INTEGRATIONSATGÄRDER

Sveriges ekonomi är mycket internationell och, som bl.a. redovisningen i avsnitt 6B visade, framför allt väl integrerad med länder i närområdet. Med dessa delar vi mycket av historia och kultur, har närliggande språk m.m. Även om en liknande be­ skrivning kan göras för flertalet av EU:s nuvarande medlemsstater finns skillnader mellan staterna/marknaderna som kan beskrivas som konkurrenshinder, och man kan hävda att vinster finns att hämta om ekonomierna närmar sig varandra ytterliga­ re104. Likheten och närheten är i sig också drivkrafter till ytterligare utbyten och integ­ ration, och de ger även förutsättningar till att integration ska lyckas.

Valet av förnuftsmässigt grundade åtgärder för ytterligare integration styrs i princip av (a) de mål som önskas uppnås, (b) hinder som faktiskt existerar samt (c) ekono­ miska och politiska bedömningar av möjligheten att utföra olika åtgärder och (d) dito bedömningar av effektiviteten i olika åtgärder. I detta avsnitt behandlas den inre marknaden som juridiskt institutionell struktur och därigenom i huvudsak a och b ovan. Punkterna c och d berörs indirekt genom en redovisning av valda åtgärder. Bedömningar av såväl insatser som utfall kan givetvis vara föremål för debatt och konflikt.

Den europeiska integrationens mål och principer.

Då ekonomiska konsekvenser av den inre marknaden behandlas är EEG-fördraget den självklara startpunkten. Tillskapandet av en gemensam marknad utgår från ge­ menskapens övergripande mål, som "...economic and social progress...", i fördragets ingress. Här uttalas även flera icke-ekonomiska målsättningar, men det var en i hög­ sta grad ekonomisk gemenskap som 1957 fick sin avtalsmässiga kärna105. Målen förtydligades och de huvudsakliga medlen angavs i avtalstextens artikel 2, från vilken återstoden av artiklarna kunde härledas106. I EG-fördragets lydelse har artikel 2 ut­ vidgats och omformulerats något. Främst gäller det att gemenskapen även skall ha till uppgift att upprätta en ekonomisk och monetär union. Målen uttrycks som att främja:

"...en harmonisk, väl avvägd och hållbar utveckling av näringslivet inom gemen­ skapen som helhet, en hög nivå i fråga om sysselsättning och socialt skydd, jäm­

104 Skillnaderna mellan många av de väst- och nordeuropeiska länderna är dock relativt små. Ett bely­ sande exempel ges i Working Group on Economic Cooperation of the Barents Euro-Arctic Council (1998, s49 och 57) där mycket stora skillnader redovisas mellan å ena sidan de nordiska gränserna och å den andra sidan hindren mot utbyten mellan Norden och Ryssland.

105 Se exempelvis Mine 1992 eller European Commission/London Economics 1997, s24-25.

106 Även om den gemensamma marknaden i grunden betecknas som ett medel kommer den i fortsätt­ ningen i huvudsak att behandlas som ett mål (vilket beror på skillnaden mellan EG-gru ndarnas s am­ hällsekonomiska och mitt företagsstrategiska perspektiv).

ställdhet mellan kvinnor och män, en hållbar och icke-inflatorisk tillväxt, en hög grad av konkurrenskraft och ekonomisk konvergens, en hög nivå i fråga om miljö­ skydd och förbättring av miljöns kvalitet, en höjning av levnadsstandarden och livskvaliteten samt ekonomisk och social sammanhållning och solidaritet mellan medlemsstaterna. "

Avtalet reglerar uttryckligt vad Tinbergen benämnde negativ integration men ger i huvudsak principer för positiv integration107. I detta avseende är EG-avtalet ett ram­ avtal; det anger mål som kräver implementerande beslut för att kunna realiseras. Följaktligen kan även en huvuddel av avtalets åtgärder för realiserandet av den ge­ mensamma marknaden placeras i den första kategorin, vilken gäller förbud mot vissa typer av aktiviteter eller borttaganden av restriktioner mot aktiviteter108. Den integra­ tion som eftersträvas preciseras och utvecklas genom sekundärrätt baserad på för­ draget, och därutöver öppnar artikel 308 för åtgärder som ej motsvaras av fördrags­ text om sådana åtgärder skulle visa sig nödvändiga för den gemensamma markna­ dens funktion109.

Utöver vissa skillnader i substans avviker EG-rätten från 'vanliga' bi- eller multilate­ rala avtal på två väsentliga punkter. Dels innebär ett gemensamt beslutsfattande (där enhällighet ej krävs) att de konflikter och det harmoniseringsbehov som utgår från existensen av nationella strukturer minskas, dels innehåller den inre marknaden in­ stitutioner och procedurer som kan motverka vissa avtalsbrott. Brott mot internatio­ nella avtal följs annars vanligtvis av mycket långsamma rättsskipningsprocedurer eller inga alls, och handelstvister resulterar ofta i att den drabbade parten svarar med egna protektionistiska åtgärder110. Bristfälliga tvistlösningsmekanismer reducerar gi­ vetvis värdet av handelsavtal. På det globala planet förstärktes dock GATT som ett resultat av Uruguayrundan, dels genom en tvistlösningsmekanism, dels genom den institutionella förändringen som i praktiken innebar att sekretariatet fick en organisa­ tions status (d.v.s. världshandelsorganisationen, WTO)111.

Former för reglering och avreqlerina.

För att uppnå integrerade och effektivt fungerande marknader inom EU/EES gör be­ slutande och implementerande institutioner/aktörer i princip fyra typer av drag. För områden där (nationell) reglering i utgångsläget finns tas vissa särskilda regler, eko­ nomiska pålagor eller andra hinder bort om det anses nödvändigt för marknadens funktion och om det ej finns synnerliga skäl mot detta som kan åberopas. I många fall tillskapas dessutom gemensamma regler, procedurer, avgiftsnivåer etc. Dessa drag utgör negativa respektive positiva åtgärder. I det förra fallet har primärrätten

107 Tinbergen 1965, s77f.

108 Se Quitzow 1995, s45.

109 Tidigare art. 235. Artikeln har bl.a. använts för att ge skydd till im materiella tillgångar, vilka inte be­ rörs av EG-fördraget (Allgårdh & Norberg 1995, s309).

110 Handelspolitiska hämndåtgärder kan t.o.m. kodifieras, som anti-dumpingregler (för W TO, se Kleen 1996, S44-52. För EU, se Rådsförordning EEC/ 2423/88 (EGT nr L 209, 02.08.1988, s.1-17). För pro­ blem i internationell rätt, se Akehurst 1987, s5f.

111 Den stärkta statusen indikeras av a tt WTO efter endast 234 år hade mottagit sin 100:e tvist för be­ handling medan GATT totalt behandla de ca 300 dispyter (WTO 1997(b), s1). För uppgifter om WTO och des s tillskapande, se GATT 1994(a och b ) samt http://www.wto.org/wto/legal/finalact.htm (1999. 04.12).

varit avgörande medan omfattande sekundärrätt har tillskapats för att nå gemen­ samma regler (främst direktiv och förordningar utfärdade av ministerrådet).

Avregleringsstegen gäller i huvudsak diskriminerande nationella förhållanden, av typen subventioner eller annat stöd till inhemska industrier (för vilket artikel 87 EG är den huvudsakliga källan), införselhinder för utländska varor (art. 28 EG) och etable-ringshinder för utländska varu- eller tjänsteproducenter (art. 43 och 49 EG). Även restriktioner mot kapital- och personrörelser mellan medlemsländer avskaffas och förbjuds (se exempelvis art. 56 och 39 EG) Avregleringen inom dessa två områden var dock ej särskilt långtgående i EEG-fördraget112.

Positiv integration behöver ej medföra en avreglering i strikt mening utan innebär att man inför gemensamma bestämmelser för exempelvis en varas tekniska utformning, konsumenters säkerhet eller tillåtna mängder av miljöfarliga ämnen. Denna samreg­ lering kan vara mer eller mindre omfattande än tidigare nationell reglering, men den har för produktrörlighet fördelen att ett regelverk ersätter ett flertal nationella113. Däri­ genom skapas förutsättningar för en mer höggradigt integrerad marknad. Ett speciellt fall av harmonisering är då principen om ömsesidigt erkännande tillämpas. Denna metod gäller i princip då tillräckliga skäl ej anses föreligga för att EG/EU skall besluta om gemensamma regler och behandlas senare i kapitlet. En mängd ny reglering till­ skapas dessutom under gemenskapens kontroll; bl.a. i och med att medlemsstaterna har överfört ansvaret för, och rätten till, beslut som berör den inre marknaden till ge­ menskapens institutioner. Allt arbete sker dock inte inom gemenskapen. En stor del av arbetet för utformande av produktregler utförs exempelvis av nationella experter och branschorgan samt av europeiska standardiseringsorgan.

En gemensam marknad.

För att uppnå en gemensam marknad betraktas allmänt upprättandet av en tullunion som ett nödvändigt steg114. Denna syn anammades även av de avtalsslutande par­ terna, vilket kan förstås av fördragets artikel 3, punkterna a och b: Inre tullar, kvanti­ tativa restriktioner och "alla övriga åtgärder med motsvarande verkan" skulle elimine­ ras varefter gemensamma externa tullar skulle upprättas och en gemensam han­ delspolitik föras. På den gemensamma marknaden skall därefter fri rörlighet för va­ ror, tjänster, kapital och människor råda med nationell likabehandling som grundläg­ gande princip115.

Att fria varurörelser är det första av gemenskapens politikområden som behandlas i EG-avtalet kan ses som en indikation på den vikt som varuhandeln har för med­ lemsländerna och för hela EG/EU-samarbetet. För att uppnå en fri varucirkulation

112 De artiklar som refereras i stycket hade tidigare nummer 92, 30, 52, 59, 73b resp. 48 EG.

113 Observera att GATT (artikel XXIV) endast tillåter regional integration om arrangemange t innefattar ett borttagande av handelshinder på i huvudsak all handel mellan avtalsparterna och inte innebär en höjning av den genomsnittliga yttre nivån av handelshinder (GATT 1986; WTO 1998/1995).

114 Se exempelvis Balassa 1962 (EES utgör dock ett undantag). Observera att behandlingen i första hand gäller varumarknader.

115 De uppräknade "fyra friheterna" behandlas ibland som sex, då anställda separe ras från egna nä­ ringsidkare och betalningar från kapital (se fördraget samt Mathijsen 1 990, s126). Förbudet mot dis­ kriminering på grundval av nationalitet anges i artikel 12 EG (tidigare art. 6; Se Quitzow 1995, s47f. eller Allgårdh & Norberg 1995, s101-102) och har en motsvarighet i GATT:s princip om "mest gynnade nation" (GATT 1986, artikel I).

måste avskaffandet av tullar och avgifter kompletteras med metoder för administra­ tivt samarbete. Mathijsen nämner enhetlig tolkning, harmonisering av förtullnings-regler samt förenklingar av kontroller och formaliteter som nödvändiga steg mot en fungerande tullunion116. Detta leder över till de, sedan tullunionens förverkligande, väsentligaste artiklarna för fria varuflöden: 28 (avseende importhinder, och därför den i praktiken mest relevanta) och 29 (exporthinder; tidigare art. 34). Dessa artiklar förbjuder kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna samt alla motsvarande åtgärder117. I det vägledande rättsfallet "Dassonville" fastställde domstolen att förbu­ det skulle täcka:

"All trading rules enacted by M ember States which are capable of hindering, di­ rectly or indirectly, actually or potentially, intra-Community trade"118

Med "trading rules" menas "legislative rules and administrative provisions as well as administrative practices'*™. Domslutet i Dassonvillefallet kan fungera som exemplifie­ ring:

"The requirement of a Member State of a certificate of authenticity which is less easily obtainable by importers of an authentic product which has been put into free circulation in a regular manner in another Member State than by importers of the same product coming directly from the country of origin constitutes a measure ha­ ving an effect equivalent to a quantitative restriction as prohibited by the Trea­ ty."120

Diskriminering behöver inte föreligga för att artikel 28 ska vara tillämplig men dom­ stolen har visat att undantag kan medges om inhemska producenter påverkas likvär­ digt121. I princip är dock åtgärder som kan försämra avsättningsmöjligheterna för pro­ ducenter från andra EU-länder, och där offentliga organ är inblandade, otillåtna. Ett exempel på detta var en kampanj på Irland för att få konsumenterna att köpa in­ hemska produkter122. Sålunda ska avtalet gälla även när import görs onödigt svår, och blotta existensen av ett potentiellt hinder mot gränsöverskridande handel är till­ räckligt; ett faktiskt förhindrande av en aktuell transaktion behöver ej bevisas123. Vida­ re har förbudet s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda. Detta är fallet varje gång som "...a Community rule imposes an obligation upon a Member State, an Institution or a natural or legal person.,r]24

116 1 990, s130.

117 Detta kan även betecknas icke-tariffära hinder (Quitzow 1995, s19).

118 Mål 8/74 1974, domskäl 5.

119 Kapteyn & Verloren van Themaat 1989, s377. Detta har en motsvarighet i GATT:s artikel Vlll(4) mot

"fees, charges, formalities and requirements imposed by governmental authorities in connection with im­ portation and exportation" (GATT 1986).

120 Mål 8/74 1974, domens första punkt (målet gällde Belgiska krav på ursprungscertifikat för skotsk Whisky som parallellimporterades från Frankrike; se domskäl 3). Ett annat väsentligt rättsfall är "Cassis de Dijon" (120/78 1979).

121 Se mål C 267-268/91 1993, "Keck och Mithouard", domskäl 16, samt Hettne 1994, s64-65 och Quitzow 1995, s116 och 122.

122 Mål 249/81 1982, "Buy Irish", domskäl 26-30.

123 Mathijsen 1990, s132. Under den ovan berörda irländska kampanjen hade t.o.m. marknadsandelen för de inhemskt producerade produkterna fallit (Mål 249/81 1982, domskäl 22).

124 Mathijsen 1990, s113 och 307-310. Ibland används "direkt verkan" (Quitzow 1995, s20). "Direkt tillämplighet" betyder däremot att en regel direkt ska tillämpas i varje medlemsstat utan nationell imp-lementering (Allgårdh & Norberg 1995, s111f.).

Quitzow bedömer att domstolens tolkning av artikel 28, även om den inte följer nå­ gon klar linje, innebär "...ganska betydande inskränkningar i medlemsstaternas be­ fogenheter att tillgodose nationella intressen när det kan få återverkningar på sam­ handeln.'*26 Vissa grunder för undantag från fria varurörelser ges emellertid då en reglering i fråga kan visas falla under artikel 30 EG. Här uttrycks att förbuden mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med liknande effekt ej ska hindra restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till:

"...allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt."126

Samma artikel understryker dock att frihandelsprincipen är grundläggande: "Sådana förbud eller restriktioner far dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan med­ lemsstaterna."

Bevisbördan ligger på den stat som vill hävda undantaget och mycket långtgående krav ställs härvidlag. Quitzow skriver att kravet på nödvändighet (för att tillgodose det nationella skyddshänsyn som åberopas) exempelvis innebär "...att ett förbud mot handel med genmanipulerade läkemedel som införts mot bakgrund av moralisk­ etiska överväganden inte kan berättigas genom att åberopa skydd för människors och djurs liv och hälsa."127 Det måste i ett sådant fall föras i bevis att en verklig fara föreligger. Vidare måste det, om artikel 30 används, råda en "proportionalitet" mellan de nationella åtgärderna och det ändamål som hävdas. Det innebär att den åtgärd, för att tillgodose det relevanta skyddsändamålet, som har den minsta handelshind-rande effekten ska väljas128.

Domstolens bedömning av enstaka fall kan ge en viss osäkerhet för ekonomiska aktörer129. Å andra sidan kan existensen av artikel 30 utgöra ett nödvändigt skydd för andra värden än de strikt ekonomiska. Framgångsrik positiv integration ska dock över tiden reducera betydelsen av denna artikel, allteftersom gemensamma reglers kvantitet och kvalitet ökar. Möjligheten till undantagen är i princip borta när rådet har antagit regler för ett visst produktområde:

"L'existence d'une directive d'harmonisation ne permet pas aux Etats membres de se prévaloir de l'article 36 du Traité CE pour justifier des mesures restreignants les exportations."130

Dörren öppnas dock något av artikel 95.4, vilken stadgar följande: 125 1995, s196.

126 Tidigare art. 36. Innehållet överensstämmer till sto ra delar med GATT:s artikel XX ("General Excep­

tions", GATT 1986). 127 1995, s237.

128 Se mål 104/75 1976, "De Peijper", domskäl 17-18 (målet gällde parallellimport av läkemedel till Nederländerna); Se även Quitzow 1995, S240-244.

129 Detta har erkänts av kommissionen (COM(85) 19 final, s5).

130 Kommentar till mål C 5 /94 i European Commission 1996( c), s10 (observera att kommentaren syftar på nuvarande art. 30). Skyddshänsyn som de i artikel 30 uppräknade ska därefter tillgodoses genom innehållet i de relevanta förordningarna och direktiven. Se även Hettne 1994, s66 och Quitzow 1995, s245.

"Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem."131

Den sedan Amsterdamfördraget något omformulerade och betydligt mer detaljerade artikeln behandlar därefter bl.a. kommissionens bedömning av huruvida bestämmel­ serna . .utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handels-hinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett handels-hinder för den inre marknadens funktion.1,132

Även den tionde punkten i artikel 95 pekar på medlemsstaternas möjligheter att fort­ farande, men provisoriskt, hävda "...en eller flera av de icke-ekonomiska grunder som anges i artikel 30". I detta fall genom att möjliggörande klausuler ska inkluderas i harmoniseringsåtgärder där det bedöms nödvändigt. Om det skyddsvärda som av­ ses i artikel 30 är harmoniserat bör dock nationella myndigheters möjligheter vara uttömda. Detta har bl.a. fastslagits i en dom 23/5 1996 (se ovan) där domstolen även slog fast att det inte har någon betydelse om det saknas procedurer för övervakning och sanktionering av avsteg från skyddsnormerna i ett direktiv133.

När gemensamma regler för produktion och marknadsföring av en produkt däremot inte är givna finns ytterligare en grund för undantag från förbudet i artikel 28. Denna grund är snarlik artikel 30 men utgår från fallet "Cassis de Dijon"134. Enligt denna doktrin kan undantag medges om de är nödvändiga för att tillgodose "tvingande hän­ syn"135. Om sådana hänsyn, vilka måste gälla icke-ekonomiska allmänintressen, kan hävdas angavs i domen att "...it is for the Member States to regulate all matters rela­ ting to the production and the marketing of [det behandlade produktområdet] on their own territory.'*36

Konkurrens.

En avgörande aspekt i marknadens funktion är konkurrensen, och redan i avtalets artikel 3 punkt g markeras att "en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids" måste skapas. Kommissionen har det övergri­ 131 Tidigare art 100a.4. Bestämmelsen tolkades för första gången i mål C 41/93 "Frankrike mot kom­ missionen". Målet gällde ett förbud mot användning av en giftig kemikalie, men domen kom endast att beröra procedurfrågor. Se även Quitzow 1995, s340-345 och Allgårdh & Norberg 1995, s253-254.

132 Art. 9 5.6 EG.

133 Mål C 5/94, domskäl 1 8 och 19. Målet gällde det brittiska jordbruksminis teriets vägran att bevilja exportlicenser för levande djur ti ll Spanien, där man inte bed ömdes leva upp till ett dire ktiv om djurens behandling (domens grunder 3-7).

134 Mål 120/78 1979. Quitzow (1995, s301) pekar dock på en begränsning i Cassisdomen, i det att

skillnader mellan nationella regler och inte handelsrestriktioner behandlas ( se även S295-301). Enligt Mathijsen är en avgörande skillnad att undantagen i art. 30 alltid kommer att finnas medan tvingande hänsyn endast kan hävdas då inga gemensamma regler finnes (1990, s133).

135 Hettne 1994, S67-69 och Quitzow 1995, S300-302. Tvingande hänsyn ha r erkänts i ett antal fall rörande hälsa, konsumentskydd, antiinflatoriska åtgärder, miljöskydd , skattemyndigheters verksamhet, rättvisa i kommersiella transaktioner samt "legitimate elements" i social och ekonomisk politik (Mathijsen 1990, s133).

136 Mål 120/78 1979, domskäl 8.1 citatet skall stå "alcohol and alcoholic beverages Målet gällde tyska regler om en lägsta alkoholhalt för spritdrycker, vilken inte uppnåddes av en importerad fransk likö r (se domskäl 1-4).

pande ansvaret för att detta system fungerar, och dess officiella syn på konkurrens och vikten av konkurrenspolitik kan betecknas som klassisk: "...cartels and restrictive agreements would...deny the customer the full benefits of healthy, competitive markets which are generally a wider choice of goods and services available at the lowest possible prices'*37. Betoningen på konsumentintresset, som görs både i pri­ märrätten och av domstolen138, är emellertid inte entydig. Exempel på hur producen­ ter sätts i första rummet är bl.a. tillämpningen av antidumpingreglerna139 och jord­ brukspolitiken140.

Observera att gemenskapens lagstiftning, när ärendet ifråga bedöms ha en gemen­ skapsdimension, har företräde vid konflikter med nationell lagstiftning. Detta gäller då konkurrensen inom den gemensamma marknaden påverkas, faktiskt eller potentiellt, och då det s.k. samhandelskriteriet uppfylls: Utifrån "objektiva faktorer" ska det "vara möjligt att med en tillräcklig grad av sannolikhet förutse att förfarandet direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt påverkar handeln mellan medlemsstaterna,r141. Om det inte bedöms vara så gäller naturligtvis nationell rätt, i Sveriges fall konkur­ renslagstiftningen från 1/7 1993, vilken i sina huvuddelar är en kopia av EG-rätten142. De centrala paragraferna 6 och 19 motsvarar art. 81 respektive 82 EG143. Liksom EG-rätten innehåller de svenska bestämmelserna även regler för företagsförvärv och en lag om offentlig upphandling144.

De delar av gemenskapens regelsystem som mest konkret avser konkurrens riktar sig dels mot statsstöd, dels mot marknadsaktörers konkurrenshämmande aktiviteter. De förra behandlas i artiklarna 87-89 EG, och utgångspunkten är att statsstöd som hotar konkurrens och som kan påverka handeln mellan medlemsstater i princip är otillåtna (art. 87.1 EG)145. Trots fördragets principiella förbud är statliga stöd och sub­ sidier inte obetydliga inom gemenskapen: 1988-1990 uppskattades de i gemenska­ pens egna beräkningar till 2% av EG:s sammanlagda BNP, vilket var ungefär dubbelt så mycket som EG:s budget146. Till orsakerna bakom detta hör politikens djupa för­ ankring i historien, i medvetanden och i privilegier, existensen av konflikterande mål men även att fördraget, också i detta avseende, fastställer olika möjligheter till un­ dantag (art. 87.2 och 87.3 EG). Undantag kan ges bl.a. då sociala eller regionala skäl kan åberopas samt när det gäller 'utveckling i hela EU:s intresse'. Artikel 87.3e ger dessutom rådet möjlighet att utvidga undantagen. Vad gäller mindre och medel­

137 Den officiella hemsidan för DGIV (kommissionens konkurrensdirektorat: http://europa.eu.int/pol/