Governance och Nätverksimplementering

Ett tredje perspektiv på implementeringshimmeln är nätverksimplementering. Här söks implementera något genom att låta nätverk av aktörer tillsammans verkställa beslut. Policynätverk kan vi kalla detta och är något som uppmärksammats inom implementeringsforskningen av Hjern & Porter (1983, s.265–268).

Här ligger istället fokus på det horisontella än det vertikala i implementeringsprocessen och används mer då det handlar om mer komplexa och verksamhetsövergripande samhällsproblem som skall hanteras. Det ska alltså undvikas att låta saker hamna mellan stolarna. Det är här mycket svårt med ansvarsutkrävande, däremot är det tänkt att det ska finns spontan drift hos verkställarna att organisera sig och ta hjälp av andra aktörer och i en förhandling med dessa skapa handlingsmönster och att detta är ett rationellt handlande för att underlätta arbete (SOU 2006:5 s.10–15). Det kan sägas att styrningen av system, vilka innehar en inbördes komplexitet, här sker genom bildandet av nya arenor där

strategiska allianser uppkommer (SOU 2006:4 s.128).

Nätverk och partnerskap är något som allt oftare diskuteras samt förordas vilket leder till att regleringsbrev tas fram till centrala ämbetsverk där man framhåller vikten av samarbete mellan myndigheter på regional och lokal nivå (Hertting & Vedung 2009, s.41). Samordning och

koordinering för att uppnå synergieffekter och komma bort från det vertikala problemet att individer hamnar mellan stolarna och istället verka horisontellt är målen för dessa nätverk menar Hertting och Vedung. (Hertting & Vedung 2009, s.42).

Perfekt nätverksstyrning torde enligt Hertting och Vedung bygga på frivillig samordning utan maktcentra eller centrala överordnade sådana. Då istället sådana center finns kallas det

governance (Hertting & Vedung 2009, s.42–43), i detta fall skulle länsstyrelserna stå för denna meta-governance, då dessa fått regleringsbrev från regeringen om just framtagandet av regionala strategier för mäns våld mot kvinnor och uppdrag att bygga regional samverkan (Socialdepartementet,

Regeringen, 2017).

Man tänker sig, enligt Hertting och Vedung (2009), att nätverken är ett medel för att hantera dagens mer komplexa samhällsproblem där distansen från den operativa nivån kan bli allt för stor för den styrande nivån och att problemformulering samt organisering och anpassning bäst sker i samverkan mellan olika berörda aktörer. Tanken är även att det sinsemellan beroendet mellan olika aktörer skall bidra till att aktörerna självmant vill samarbeta för att ta del av varandras resurser, att den är öppen och platt är även det viktigt och handlingsfriheten skall vara stor för dessa aktörer (Hertting &

Vedung 2009, s.43–48).

7

Governance kan avses både analytiska verktyg samt empiriska händelser. Om detta ses som ett analytiskt verktyg kan governance förklara hur nya samhällsstrukturer växer fram medan i den empiriska inriktningen ses governance som nya sätt att organisera samhället (Björk et al. 2003 s.21–

23). Människor ställer högre krav på staten idag, vilket gör att denna fått alltmer komplexa problem att hantera. Detta tillsammans med en sektorisering av samhällsinstitutioner på olika kompetenser har lett till ett ökat behov av samverkan mellan olika institutioner. Samtidigt, menar Björk et al. att vissa institutioner i det svenska samhället har haft mycket lång tid på sig för konsolidering vilket i sin tur lett till ett inbyggt motstånd mot förändring. Björk et al. påpekar att det ofta blir större desto mer komplexitet i de interna beroenden som finns i dessa interinstitutionella nätverk. Detta leder till att viss styrning måste finnas (Björk et al. 2003 s.10–12).

Nätverk kan ses som kopplingar mellan olika enheter, vilket vi kan kalla noder men här utgörs av aktörer så som myndigheter, individer och eller föreningar etcetera. Just i större policyområden såsom ett område likt jämställdhet eller mäns våld mot kvinnor är sådana som uppenbarligen inte kan hanteras av en ensam myndighet eller aktör. Det finns ett stort antal aktörer som kan komma i kontakt med detta på olika sätt. Det finns inte heller ett enkelt sätt att komma till rätta med detta, då hade det gjorts för länge sedan. Detta gör att man varit mer vag i uppdragsbeskrivningen hos beslutfattarna. Då implementering studeras utifrån ett nätverksperspektiv, särskilt beträffande vaga policyområden, eftersträvas även att titta på hur nätverken ser ut och vilka möjligheter och svårigheter som uppstått i detta. Hur nätverken styrs, governance etcetera blir även viktiga frågor. Denna studie riktar delvis in sig på att studera detta utifrån just nätverksimplementering då beskrivningarna och preciseringarna hos beslutfattarna varit vaga och policyområdet inkluderar områden och specialiteter som ligger på olika myndigheter och aktörers kompetenser.

I frågan rörande teoribildningen kring nätverksgovernance och hur det kan styras utan att för den sakens skull lägga band på de självreglerande nätverken som själva skall stå för innovationskraften finns särskilt fyra teoretiska inriktningar (Sørensen & Torfing 2007 s.169), varvid tre av dessa kommer beaktas här. Dessa inriktningar har till viss utsträckning olika svar på varför sådan implementering misslyckas. Inriktningarna är till viss del varandras antagonister, dessa teorier betraktas för att de har olika syn på implementeringsproblem och detta bidrar till att mer grundligt belysa olika typer av sådana. Beskrivningarna av teorierna i fråga följer här.

2.2.1 Interdependenceteorin

Interdependenceteorin, beskriver Sørensen och Torfing (2007), är en teori som särskilt tar fasta på medling mellan olika intressen som finns representerade hos ett antal autonoma men samtidigt mellan varandra ömsesidigt beroende aktörer. Beroende av resurser andra kan tillföra då det kommer till att möta olika politik- och policyområden som stipulerats. Resurser kan här vara tid, ekonomiska medel,

8

kunskap, innovationskraft och formella auktoritet (så som våldsmonopolet etcetera). Både genom resursbrister eller genom att andra aktörer kan motverka de mål och inriktningar de specifika aktörerna har uppstår ett strategiskt intresse av att samverka och finna ömsesidigt acceptabla kompromisser. Problemlösning genom att låna ut sina egna resurser är då ett kriterium för lyckad nätverksimplementering eller oviljan till detta således misslyckanden för detsamma. Det är dock inte maximering av resultat som är målet utan istället, för de centrala aktörerna, ömsesidiga acceptabla lösningar utan att skada andra aktörer i nätverket (Sørensen & Torfing 2007 s.98–102)

Att alla relevanta aktörer skall inkluderas, menar Sørensen et al, kan i sig hindras av ett stängt policynätverk. Om regler, normer eller procedurer som reglerar tillgången till nätverket i sig utestänger relevanta aktörer så kan detta ses som en omedveten exkludering. Det kan även finnas medvetna exkluderingar, genom att sådana faktorer exkluderar relevanta aktörer och det existerande nätverkets aktörer är medvetna om det utan att bidrar till att eliminera sådana hinder. Det kan även finnas omedveten exkludering som följd av diskursiva och således kognitiva orsaker. Det kan till sist även finnas andra orsaker till att andra aktörer inte släpps in av andra skäl, såsom egoistiska. Man måste också, för att lyckas med detta nätverksgovernance, få till stånd att de olika aktörernas resurser delas med de andra aktörerna men här finns ett stråk av osäkerhet huruvida de andra aktörerna kommer agera opportunistiskt och bara försöka uppnå egen vinning men inte själva bistå de andra aktörerna varav tillit inom nätverket är ett krav för fungerande nätverk och lyckad implementering. En gemensam referensram, både vad gäller definiering av problem och kriterier för förbättring är även det en viktig del för att nätverksimplementering skall bli lyckad.

Hinder kan vara olika inramning av problemet genom selektiv faktapresentation och forskning, varav en reflexiv regeringsdiskussion kan avhjälpa dylika problem. Ett annat problem är bristen på

koordination antingen genom att aktörerna inte ser det ömsesidiga beroendet och/eller att osäkerheten inte helt klargör ’kostnader’ för samarbete. Den skillnad det finns mellan aktörer vad gäller

institutionella regler och normer som gör samarbete svårare kan öka kostnaderna och leda till social och/eller politisk fragmentisering.

2.2.2 Governability-teorin

Governability-teorin är en teori där man kan möta mer fragmenterade sociala och politiska aktörer. Så som segmenteringen av det alltmer långtgående välfärdssamhället bidragit till. Där detta således möts genom att skapa sådana nätverk. Enligt teorin kan det således motverka en ökad spridning och autonomisering av sociala system, vilket leder till ökad fragmentering av politiska och/eller sociala aktörer. Detta skapar i sin tur relativt autonoma aktörer som blir mer svårstyrda för den centrala beslutsnivån. Teorin går ut på att nätverken mellan dessa aktörer kan komma till rätta med detta problem och specifikt problemet rörande svårigheter att politiskt styra, too govern, en sådant

9

fragmenterad och autonomiserad djungel av myndigheter och andra aktörer vilken uppstått. Givet giltigheten av en sådan teori uppstår specifika orsaker och förklaringar till varför sådan

nätverksimplementering och styrning misslyckas. Medan interdependenceteorin tar fasta på ett aktörsperspektiv vad gäller problemlösning tar governability-teorin istället fasta på ett

systemperspektiv och handlar med om koordinering mellan olika aktörer. Det kommer behöva balanseras mellan behovet av institutionell stabilitet och behovet av flexibilitet i vad

policyförändringarna kräver men även mellan behov och resurser. Att syna och definiera behov utifrån problem och möjligheter blir nätverkens uppdrag. Teorin menar att dessa nätverk skulle kunna bidra till att förbättra styrningen genom att samarbeta på ett effektivt sätt mellan relevanta aktörer och att detta skulle kunna leda till en ökad flexibilitet i hanteringen av olika policyområden vilka blir alltmer komplexa (Sørensen & Torfing 2007 s.102–104).

2.2.3 Integrationsteorin

Vad gäller integrationsteorin så skiljer sig denna från de två föregående genom att företrädarna för integration teorin menar att nätverken består av rationellt kalkylerande aktörer och på spelteori.

Framgångsfaktorer som lyfts här för integrationsteorin är huruvida policyproblem löses samt hur man genom nätverkandet hittar nya möjligheter vilka kan komma genom en ökad reflektion och lärande samt att framgången avgörs av huruvida de lyckas uppbåda institutionell anpassbarhet (Sørensen &

Torfing 2007 s.104–106).

Att det är värt att granska implementeringen från ett bottom-up perspektiv, bortsett från nätverksperspektivet, det har att göra med att det är ett sådant, vilket nämnts, komplext

samhällsproblem och vagt formulerat policyområde där ramarna lämnats mer öppna från politiskt håll att genomföra i organisationerna. Detta gör att ett top-down perspektiv inte är särskilt förtjänstfullt att anlägga i det specifika fallet.