Implementering

Forskning rörande genomförandet av fattade beslut kallas Implementeringsforskning. Inom denna undersöks, utifrån ett antal premisser, huruvida genomförandet av dessa varit lyckat eller mindre så.

Implementeringsproblem, kallas de orsaker som gör att genomförandet inte resulterat som man tänkt sig och brukar delas upp på antingen fel baserad på teorier eller faktiska fel i implementeringskedjan.

Teorifel handlar om att de som beslutat om policyn har utgått från icke giltiga antaganden och förstått problemet fel. Fel i implementeringskedjan innebär att det istället är de facto genomförandet som föranleder implementeringsproblemet (Bengtsson 2012 s.8–9), vilket är de fel denna undersökning huvudsakligen fokuserar på.

Implementeringskedjan kan ses utifrån olika perspektiv. Främst tre perspektiv lyfts i litteraturen.

Dessa tre är top-down, ett perspektiv som betraktar implementeringen som något den beslutfattande nivån ger i uppgift till den verkställande nivån att utföra. Perspektivet bottom-up tar istället hänsyn till den verkställande nivåns handlingsutrymme vad gäller implementeringen (Sannerstedt, 2001, s.19).

Det tredje perspektivet är nätverksperspektivet som ser på implementering som skeende i nätverk och i utbyte med varandra.

4

Top-down är det mest traditionella perspektivet och förknippat med ett idealperspektiv vad gäller demokratisk ansvarsutkrävande. Här ses på det som skall implementeras som något den centrala styrnivån, så som en politisk samling eller en styrelse, beslutat och gett till uppgift åt lägre nivåer att genomföra. Man mäter således framgångarna av implementeringskedjan utifrån huruvida det som beslutades genomförts så som tänkts. Pressman och Wildavsky (1973) är två av förgrundsfigurerna till detta synsätt.

Bottom-up är ett mer sentida perspektiv där implementeringskedjan inte är så rak och oproblematisk.

Särskilt då det berör mer komplexa processer, vilka skall implementeras, finns chanser att implementeringen inte blir exakt som beslutsnivån tänkt sig. Detta kan ha många olika orsaker, exempelvis kan det förhålla sig så att den verkställande nivån inte helt förstår avsikten med beslutet i fråga eller hur de menat. Ibland är detta en produkt av att den beslutande nivån har varit oavsiktligt otydliga eller att de olika nivåerna brister i förmåga till kommunikation på ett oavsiktligt vis.

Avsiktligheten kan bero på att de tror att den verkställande nivån är mer skickade att själva avgöra hur målen med beslutet nås på bäst sätt. Det kan vara att dessa utgörs av en ämbetsmananivå bestående av experter (Pierre, se Dahlström et al. 2019, s.147–149). Detta menar även Bo Rothstein (2010) kan vara fallet, både vad gäller professionell kompetens såväl som av andra skäl måste det kunna anpassa efter nya situationer och därmed ge logik åt beslutfattandet (Rothstein, 2010, s.32). Rothstein menar vidare att det i politiken går att urskilja två roller. Den som beslutar och den som utför eller

verkställer. Denne ser på beslutfattaren som en makronivå och verkställaren som en mikronivå och menar att beslut faktiskt fortsätter tas på mikronivån, vilket kan bestå av exempelvis lärare,

socialarbetare eller poliser. Rothstein menar att det är när beslut inte fattas som beslutfattarna tänkt sig som implementeringsproblem uppstår (Rothstein 2008 s.28). Detta leder självklart till att möjligheten för ansvarsutkrävande blir lidande då det blir mindre vertikalt (Hertting & Vedung 2009 s.50) men resultatet kan samtidigt bli mer tillfredsställande. Gräsrotsbyråkrater/närbyråkrater, vilket är ett begrepp myntat av Michael Lipsky (1980.) översatt från street level bureaucrats, och bland annat av Roine Johansson (1992) benämnt gräsrotsbyråkrater. Detta får ses som den svenska benämningen av street level bureaucrats, vilket är ett begrepp som används inom implementeringsteorin med ett bottom-up perspektiv. Det vill säga hur en underliggande nivå tolkar, genomför och implementerar politik och strategier på deras villkor.

Lipsky menar att handlingsfriheten är så pass stor hos utförare av en policy. Åtminstone i vissa typer av verksamheter som kommer i nära kontakt med medborgarna som polis, skola, socialtjänst, advokater, läkare etcetera (1980 s.3), att det största analytiska fokusen bör läggas på dessa och företräder således ett bottom-up perspektiv. Det är främst genom att sådana typer av verksamheter måste kunna anpassas till individuella situationer samt till att gräsrotsbyråkraterna innehar en större kunskap inom sitt område än de distanserade beslutfattarna det vill säga politikerna (Lipsky 1980, s.4–8).

5

Faktorer som kan vara försvårande för gräsrotsbyråkratens arbetssituation och kan riskerar påverka implementeringen av policys menar Lipsky (1980 s.27–28) är att dessa oftast har för små resurser för att utföra sitt uppdrag. Förväntningarna är oftast höga, målen oftast mycket ambitiösa, inte sällan vaga och ibland i direkt konflikt till varandra. Det är ofta även svårt att avgöra huruvida målen uppnåtts samt de personer vilka närbyråkraterna arbetar mot deltar ofta på icke frivillig basis.

Lennart Lundquist (1992) beskriver, i ett försök att skapa en analysmodell för implementering på gräsrotsbyråkrat-/närbyråkratnivå, vilken kommer brukas för analysen av denna undersökning, tre analyskategorier vilka måste uppfyllas. Dessa är förstå, kan och vill och skapar enligt Lundqvist förutsättningarna för huruvida ett beslut kan implementeras och verkställas på ett godtagbart sätt.

Lundquist analyskategorier är endast en utveckling av Lipskys teori.

Även Sannerstedt går igenom Lundqvist tre förutsättningspremisser för att implementering skall kunna ske på ett tänkt sätt. Att verkställaren förstår och att således styrningen är entydig, att verkställaren skall kunna genomföra beslutet, det vill säga att resurser som ekonomi och personal finns tillgänglig efter behovet samt att verkställaren har vilja att genomföra beslutet (Rothstein, 2010, s.29). Förståelse, vilken är ett av kriterierna (Lundquist 1992, s.11) handlar om ifall

gräsrotsbyråkraten vet vad den som styr faktiskt menar. Har denne kunskap och förståelsen för att tolka berört styrdokument som regleringsbrev. Här skulle utbildning kunna vara ett medel för den styrande att hjälpa gräsrotsbyråkraten. Som Rothstein (2010, s.32) menade att beslutnivån avsiktligt kan ha varit lite vaga, vilket i sig kan påverka på förståelsen. Viljan kan tryta av såväl personliga preferenser som av mer professionellt skäl där den professionella etiken eller kompetensen påverkar negativt på den tilltänkta gräsrotsbyråkratens vilja (Rothstein, 2010, s.36–37). Om gräsrotsbyråkraten inte vill genomför det som beslutats blir det svårt. Detta skulle kunna leda till att den tilltänkta verkställaren avskedas, men det är inte alltid tydligt och klart att implementeringen misslyckas på grund av ovilja, särskilt inte om det är komplexa politiska beslut som skall implementeras.

Det finns flera olika orsaker till att viljan hos verkställare kan brista. Det kan bero på att de inte tycker det ligger inom den egna rollen att arbeta med vad politikerna vill. Det kan föreligga

intressekonflikter, vilka kan vara relevanta invändningar som kan skymmas för den ibland perifera beslutsnivån. Prioriteringar och brist på resurser är även sådana potentiella anledningar som kan skapa ovilja. Vilja är alltså ännu ett implementeringsproblem. Ibland kanske man både förstår och vill men av vissa anledningar inte kan verkställa besluten och just kunskap är den sista av tre analyskriterier som Lundquist (1992, s.75) tar upp i sin analysmodell. Många är de potentiella anledningarna till bristande kunnande, det kan exempelvis vara ett resursproblem och/eller utgöras av ett

kunskapsproblem och det kan finnas lagar eller andra hinder som står i vägen för att verkställa beslutet vilket kanske varit skymt för beslutfattarna. Även tillräckligt inflytande till att genomföra beslutet är en fråga som berör kunnande. Kunskap är alltså ett tredje implementeringsproblem.

6