12.1 Huvudpunkterna i utredningens förslag Utredningen föreslår en samordning mellan den statliga prospekteringsverksamheten och förvaltningen av statens gruvegendom inom ramen för den statliga företagsgruppen. För-slaget innebär således en sammanläggning av motsvarande uppgifter inom SGU och det nu-varande kommerskollegiet.
Bakgrunden till de förslag som berör SGU är framför allt behovet av klara rågångar mellan affärsmässiga uppgifter och allmän-nyttiga. Förslaget om en ny inplacering av kommerskollegiets funktioner i samband med förvaltningen av statens gruvegendom har som huvudmotiv nödvändigheten att ska-pa bättre förutsättningar för det affärsmässi-ga agerandet i samband med användningen av statens gruvrätter.
Kommerskollegieutredningens bedöm-ningar har bl. a. haft de tidigare förslagen från geologiutredningen som utgångspunkt.
Dessa innebar bl. a. att SGU skulle få ställ-ningen som statligt topporgan för frågor i samband med gruvnäringen och huvudansva-ret för tillämpningen av gruvlagstiftningen.
Vidare innebar geologiutredningens förslag att bergsstaten skulle knytas till SGU.
Kommerskollegieutredningen anser att en sådan omläggning tills vidare inte är aktuell.
De institutionella frågorna på området måste lösas i anslutning till statsmakternas behand-ling av förslagen till ny gruvlagstiftning, och under det närmaste skedet bör den
nuvaran-de organisationen behållas. Det innebär att uppgifterna inom kommerskollegiets bergs-byrå (bortsett från de som sammanhänger med förvaltningen av statens gruvegendom) enligt kommerskollegieutredningens förslag knyts till nya kommerskollegiet med en pro-visorisk organisation.
En sådan lösning lägger inte hinder i vägen för en rekonstruktion av SGU som i linje med geologiutredningens förslag syftar till att ut-veckla dess funktioner som geologisk fack-myndighet. Om SGU i framtiden skall få ställningen som huvudorgan för tillämp-ningen av gruvlagstifttillämp-ningen lämnar utred-ningen som en öppen fråga. Nya kommers-kollegiet kommer under alla förhållanden att behöva användas när det gäller att från sta-tens sida hålla kontakt med gruvindustrins förhållanden.
Den kommande gruvlagstiftningen kan ge utgångspunkter för en omprövning av bergs-statens uppgifter. Uppläggningen av dess verksamhet bör under alla förhållanden tas upp till fortsatt bedömning, som bl. a. bör inriktas på behovet av en rationell organisa-tion för det tillsynsarbete (inspekorganisa-tionsverk- (inspektionsverk-samhet) som bergsstaten med nuvarande or-ganisation svarar för.
Enligt utredningens bedömning ligget det nära till hands att arbetarskyddsverket i framtiden svarar för motsvarande uppgifter.
Bl. a. har det den fördelen att det möjliggör en samordning mellan den
tillsynsverksam-het som avser bergarbeten ovan jord (som i dag arbetarskyddsverket svarar för) och den som avser underjordsarbeten (gruvor och andra bergrumsarbeten som i dag bergs-staten svarar för).
De egentliga myndighetsuppgifterna för bergsstaten, t. ex. beviljandet av inmutningar och utmäl, kan däremot knappast bli en uppgift för arbetarskyddsverket. En ny orga-nisation med en uppdelning av bergsstatens verksamhetsprogram förutsätter alltså att man kan finna lämpliga former för de delar av verksamheten som inte förs till arbetar-skyddsverket. Enligt en preliminär bedöm-ning finns det möjligheter till detta genom en omläggning av förrättningsarbetet. Beslut om inmutningar och utmål på grundval av en av lantmätare upprättad karta skall kunna fattas av en myndighet. Överföringen av vissa uppgifter till arbetarskyddsverket i kombina-tion med en omläggning av förrättningsarbe-tet betyder att det inte längre finns behov av en organisation som är en direkt motsvarig-het till den nuvarande bergsstaten. Vilken myndighet som skall ha ansvaret exempelvis för beviljandet av inmutningar och utmål lämnar utredningen som en öppen fråga. En skissartad framtidslösning som presenteras är principiellt en motsvarighet till geologiutred-ningens förslag. Huvudansvaret för tillämp-ningen av gruvlagstifttillämp-ningen kommer att samlas hos "nya SGU".
Förutsättningarna att föra över vissa av bergsstatens uppgifter till arbetarskyddsver-ket kan inte bedömas definitivt förrän i samband med en väntad reorganisation för arbetarskyddsverket. De här skisserade om-läggningarna kräver också i övrigt fortsatta undersökningar, och kommerskollegieutred-ningen föreslår därför att bergsstaten tills vidare knyts till nya kommerskollegiet med en provisorisk organisation.
12.2 Utgångsläget 12.2.1 Intresseområdet
De statliga uppgifter på mineralområdet som här behandlas är i första hand de som med
nuvarande organisation hör hemma inom kommerskollegiet (bergsbyrån), bergsstaten och Svergies geologiska undersökning (SGU).
I en rad fall finns samhörighetslinjer mellan olika deluppgifter och verksamhetsgrenar in-om in-området. Ett viktigt exempel är att man både inom kommerskollegiet (bergsbyrån) och SGU arbetar med uppgiften att ta till vara statens affärsmässiga intressen inom gruvnäringen, inom SGU genom prospekte-ringsverksamheten, inom kommerskollegiet genom uppgifterna i samband med förvalt-ningen av statens gruvegendom.
Samhörigheten har också en mer vid-sträckt innebörd. Det finns anledning att tala om en programmässig samhörighet, som sträcker sig över flera verksamhetsgrenar men som å andra sidan knappast gäller verk-samheten som helhet. För vissa delområden är de programmässiga samhörighetslinjerna åt andra håll minst lika starka. Som exempel är bergsstatens uppgifter i anslutning till arbetarskyddet direkt i linje med den statliga verksamheten i övrigt på arbetarskyddets område. Det är också viktigt att observera att SGU:s uppgifter som geologiskt fackor-gan gör det till ett serviceorfackor-gan med en vidsträckt krets av uppdragsgivare.
Utredningen har sett följande som huvud-frågor för en bedömning av organisationen i stort.
1. Hur bör ansvaret förankras för de akti-viteter som utgår från statens gruvrätter (kronoandel, inmutarandel, jordägarandel) och från statens rättigheter i fråga om icke inmutningsbara mineral för att möta kraven på effektivitet och företagsekonomisk ratio-nalitet i verksamheten? Hur bör den stat-liga prospekteringsverksamheten (malmlet-ningen) knytas samman med förvaltningen av de statliga tillgångarna?
2. Finns det förutsättningar för en samor-ganisation mellan olika statliga verksamhets-grenar av myndighetskaraktär som knyter an till mineralområdet och som i dag i första hand finns företrädda inom kommerskolle-gieverket och SGU? Vilken form bör använ-das för en sådan samorganisation?
3. Behövs en ändrad uppläggning för verk-SOU 1971:69
samheten i samband med tillämpningen av gruvlagstiftningen?
4. Hur bör bergsstatens inspektionsverk-samhet för framtiden vara upplagd?
5. Hur bör den kommande organisationen vara uppbyggd för att tillvarata statens nä-ringspolitiska intressen i förhällande till gruv-industrin?
Den sista huvudfrågan innehåller flera del-frågor. En är hur sysselsättningspolitiska in-tressen och andra näringspolitiska hänsynsta-ganden skall spela in i samband med utnytt-jandet av de statliga gruvrätterna och i plane-ringen av exploateringsprojekt. En annan är hur gruvlagstiftningen skall utnyttjas i nä-ringspolitiska sammanhang. En tredje är hur en näringspolitisk bevakning bör vara organi-serad vad gäller gruvindustrin och andra nä-ringsgrenar som är sammanlänkade med den-na.
12.2.2 Behovet av en reorganisation
Det finns ett väl dokumenterat behov att ta upp organisationen i stort till granskning vad gäller verksamheten inom kommerskollegiet (bergsbyrån), bergsstaten och SGU. Utveck-lingsfrågor som berör de organisatoriska för-hållandena har under de senaste åren tagits upp i fråga om praktiskt taget alla delområ-den för verksamheten.
I fråga om några områden är det nödvän-digt att så snart som möjligt fatta beslut om den kommande organisationen. I första hand gäller det förvaltningen av statens gruvegen-dom och den statliga malmprospekteringen.
Utvecklingen av resurserna inom SGU bör också vara en fråga med hög prioritet. Som framgått av utredningens redogörelse i annat sammanhang finns det planer på en ny lag-stiftning och också detta aktualiserar ställ-ningstaganden till de institutionella frågorna och organisationen i stort.
Behovet av en reorganisation för verksam-heten i samband med förvaltningen av sta-tens gruvegendom har tidigare tagits upp i propositionssammanhang. I prop. 1968:51 hette det bl. a. att den nuvarande organisa-tionen tillkom under helt andra
förutsätt-ningar och inte fyller de krav som numera måste ställas.
Direktiven till geologiutredningen har av-speglat behovet att i ett brett perspektiv granska uppläggningen av den verksamhet som med nuvarande organisation är knuten till SGU. Till de problem som geologiutred-ningen haft i uppdrag att behandla har bl. a.
hört vad som från samhällsekonomisk syn-punkt är en lämplig omfattning och inrikt-ning av malmietinrikt-ningen och hur man bäst skall tillgodose önskemålen om en intensifie-ring av den geologiska karteintensifie-ringen.
Den rekonstruktion som utredningen räk-nar med inom det nuvarande kommerskolle-giets verksamhetsfält aktualiserar bl. a. frå-gan om nya kommerskollegiet skall användas som statligt topporgan i förhållande till gruv-näringen eller om motsvarande funktioner (i överensstämmelse med geologiutredningens förslag) skall föras till SGU.
Som framgått av det föregående har orga-nisationen i stort inom området tidigare berörts av geologiutredningen i betänkandet
"Malm-Jord-Vatten" (SOU 1971:17). 1 sitt remissyttrande har kommerskollegieutred-ningen tagit upp några av grundfrågorna. Av yttrandet framgår att de båda utredningarna har likartade bedömningar vad gäller behovet av en reorganisation. Det samråd som före-kommit innebär bl. a. att båda utredningarna står bakom förslaget att föra över till ett helstatligt bolag de uppgifter som för närva-rande kommerskollegiet har om hand i sam-band med förvaltningen av statens gruvegen-dom.
På några punkter har kommerskollegieut-redningen utgått från andra förutsättningar än geologiutredningen. En väsentlig skillnad är att det enligt kommerskollegieutred-ningens bedömning är nödvändigt att skjuta upp det definitiva ställningstagandet i fråga om organisationen inom flera av de här aktuella verksamhetsområdena.
12.3 Den affärsmässiga verksamheten med utgångspunkt i statens gruvrätter
12.3.1 Förhållandena i dag
Svagheterna i dagens organisation för den affärsmässiga verksamhet som utgår från sta-tens gruvrätter har som nämnts bl. a. berörts i prop. 1968:51. Bedömningarna där innebar att en ny organisation är nödvändig. Som bakgrund angavs den kraftigt ökade statliga prospekteringen under senare år liksom en-skilda företags aktivitet avseende fyndigheter där staten har kronoandel och som aktualise-rat ställningstaganden till en rad tämligen omfattande gruvprojekt. I propositionen an-gavs att man kan förutse betydligt ökad omfattning av statens mineralexploatering exempelvis i fråga om uran och legeringsme-taller. Planerings- och verkställighetsuppgif-terna avseende aktuella investeringsprojekt liksom verksamheten i övrigt kräver en in-dustriell och affärsmässig organisation av högsta kvalitet.
Utredningen anser att det finns reellt un-derlag för att konstatera att den nuvarande organisationen är otillräcklig. Det grundläg-gande problemet är att personalstyrkan och resurserna i övrigt är otillräckliga. Utveck-lingen av de statliga uppgifterna på området betyder en förändring av de kvalitativa kra-ven.
Det betyder inte att de institutionella aspekterna är betydelselösa. Det finns anled-ning att uppmärksamma den dubbelroll som det nuvarande kommerskollegiet har vad gäl-ler uppgifterna med anknytning till gruvnä-ringen. Verket skall både fungera som myn-dighetsorgan för tillämpningen av gruvlag-stiftningen och arbeta med affärsmässiga uppgifter. Som flera tidigare utredningar på-pekat kan det åtminstone teoretiskt leda till rollkonflikter.
1 praktiken har sådana rollkonflikter bara i något undantagsfall förekommit. En förklaring är att det rör sig om ett så begrän-sat antal ärenden som handläggs inom det centrala verket och som innebär tillämpning av gruvlagstiftningen. Huvuddelen av dessa ärenden avgörs i stället inom bergsstaten. En
annan förklaring till att rollkonflikter knap-past förekommit kan ha varit att kronoande-larna utnyttjats i relativt liten utsträckning.
Trots att den nuvarande ordningen i prak-tiken knappast betytt några svårigheter i form av rollkonflikter är det berättigat att sätta den i fråga. I framtiden kan den visa sig betydligt mer problematisk. En ny gruvlag-stiftning som lämnar möjligheter för en star-kare statlig styrning kan bidra därtill.
Som exempel kan man peka på gruvrätts-utredningens förslag att förlängningar av icke utnyttjade gruvrätter skall bedömas med hänsyn till det allmännas intresse av ett ändamålsenligt utnyttjande av landets mine-raltillgångar och med hänsyn till att andra än den tidigare utmålsinnehavaren kan vara be-redda att undersöka eller bearbeta fyndighe-ten. För bedömningar av det här slaget är det avgjort ett intresse att de beslutande myndig-heterna står fria från affärsmässiga intressen.
Den principiella innebörden av utred-ningens bedömning är att en ny organisation bör ge rågångar mellan myndighetsuppgifter i anslutning till gruvlagstiftningen och upp-gifter i anslutning till förvaltningen av de statliga gruvrätterna. Det är möjligt att åstad-komma med olika konstruktioner vad gäller organisationen i stort. Det är också möjligt inom ramen för en sammanhållen organisa-tion som liknar eller direkt motsvarar den nuvarande, men en förutsättning är i så fall att de olika beslutandeuppgifterna separeras;
beslutsapparaten bör vara så uppbyggd att an-svaret för dessa båda områden ligger på olika händer. Det vill med andra ord säga att en sammanhållen organisation närmast betyder kanslimässig gemenskap.
Den organisation som skisserats av geolo-giutredningen har liknande nackdelar som dagens organisation. Geologiutredningen har förutsatt att SGU efter en ombildning kom-mer att svara för "intressestyrda uppgifter"
och myndighetsuppgifter i anslutning till gruvlagstiftningen. Väljs en sådan lösning blir det nödvändigt att modifiera geologiut-redningens förslag till ny organisation. Mera härom i det följande.
140
12.3.2 Grunddragen för en ny organisation I fråga om de allmänna förutsättningarna för den verksamhet som utgår från de statli-ga gruvrätterna har kommerskollegieutred-ningen samma bedömning som geologiutred-ningen. Verksamheten måste drivas under affärsmässiga former och bör uppfattas som en parallell till annan affärsmässig statlig verksamhet. Det är alltså inte främmande för verksamhetens karaktär att det operativa hu-vudansvaret läggs inom den statliga företags-gruppen.
Vad som positivt talar för att kommers-kollegiets uppgifter i samband med förvalt-ningen av statens gruvegendom förs över till den statliga företagsgruppen är bl. a. behovet av en organisation med operativ rörelsefri-het. En anknytning till den statliga företags-gruppen betyder sädana möjligheter och innebär dessutom goda förutsättningar vad gäller tillgången till ekonomisk och gruvtek-nisk expertis.
Utredningen rekommenderar alltså en så-dan lösning som ett förstahandsalternativ.
Detta betyder inte att en fortsatt anknytning till förvaltningsapparaten skulle vara uteslu-ten. Det är mycket möjligt att en sådan an-knytning i praktiken skulle kunna ge samma fördelar som förstahandsalternativet.
I så fall kräver det hänsyn till de synpunk-ter som angetts i det föregående. Organisa-tionen bör vara så uppbyggd att den inte innebär rollkonflikter. Varken nya kommers-kollegiet eller SGU har rimliga förutsätt-ningar att utan speciella arrangemang svara för uppgifterna i samband med förvaltningen av statens gruvegendom.
Över huvud taget förefaller dessa uppgif-ter ligga på ganska stor distans frän det som enligt utredningens bedömning kommer att vara huvudlinjer i verksamheten inom nya kommerskollegiet och SGU. Det finns knap-past heller given anknytning till uppgifterna för någon annan myndighet. Det gör att det inte framstått som ett realistiskt alternativ att behålla anknytningen till förvaltnings-apparaten.
Att huvudansvaret förankras inom ett
or-gan med bolagsform betyder i flera hänseen-den nya förutsättningar vad gäller sättet att arbeta med förvaltningen av statens gruv-egendom. Som exempel kan man inte i samma utsträckning som hittills kräva insyn i den exploatering som genomförs av icke statliga företag. Utredningen anser att dessa konsekvenser mycket väl kan accepteras.
Att de statliga åtgärderna delvis utgår från privilegier (kronoandelsinstitutet) bör enligt utredningens bedömning inte hindra att det operativa ansvaret läggs hos en enhet med bolagsform. Det bör heller inte påverka ar-betssättet. Det är önskvärt att det företag som enligt förslaget kommer att företräda staten i samband med förvaltningen av dess gruvegendom får en ställning som är helt jämförlig med andra företag och att dess kontakter med andra företag inom gruvin-dustrin utgår från samma förutsättningar som normalt gäller för kontakterna företag emellan. Enligt utredningens bedömning be-tyder den nya konstruktionen inte några kom-plikationer från rättslig synpunkt. Bl. a. finns det anledning att ta fasta på de riksdagsskri-velser som ger Kungl. Maj:t rätt att upplåta begagnandet av jordägarandelar, kronoande-lar och andekronoande-lar som tillkommer staten i egen-skap av inmutare. Behovet av en väl genom-tänkt ansvarsfördelning mellan Kungl. Maj:t och den statliga företagsgruppen i dessa ären-den bör uppmärksammas i samband med ut-formningen av en ny gruvlag.
Att uppgifterna läggs inom den statliga företagsgruppen betyder inte sämre möjlig-heter att låta sysselsättningspolitiska hän-synstaganden och andra näringspolitiska in-tressen spela in. Det kan ske pä samma sätt som i övrigt inom den statliga företagsverk-samheten. En utväg kan bl. a. vara — som förutsattes i prop. 1969:121 om bildandet av Statsföretag AB - att använda en teknik med offerter från det berörda företaget i de fall ägaren/staten begär att det skall fullgöra spe-ciella uppgifter.
De närmare betingelserna för verksamhe-ten kommer bl. a. att bestämmas av relatio-nerna till den statliga prospekteringsverksam-heten och till den statliga verksamprospekteringsverksam-heten i
exploateringsledet. Utredningens bedöm-ningar i fråga om förutsättbedöm-ningarna att direkt samordna förvaltningen av statens gruvrätter med den statliga prospekteringsverksamhe-ten utvecklas närmare i det följande. I det här sammanhanget vill utredningen begränsa sig till att konstatera att det under alla förhållanden är önskvärt med en gemensam styrning för den affärsmässigt inriktade stat-liga prospekteringsverksamheten och verk-samheten med utgångspunkt i de statliga gruvrätterna.
Som framgår av den översikt utredningen lämnat i annat sammanhang är de statliga uppgifterna i samband med exploateringen av naturtillgångarna på kontinentalsockeln, icke inmutningsbara fyndigheter på krono-mark samt sand-, grus- och stenförekomster inom vissa allmänna vattenområden parallel-la till uppgifterna i samband med de statliga gruvrätterna. För tillståndsgivningen i fråga om exploateringen av dessa och för bestäm-ningen av den ekonomiska ersättbestäm-ningen till kronan har kommerskollegiet (bergsbyrån), vissa länsstyrelser och vederbörande mark-förvaltande myndighet (i första hand domän-verket) ansvaret.
Tillkomsten av en ny organisation för förvaltningen av statens gruvegendom gör det naturligt att ta upp till bedömning hur myndigheternas verksamhet bör vara upp-lagd vad gäller dessa områden. En annan utgångspunkt bör vara att exploateringen från ekonomisk synpunkt får allt större betydel-se. Bl. a. är det fallet i fråga om täktverksam-heten pä kontinentalsockeln.
Geologiutredningens förslag innebär på detta område att kommerskollegiets uppgif-ter förs över till SGU. Detsamma gäller de uppgifter som i dag sköts av vissa länsstyrel-ser.
Kommerskollegieutredningen menar att en sådan anknytning inte utan vidare ger den bästa lösningen. Ett av argumenten för att pröva andra utvägar är önskvärdheten att renodla SGU:s verksamhet så att den inte omfattar kommersiella funktioner.
En utväg kan vara att engagera det bolag som kommer att svara för förvaltningen av
den statliga gruvegendomen också i fråga om täktverksamheten på kontinentalsockeln, på kronomark och inom allmänna vattenområ-den i Vänern, Vättern, Hjälmaren och Stor-sjön i Jämtland. Det förutsätter en uppdel-ning motsvarande den som föreslagits i fråga om kommerskollegiets uppgifter i stort inom mineralområdet. Tillståndsgivningen och uppgiften att på statens vägnar träffa de ekonomiska avgörandena bör särskiljas. Det är möjligt att man för tillståndsgivningen har möjlighet att falla tillbaka pä en utvidgning av miljöskyddslagen.
Samma princip (med särskiljande av till-ståndsgivningen och bestämmandet av de ekonomiska ersättningarna) skall kunna tillämpas vid ett genomförande av gruvrätts-utredningens förslag om möjlighet att i sam-band med beviljande av koncession enligt den nya gruvrättsliga speciallagstiftningen fastställa villkor om statligt deltagande eller ekonomisk ersättning till staten. Tillstånds-givningen bör läggas hos en myndighet. Det företag som skall svara för förvaltningen av statens gruvegendom bör få till uppgift att företräda staten i samband med bestämman-det av den ekonomiska ersättningen.
12.4 Den statliga prospekterings-verksamheten
Hur den statliga prospekteringsverksamheten för framtiden bör vara upplagd hör till de frågor som är sammanvävda med organisatio-nen i stort, både vad gäller förvaltningen av
Hur den statliga prospekteringsverksamheten för framtiden bör vara upplagd hör till de frågor som är sammanvävda med organisatio-nen i stort, både vad gäller förvaltningen av