frågor som gäller administrationen av det finansiella lokalise-ringsstödet har det för utredningen varit naturligt att ta hänsyn till den utveckling som är på väg i fråga om formerna och innehållet för lokaliseringspolitiken och re-gionalpolitiken. Dess inriktning är huvudsak-ligen bestämd genom de riktlinjer för den
fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten som beslutades i anslutning till prop.
1970:75. Dessa innebär bl. a. att ett på individuella företag inriktat finansiellt inve-steringsstöd kommer att ha en framträdande plats även i den fortsatta regionalpolitiken.
Samtidigt har från flera håll problem på-pekats och kritik riktats i fråga om den praktiska tillämpningen av det finansiella lokaliseringsstödet. I sitt betänkande "Loka-liserings- och regionalpolitik" (SOU
1969:49) framhöll lokaliseringsutredningen således att den nuvarande ordningen i fråga om handläggningen av stödärendena i flera avseenden är mindre tillfredsställande både från de sökandes och statens synpunkt. Starka
skäl talade därför för en radikal förändring i syfte att nå en smidigare och effektivare handläggning. Det var därvid viktigare med en genomgripande reform än med mera be-gränsade omläggningar, ansåg utredningen.
Nuvarande ansökningsförfarande och handläggningsformer menade man var base-rade på en från statsmakternas synpunkt "de-fensiv" lokaliseringspolitik, som lägger initia-tivet helt hos den sökande. Starka skäl talar för en helt annan uppläggning, framhöll lo-kaliseringsutredningen. Utgångspunkten bör vara att lokaliseringsstödet inte längre be-traktas som ett i huvudsak sysselsättningspo-litiskt medel. Lokaliseringspolitiken bör i stället ingå som en bland många åtgärder för en aktiv näringspolitik och samordnas med statsmakternas övriga insatser på området, ansåg lokaliseringsutredningen.
Till bilden hör även att det pågår en utveckling i fråga om den regionala och kommunala planeringen som i olika hänseen-den kan få återverkningar för uppläggningen av verksamheten i anslutning till lokalise-rings- och regionalpolitiken. Till detta kom-mer vidare den genomgång av organisationen för den regionala samhällsförvaltningen som nu pågår (länsberedningen).
Utgångsläget är således, som kommerskol-legieutredningen ser det, att alltmer precise-rade politiska målsättningar för lokaliserings-och regionalpolitiken framkommit eller är under utveckling. Värdefulla erfarenheter har vunnits under den hittillsvarande praktis-ka tillämpningen av lopraktis-kaliseringsstödet. Här-vid har emellertid även svårigheter och bris-ter framkommit som påkallar en organisato-risk rekonstruktion. Utredningen vill här sär-skilt knyta an till lokaliseringsutredningens synpunkter att vad som nu krävs framför allt är att ge lokaliseringspolitiken en mer offen-siv prägel innebärande att stödåtgärderna närmare inordnas i en aktiv näringspolitik och samordnas med statsmakternas övriga insatser inom området, inte minst då andra former av finansiellt företagsstöd.
Förslaget att ombilda och utveckla kom-merskollegiet till ett centralt ämbetsverk in-riktat på de strukturekonomiska frågorna
och näringslivets långsiktiga utveckling gör det enligt utredningens uppfattning väl ägnat att handlägga frågor rörande det finansiella lokaliseringspolitiska stödet. Det förhällande att verket härutöver handhar vissa ytterligare finansiella stödformer och även föreslås ad-ministrera andra former av service- och ut-vecklingsinsatser underlättar en sådan sam-ordning av olika åtgärdsformer som lokalise-ringsutredningen efterlyst.
Förslaget innebär dock inte ett totalt or-ganisatoriskt sammanförande av alla statliga åtgärder av regionalpolitisk betydelse. Ett sådant alternativ har för utredningen fram-stått som helt orealistiskt. Även i fortsätt-ningen kommer således en rad myndigheter att tas i anspråk för uppgifter i samband med lokaliseringspolitiken. Detta förhållande och att ett utvecklingsarbete pågår vad gäller de centrala riktlinjerna för regionalpolitiken lik-som i fråga om den regionala och kommuna-la pkommuna-laneringen utgör enligt utredningens be-dömning inte något hinder för att man nu tar upp den organisatoriska inplaceringen av det finansiella företagsstödet till prövning.
Lokaliseringspolitiken har nu vunnit en så-dan stadga att en permanent lösning av den innebörd som utredningen skisserat ligger inom räckhåll.
I det följande tas vissa principiella syn-punkter på sambandet och rollfördelningen mellan olika sysselsättningsfrämjande och näringsutvecklande insatser upp och ges yt-terligare motiveringar för utredningens för-slag.
8.3 Arbetsmarknadspolitik - lokaliserings-politik - näringslokaliserings-politik
Relationerna mellan arbetsmarknadspolitik, lokaliseringspolitik och näringspolitik har ta-gits upp i många sammanhang i offentliga utredningar och i den allmänna debatten.
Det betyder alltså att utredningen haft ett omfattande material att falla tillbaka på. De synpunkter som för utredningen varit vägle-dande kan sammanfattas på följande sätt.
Arbetsmarknadspolitiken,
lokaliserings-92
politiken och näringspolitiken är till sina syften och tillämpningsområden så samman-vävda med varandra att man knappast kan göra någon praktiskt hållbar strikt teoretisk uppdelning mellan deras olika arbetsområ-den, programområden eller planeringsområ-den. Det hindrar inte att man i grova drag här kan finna relativt klara såväl skiljelinjer som samband dem emellan. En sådan upp-spaltning är en förutsättning för att man skall kunna ange hur det operativa ansvaret för olika uppgifter i samband med arbets-marknadspolitiken, lokaliseringspolitiken och näringspolitiken skall fördelas mellan olika enheter.
Enligt utredningens uppfattning är nä-ringspolitik det bredare, samlande begreppet.
Arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiken faller här in som två aktivitetsområden inom den näringspolitiska ramen. Det innebär att båda dessa aktiviteter hämtar sin motivering ur de värderingar som ligger till grund för näringspolitiken och bör samverka för att främja de för denna uppställda målen. Sam-tidigt skiljer sig arbetsmarknads- och lokali-seringspolitiken från varandra bl. a. i fråga om arten och behovet av bedömningsunder-lag, policyinstrumentens karaktär och före-målen för politiken.
Arbetsmarknadspolitiken är således pri-märt individinriktad. Dess tillämpning förut-sätter kunskaper om arbetskraftens samman-sättning, geografiska fördelning, arbetstagar-nas kunskaper och behov liksom överblick över tillgängliga sysselsättningstillfällen och de krav som ställs vid utförande av olika arbetsuppgifter. Den förutsätter tillgång till instrument som kan påverka arbetsutbudets geografiska och funktionella fördelning lik-som efterfrågans sammansättning. Den är konjunkturbetonad genom att arten och in-riktningen av insatserna i betydande ut-sträckning måste förändras från en avmatt-nings- till en högkonjunktur. En hög grad av handlingsberedskap måste finnas och snabb genomslagskraft i åtgärderna är väsentlig.
Temporära lösningar måste därför ofta sökas.
Lokaliseringspolitiken å andra sidan är inriktad på företag och affärsprojekt. Den
kräver kunskaper om branschers och olika ekonomiska aktiviteters utvecklingstenden-ser och framtidsutsikter, förmåga att bedö-ma affärsidéers och produkters konkurrens-kraft, företags och företagares kompetens och kapacitet och insikter i ekonomiska kalkyler och finansiella förhållanden. Den måste arbeta med instrument som kan påver-ka företagandets geografispåver-ka fördelning och utveckling. Syftet är att finna ekonomiskt konkurrenskraftiga lösningar som kan erbju-da varaktig sysselsättning. Det långsiktiga elementet kommer här i förgrunden. Kon-junkturella skiftningar påverkar i mindre grad än vad gäller arbetsmarknadspolitiken insatsernas karaktär och inriktning. Omvänt innebär detta att de lokaliseringspolitiska åtgärderna och instrumenten normalt inte heller är ägnade att lösa hastigt uppkomman-de akuta lokala sysselsättningskriser.
Det anförs ibland att det skulle råda ett motsatsförhållande mellan de arbetsmark-nads- och lokaliseringspolitiska strävandena.
Man har då i regel ensidigt sett arbetsmark-nadspolitiken som ett medel för att öka arbetskraftens geografiska rörlighet medan lokaliseringspolitiken betraktats som ett in-strument för att möjliggöra för arbetstagarna att bo kvar och finna sysselsättning på den ursprungliga bosättningsorten.
Visserligen kan i en konkret situation arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspo-litiska insatser framstå som skilda alternativ.
Vanligare torde dock vara att de utgör nöd-vändiga komplement till varandra. En lokali-seringspolitisk satsning förutsätter således ofta för att lyckas bl. a. arbetsförmedlings-och omskolningsinsatser. Omvänt kan — sär-skilt om man ser utvecklingen i ett större och mer långsiktigt perspektiv — sysselsätt-ningsproblemen inte lösas med enbart arbets-marknadspolitiska ingrepp. Resurser och in-strument för en aktiv och offensiv lokalise-ringspolitisk verksamhet måste också finnas.
Kommerskollegieutredningen vill därför starkt stryka under sambandet och behovet av samordning mellan arbetsmarknadspolitis-ka och loarbetsmarknadspolitis-kaliseringspolitisarbetsmarknadspolitis-ka insatser. Att utredningen trots detta förordar en
överfö-ring av ansvaret för handhavandet av det finansiella lokaliseringsstödet och vissa andra till detta knutna eller närbesläktade aktivite-ter från arbetsmarknadsverket till nya kom-merskollegiet har främst sin grund däri att det enligt utredningens mening fordras ett till stora delar avvikande bedömningsunder-lag samt ställs olika krav på kunskaps- och erfarenhetsbakgrund hos den personal som skall handha de instrument som hör hemma inom arbetsmarknads- respektive lokalise-ringspolitiken.
Visserligen är behovet av lokaliseringspoli-tiska insatser intimt relaterat till de syssel-sättningspolitiska strävandena. Genomföran-det av ett konkret lokaliseringsprojekt förut-sätter likaså som ett element kunskap om lokala arbetsmarknadsförhållanden och ar-betstagarnas kapacitet och önskemål. När det gäller att finna varaktiga lösningar genom livskraftiga företagsetableringar eller -utvidg-ningar är det dock inte kunskaper om arbets-marknadssituationen som är det avgörande.
Här gäller inte minst att kunna bedöma lokaliseringsprojektets ekonomiska avkast-ning, företagsledningens kompetens och ka-pacitet samt marknadseffekterna i stort.
Den inriktning på och de resurser för bevakning och utredning av näringslivets strukturella utveckling som utredningen fö-reslär skall byggas upp inom nya kommers-kollegiet kommer att ge verket unika kun-skaper och möjligheter till överblick och bakgrundsbedömningar av den typ som här krävs. De detaljanalyser, riskbedömningar m. m. som behöver göras i samband med det finansiella företagsstöd som redan nu hand-has av verket är dessutom av i princip samma karaktär som de vilka krävs för lokaliserings-stödet. Ett överförande av lokaliseringsstö-det gör lokaliseringsstö-det möjligt att samla och effektivt utnyttja en mer kompetent personalstyrka förutom att det underlättar en samordning av de skilda finansiella stödformerna. Genom det nya verkets kontakter med företagareför-eningarna - och en i framtiden utbyggd regional organisation utvecklad ur dessa — ges verket möjligheter att få ett bedömnings-underlag baserat på ingående kännedom om
näringslivets förhållanden och utvecklings-möjligheter inom olika regioner och lokala områden. Via dessa organ liksom genom att det handhar andra mot företagen inriktade stöd- och serviceåtgärder (exempelvis TEKO-stödet, SIFU-aktiviteter) kommer verket och dess personal att få en intensiv och mångfacetterad kontaktyta gentemot nä-ringslivet och möjligheter att effektivt sam-ordna finansiella insatser med andra former av utvecklingsstöd.
Sammanfattningsvis innebär detta att ett överförande av det finansiella lokaliserings-stödet från arbetsmarknadsverket till nya kommerskollegiet enligt utredningens me-ning ger möjligheter till ett effektivare ut-nyttjande och en starkare integrering av de lokaliseringspolitiska insatserna i den nä-ringspolitiska planeringen.
Den föreslagna ärendeomfördelningen kommer samtidigt att ge arbetsmarknads-myndigheterna en mera renodlad roll och en mera enhetlig planeringsram. Deras uppgifter kommer mera markerat att knyta an till arbetsmarknadspolitiken som servicefunk-tion och som betydelsefullt instrument i den ekonomiska politiken.
8.4 Finansiellt företagsstöd - bedömnings-underlag och arbetssätt
Enligt utredningens uppfattning måste strä-van vara att det finansiella företagsstödet administreras på ett sådant sätt att det ger möjligheter att träffa medvetna och väl un-derbyggda val mellan insatser inom det ar-betsmarknadspolitiska området och syssel-sättningsskapande insatser med mera långsik-tig inriktning. Detta gäller allmänt och i fråga om insatsernas planering i stort men allra klarast framstår kanske nödvändigheten av ett medvetet sådant val i "defensiva situa-tioner", exempelvis med utgångspunkt i varsel om driftsinskränkningar eller företags-nedläggelser. Det är väsentligt att i en sådan situation kunna få allsidigt klarlagt vad bort-fallet av sysselsättningsmöjligheter får för konsekvenser. Därutöver gäller det att få grepp om vilka handlingsalternativ
samhälls-organen har att räkna med och vilka åter-verkningar i stort som de olika handlingsal-ternativen kan föra med sig.
Bl. a. med hänsyn till att varselsystemet knyter an till arbetsmarknadsmyndigheterna måste dessa här ha en central och initierande roll. Men också andra samhällsorgan torde regelmässigt behöva kopplas in, t. ex. läns-styrelserna och de kommunala myndigheter-na. Det torde också ofta bli nödvändigt att engagera olika organ på riksplanet, exempel-vis för att preliminärt bedöma förutsätt-ningarna för stöd till sysselsättningshotade företag eller för stöd till nyetablering. Utred-ningen har räknat med att nya kommerskol-legiet kommer att vara ett sådant organ som naturligen kopplas in i en dylik situation.
Bedömningen går in i ett nytt skede när man är klar över att det kan finnas rimliga förutsättningar för att vidta åtgärder som inne-bär att sysselsättningen tryggas eller att nya, bestående sysselsättningsmöjligheter skapas exempelvis genom en rekonstruktion av de berörda företagen med hjälp av statligt finan-siellt stöd. Det primära i detta senare bedöm-ningsskede är hur man skall få utvecklings-dugliga företagsenheter som väl svarar mot befolknings- och näringslivsmönstret inom den aktuella regionen och som från rikssyn-punkt är värdefulla. Det härför erforderliga bedömningsunderlaget är till stora delar av det slag som nya kommerskollegiet kommer att kunna ställa till förfogande. Genom att verket får uppgifter i samband med det finansiella företagsstödet kommer det också i sädana sammanhang att få operativa funk-tioner.
Som framgått av det föregående har utred-ningen velat ta fasta på lokaliseringsutred-ningens bedömningar bl. a. såtillvida att det finansiella företagsstödet mera utpräglat blir ett medel för den näringspolitiska plane-ringen. En av förutsättningarna är att man får till stånd en utbyggnad och systematise-ring av den centrala utredningsverksamheten.
En annan förutsättning är — som lokalise-ringsutredningen strukit under — att de or-gan som skall svara för administrationen av det finansiella företagsstödet får ett delvis
annat arbetssätt. Den "förvaltningsmässiga"
uppläggningen av arbetet kan, som lokalise-ringsutredningen framhållit, inte längre vara dominerande.
Det mest väsentliga i den utveckling av administrationen av det finansiella företags-stödet som kommerskollegieutredningen anser önskvärd är att man kan arbeta på ett mera kvalificerat sätt med de strukturekonomiska problem som här aktualiseras och att man dessutom på den statliga sidan får bättre förutsättningar att bedöma utvecklingsmöj-ligheterna för de berörda företagen. Ett or-gan med den inriktning och de resurser som utredningen vill samla i nya kommerskolle-giet ger möjlighet att uppnå detta.
Enligt utredningens uppfattning ställer en rationell användning av det statliga finansiel-la företagsstödet specielfinansiel-la krav på kunskaps-underlag. Behovet av tillgång till bedöm-ningsunderlag för stödåtgärderna hänför sig schematiskt framför allt till tre huvudområ-den:
— kännedom om sysselsättningsläget inom skilda yrkesområden och regioner,
— kännedom om det aktuella läget för olika branscher och produktområden med hän-syn till bl. a. avsättningsförhållandena och det internationella konkurrensläget,
— kännedom om de samhällsekonomiska förutsättningarna för och återverkningarna av det finansiella företagsstödet.
— kännedom om de samhällsekonomiska förutsättningarna för och återverkningarna av det finansiella företagsstödet.