Kina: resolution 1244 – Kosovo under FN-administration

Säkerhetsrådsresolution 1244 innebar att FN på allvar intog en roll i konflikten mellan Slobodan Milosevics Jugoslavien och utbrytarrepubliken Kosovo. Under brinnande konflikt hade FN spelat en statistroll. Det var framförallt NATO:s bombningar och G8-ledda förhandlingar som hade lett till det fredsavtal som undertecknats i Rambouillet och som var grundbulten för resolution 1244. I och med resolutionen kom FN att administrera Kosovo för lång tid framöver. 1244 är också resolutionen som ligger till grund de segdragna förhandlingar, inte minst inom säkerhetsrådet, som i skrivande stund fortfarande inte lett fram till ett slutligt avgörande om Kosovos status.

I resolutionen beslutade säkerhetsrådet under kapitel VII att FN skulle upprätta en tillfällig civil administration i Kosovo fram till det att en politisk lösning nåtts gällande republikens status. Likaså skulle internationella säkerhetsstyrkor sändas till Kosovo, bland annat för att övervaka tillbakadragandet av jugoslaviska styrkor, avväpningen av Kosovos befrielsearmé och för att upprätthålla allmän säkerhet (S/RES/1244).

Vid omröstningen rådde enighet i rådet, sånär som på Kina som valde att lägga ner sin röst. Detta motiverades av Kina främst med att Kosovo-frågan var en intern angelägenhet för den jugoslaviska regeringen att hantera. Problem mellan etniska grupper fanns i flera länder och fick aldrig bli en ursäkt för en extern intervention. NATO:s bombningar var ett brott mot FN- stadgan och respekten för suveräniteten måste upprätthållas. Kina framhöll dock att då ett avtal mellan Jugoslavien och Serbien nåtts, då NATO:s bombningar upphört och då resolutionen upprepade FN-stadgans syfte och principer skulle man inte stoppa resolutioner (FN S/PV.4011).

Internationell makt och säkerhet.

Utifrån makt och säkerhet bör Kinas agerande att inte rösta för resolutionen främst förstås utifrån en form av säkerhetsdilemma där USA:s och EU:s agerande i Kosovo bidrog till oro över deras ambitioner och dess eventuella implikationer på Kina. I Kinas röstförklaring uttrycktes också oro över västs agerande i frågan – en extern intervention likt den NATO hade utfört kunde inte rättfärdigas av interna etnicitetskonflikter och att sätta mänskliga rättigheter över suveränitet ansågs inte vara något annat än ett uttryck för viljan att främja hegemoni (FN S/PV.4011).

Kina har en minoritetsbefolkning på närmare hundra miljoner människor, varav en stor del återfinns i nästintill autonoma territorier längs med Kinas gränser, exempelvis Tibet, Xinjiang och Dai (Marsh 2006:1). NATO hade ansett Jugoslaviens våldsamma försök att hindra Kosovos utbrytning vara skäl nog för att bomba Belgrad. Med samma synsätt, och som ett resultat av den i säkerhetsdilemmat inneboende osäkerheten, kunde Kina därför anta att ett utbrytarförsök i exempelvis Xinjiang kunde leda till externa interventioner (Mearsheimer 1995:11). Likaså kan Kinas uttryckta oro över att mänskliga rättigheter sätts över den territoriella suveräniteten ses som ett resultat av misstänksamhet gentemot västs, kanske framförallt USA:s, intentioner. Även (den förmodat oavsiktliga) bombningen av Kinas ambassad i Belgrad kan tänkas ha bidragit till Kinas oro över NATO:s intentioner.

Dock valde alltså Kina att inte stoppa resolutionen. Detta kan primärt ses som ett resultat av att Kina inte ansåg sig ha några egentliga intressen utifrån makt, säkerhet eller ekonomi. Frånvaro av skrivningar om Kosovos oberoende gjorde också resolutionen mer godtagbar ur kinesisk synvinkel (Marsh 2006:3)

Inomstatlig förklaring

De inomstatliga incitamenten att inte rösta för resolutionen bör också de främst ses utifrån rädsla för att händelserna i Kosovo kunde komma att få implikationer även för Kina. Utvecklingen i Jugoslavien efter kommunismens fall gav enligt Christopher Marsh upphov till oro bland de kinesiska ledarna. Kina hade på flera sätt sett Titos Jugoslavien som en förebild, inte minst genom det faktum att Tito lyckats om inte lösa, så alla fall begränsa, de problem som landets olika etniciteter medförde. En utveckling liknande den i Jugoslavien var av naturliga skäl något Kina sökte att motverka. Även om den främsta metoden för att behålla den sociopolitiska stabiliteten var ständigt ökat välstånd hos befolkningen sågs det med oro på vilket prejudikat som kunde skapas genom Kosovo. Framför allt i ljuset av att Kina hade uppfattat den jugoslaviska modellen med ”marknadssocialism” som framgångsrik i just avseendet att tillhandahålla en god levnadsstandard för sin befolkning (Marsh 2006:3,4).

En ytterligare aspekt att ta i beaktande vid en inomstatlig förklaring är bombningen av den kinesiska ambassaden i Belgrad. Enligt Deng fanns det hos den kinesiska allmänheten en stark vilja att Kina skulle "stå upp" emot väst, inte minst med hänsyn till den nationella stoltheten (Deng 2005:53). Kina hade direkt efter bombningen, som krävde tre kinesers liv, krävt ett ordförandeuttalande från säkerhetsrådet, där bombingarna skulle fördömas. Efter långa förhandlingar kom så ett relativt svagt uttalande där rådet uttryckte ”oro” över bombningarna (S/PRST/1999/12). Även i röstförklaringen användes bombingen som ett bevis för NATO-interventionens illegitimitet (FN S/PV.4011).

Liksom vid den nerlagda rösten gällande Libanon får skälen till beslutet att inte stoppa resolutionen knytas till de, främst ekonomiska, konsekvenser en försämrad relation till väst kunde tänkas innebära.

Institutionalistisk förklaring

förklaring. Då Kosovo var geografiskt avlägset och då Kina inte hade några egentliga intressen i regionen får det anses att det inte fanns skäl nog att försämra relationen till övriga säkerhetsrådsmedlemmar, eller sitt egna rykte. Särskilt då frågan tidigare behandlats av G8 och NATO var det av stor vikt för Kina att säkerhetsrådet åter igen blev en aktör vid de viktiga frågorna för att på så vis behålla sitt inflytande (Bergsten 2006:39,40). I händelse av allt fler frågor skulle förflyttas från säkerhetsrådet och hanteras, som i detta fall, av NATO och G8 skulle Kinas möjlighet till inflytande minska. Genom att lägga ner sin röst kunde Kina därmed påpeka att de ansåg övriga stater agerat fel, men samtidigt visa att Kina är samarbetsvilligt och att viktiga frågor även i fortsättningen kunde behandlas i säkerhetsrådet. Agerandet kan således förstås utifrån Keohanes resonemang om att staters agerande kan påverkas om det finns ett intresse av att institutionens styrka bibehålls (Keohane 1984:106).

Det kan också antas att den negativa inverkan på Kina vid veto skulle bli än större när övriga 14 medlemmar röstat ja. I en situation där ytterligare länder hade motsatt sig resolutionen hade Kina enklare kunnat ”komma undan” med en nejröst. Framför allt om denna andra stat också skulle vara en permanent medlem. Kina skulle vid ett veto framstått som den ensamma sabotören.

Skälen till att inte rösta för kan härledas till den kinesiska respekten för institutionens makt. I sin röstförklaring menade Kina att NATO:s intervention var ett tydligt brott mot FN-stadgan som underminerade säkerhetsrådet och att den skapade ett farligt prejudikat inom internationella relationer. Således erkändes institutionens makt samtidigt som Kinas motvilja att följa majoriteten kan ses som ett resultat av att rådets NATO-medlemmar enligt Kina brutit mot de normer och regler som finns i säkerhetsrådet. Enligt resonemang om specifik reciprocitet skulle detta innebära en situation där Kina som ett resultat av NATO:s ovilja till att använda säkerhetsrådet ville visa att de inte tolererade att bli negligerade (Keohane1986:4,9). Som ett resultat av ämneslänkning kunde dock Kina inte fullt ut ”ge igen” på NATO-medlemmarna, med hänsyn till de ekonomiska relationerna och Kinas vilja att genom säkerhetsrådet ha fortsatt inflytande över skeendet i såväl denna som andra frågor

(Keohane och Nye 1987:734-736).