USA: resolution 1593 – remittering av situationen i Darfur till ICC

Den av generalsekreteraren – på säkerhetsrådets anmodan – tillsatta undersöknings- kommissionen om situationen i Darfur slog i februari 2005 fast att Sudans regering och Janjaweedmilisen gjort sig skyldiga till brott mot folkrätten och rekommenderade säkerhetsrådet att remittera fallet till ICC. Frankrike lade i mars 2005 fram ett

resolutionsförslag som stipulerade just detta.

Resolutionen röstades igenom med 11 bejakande röster. USA valde tillsammans med Algeriet, Brasilien och Kina att lägga ner sin röst. USA framhöll i sin röstförklaring att den humanitära situationen i Darfur var allvarlig och att de skyldiga inte kunde tillåtas att komma undan. Dock ansågs det finnas bättre lösningar än ICC. Med hänsyn till att resolutionen syftade till att hjälpa folket i Darfur och att det fanns skrivningar om att inga truppbidragande länder som inte signerat romstadgan kunde åtalas inför ICC, samt att FN inte skulle stå för några kostnader för en eventuell rättegång kunde USA trots sitt principiella motstånd mot ICC låta resolutionen passera (FN S/PV5158).

Internationell makt och säkerhet.

Situationen i Darfur kunde inte sägas utgöra ett direkt hot mot USA:s säkerhet, däremot i en förlängning. Därför hade USA under en längre tid varit en stor förespråkare av ett ökat internationellt engagemang i Darfur. En förklaring utifrån makt och säkerhet löper i linje med Eizenstats resonemang om att instabiliteten i regionen riskerade att sprida sig och därmed leda till en ökad internationell oro, vilket vore skadligt för den globala ekonomin som USA var så beroende av (Eizenstat m.fl. 2005:135). Vidare har Sudan stora oljetillgångar och president Bush har uttryckt att USA önskar ersätta 75 procent av sin oljeimport från Mellanöstern med olja från Afrika (CRS 2007:13). Då USA på grund av den humanitära situationen i Sudan hade svårt att handla olja med den sittande regeringen (Barker 2007:2). Därför torde det funnits en önskan hos USA att få till stånd ett regimskifte för att kunna teckna oljeavtal, likt Kina och Indien hade gjort. Således kan det amerikanska beslutet att låta ICC undersöka situationen ses som resultatet av den amerikanska önskan att förbättra den humanitära situationen och därmed kunna tillförskansa sig fördelar gentemot exempelvis Kina, helt i enlighet med bland andra Griecos och Mearsheimers resonemang (Grieco 1988:488, 498, Mearsheimer 1995:12).

Vidare får det anses ha varit i det amerikanska intresset med lugn och stabilitet, dels för att det gynnar den stat med makt, men också för att oroligheter och svaga stater anses kunna bli en skyddad zon för terrorister och internationell brottslighet – något som varit fallet i Sudan. (Eizenstat m.fl. 2005:137). Sudan får därför anses vara ett av de länder Bushadministrationen åsyftade i de nationella säkerhetsstrategierna från 2002 och 2006 där det betonades att fattigdom och svaga stater måste bekämpas, då de är ett hot mot USA:s strategiska prioritet –

bekämpa terrorism (CRS 2007:12). Dessutom har Afrikas horn traditionellt varit av strategisk vikt tack vare sitt geografiska läge med närheten till Röda Havet och Mellanöstern (Woodward 2007:10).

Dessa skäl till trots valde USA alltså att inte rösta för resolutionen. Detta kan främst härledas till det amerikanska motståndet mot ICC, grundat på en oro över att stater genom politiserade åtal kan åsamka USA maktförluster, som tidigare redogjorts för. Skrivningarna om att inga truppbidragande länder som inte signerat romstadgan kunde åtalas inför ICC gjorde det möjligt för USA att godkänna resolutionen.

Inomstatlig förklaring

I USA hade det vid tidpunkten för resolutionen riktats relativt mycket uppmärksamhet mot situationen i Darfur. Flera kristna grupper, som utgjorde runt 40 procent av Bushs väljarbas vid valet 2004, hade starkt propagerat för en aktivare amerikansk politik syftande till att få till stånd ett regimskifte och förbättra den humanitära situationen (Woodward 2007:114). Dessutom hade kongressen i juni 2004 röstat igenom en resolution där situationen i Darfur benämndes som ett folkmord och ett flertal intressegrupper hade under samlingsnamnet Savedarfur.org försökt påverka såväl den allmänna opinionen som politiker. Även dåvarande utrikesminister Colin Powell menade att det som skett i Darfur var ett folkmord (Kessler och Lynch 2004). Således bör det ha funnits ett inrikespolitiskt tryck att agera i Darfur och bland flera viktiga aktörer rådde enighet. USA hade också varit drivande i frågan om sanktioner mot regimen i Sudan. Genom att uttryckligen använda ordet folkmord torde det varit svårt för den amerikanska regeringen att motsätta sig en resolution där förbrytarna skulle ställas inför rätta, i enlighet med Fearons resonemang om att officiella uttalanden från den exekutiva makten kan binda beslutsfattare vid en viss ståndpunkt (Fearon 1997:70).

Dessutom hade den humanitära situationen en negativ inverkan på den amerikanska oljeindustrin, då USA inte kunde ta del av de oljeresurser som fanns i landet, bland annat som ett resultat av att kongressen 2001 röstade igenom ett förslag om att amerikanska företag skulle förbjudas att handla med Sudan. Visserligen blockerade president Bush förslaget, men det kan ändå antas ha funnits ett intresse från oljeindustrin att USA skulle agera (Woodward 2007:222).

minst till sådana förenade med ekonomiska utgifter (Foot m.fl. 2003:9). När resolutionen innehöll skrivningar om att FN inte skulle stå för några kostnader vid en eventuell rättegång försvann ett tungt motargument från kongressen.

Motståndet mot ICC kvarstod dock hos flertalet viktiga inomstatliga aktörer och ett godkännande av resolutionen var således inte tänkbart – det riskerade ge ICC för stor legitimitet.

Institutionalistisk

USA framhöll i sin röstförklaring att säkerhetsrådet under den föregående månaden antagit två resolutioner om Darfur – sändandet av fredsbevarande styrkor och sanktioner mot regeringen. USA poängterade vidare vikten av att det internationella samfundet arbetade tillsammans för att förbättra den humanitära situationen och bekämpa den straffrihet som rådde i Sudan. USA valde därför att inte rösta emot resolutionen, reservationerna mot ICC till trots (FN S/PV.5158).

Detta agerande kan utifrån den institutionalistiska förklaringen förklaras utifrån två aspekter. Dels var situationen så prekär att säkerhetsrådets samhälleliga ansvar mer eller mindre tvingade medlemmarna att nå en överenskommelse. Kostnaderna för ett avvikande skulle bli stora för alla rådsmedlemmar, men kanske extra kostbara för USA som tidigt profilerat sig som drivande för hårdare tag mot Sudans regering. Skulle USA motsätta sig att förbrytarna ställdes inför ICC skulle deras trovärdighet som drivande part i övriga resolutioner om Darfur minska och det skulle eventuellt bli svårt att uppnå enighet vid kommande förhandlingar, i enlighet med Keohanes resonemang om reciprocitet och ryktespåverkan (Keohane 1984:94, 104ff). Även den förpliktelsenorm Keohane menar påverkar stater att agera efter gruppens bästa kan anses ha spelat in (Keohane 1986:20f).

Trycket på att agera å rådets bästa stärktes ytterligare genom den rapport från Internationella undersökningskommission för Darfur som låg till grund för resolutionen (International Commission of Inquiry on Darfur 2005). Undersökningskommissionen hade på säkerhetsrådets uppmaning utsetts av generalsekreterare varpå dess roll får anses vara relativt oberoende och dess åsikt bör - enligt Abbot och Snidals resonemang om att en oberoende och centraliserad organisation kan bidra till att den blir en aktör med mer inflytande – spelat en betydande roll för USA:s agerande (Abbot och Snidal 1998:13.19). Dessutom uttalade sig

Kofi Annan vid rapportens offentliggörande positivt om att låta ICC ta sig an Darfur (UN News service 2005).

Det fanns fortfarande en amerikansk oro att en ja-röst skulle ge ICC en legitimitet som USA inte önskade ge domstolen. Genom att lägga ner sin röst kunde USA manifestera sitt missnöje med ICC samtidigt som deras rykte som drivande i Darfur-frågan inte naggades i kanten. Kanske kan det till och med sägas ha förbättrats, då USA uppenbart gav upp en av sina principer för att göra det möjligt för rådet att nå ett beslut. Samtidigt bör skrivningen om att amerikanska trupper inte riskerade åtal ses som en eftergift till USA från övriga medlemmar, till stor del som ett resultat av USA:s vetomakt.