Kina: tillsättandet av militärobservatörer i Guatemala

Det långvariga inbördeskriget i Guatemala fick sitt slut i och med fredsavtalet mellan Guatemalas regering och gerillan URNG (Unidad Revolucionaria National Guatemalteca) den 29 december 1996. Fredsavtalet stipulerade att det tidigare signerade avtalet om vapenvila, innehållandes bland annat avväpning, demobilisering och återintegrering av gerillasoldater, skulle övervakas av FN (UD 1999:73). Generalsekretare Kofi Annan rekommenderade därför säkerhetsrådet att besluta om att tillföra 155 militärobservatörer till den civila FN-operationen MIUGUA, som upprättats av FN:s generalförsamling.

I ljuset av detta förberedde vängruppen för Guatemala, bestående av representanter från FN, Norge, Spanien, Mexico och Venezuela ett resolutionsförslag som helt följde generalsekreterarens rekommendation (UD 1999:74). Den 10 januari lades den förväntat okontroversiella resolutionen fram för röstning av sju medlemsstater – inklusive Sverige (S/1997/18). Guatemalas FN-ambassadör uttalade starkt stöd för resolutionsförslaget. Efter handuppräckningen kunde konstateras att 14 medlemsstater röstat för och att en medlem, Kina, röstat emot (FN S/PV3730). I enlighet med FN-stadgan föll således förslaget.

I den efterföljande röstförklaringen menade den kinesiska FN-ambassadören Qin att Kina inte hade något emot resolutionsförslagets substans, men att de nära relationerna mellan Guatemala och Taiwan tvingat Kina att lägga in sitt veto (FN S/PV.3730).

Internationell makt och säkerhet

Centralt för en förklaring med fokus på internationell säkerhet bör vara det kinesiska förhållningssättet till Taiwan. Taiwan är enligt Fei-Ling Wang den kinesiska utrikespolitikens kärna varifrån inga undantag görs och den kinesiska röstförklaringen låg helt i linje med Kinas uttalade policy gällande Taiwan (Kina 1993, F.Wang 2005:24). Guatemala hade under en längre tid haft nära diplomatiska relationer med Taiwan – bland annat deltog Taiwan med representanter på hög nivå vid signeringen av fredsavtalet i Guatemala City. Guatemala hade även propagerat för taiwanesisk observatörsstatus i FN. Enligt Kinas policy från 1993 var detta detsamma som ett intrång på – och hot mot – den kinesiska suveräniteten och territoriella integriteten (FN S/PV.3730, Kina 1993).

ett resultat av staters vilja att skydda sitt territorium. Kina ansåg Taiwan vara en oskiljbar del av Kina och alla försök att bidra till splittring sågs därför som en attack mot den kinesiska suveräniteten (Kina 1993). Alla former av erkännande av Taiwan som oberoende stat ansågs av Kina i förlängningen kunna innebära taiwanesisk självständighet. Kina bör då ha ansett sig tvingat att förekomma ett sådant skeende, enligt antagandet att stater som inte främst skyddar sin suveränitet kommer att straffas. Det bör också tas med i beräkningen att USA vid en eventuell konflikt om Taiwans status sannolikt skulle komma till Taiwans undsättning, vilket skulle innebära ett än större hot för Kinas suveränitet och överlevnad. President Bush uttalade bland annat 2001 att USA skulle göra vad som krävdes för att garantera Taiwans säkerhet (Chu 2005:245, Lam 2006:183). Dessutom skulle ett självständigt Taiwan vara nära allierat med USA, som därmed skulle ha ytterligare militär närvaro i Kinas absoluta närhet (Johnston och Stockmann 2007:179).

Kinas agerande kan också ses som ett försök att begränsa den amerikanska makten och inflytandet, något som varit ett mål för Kina alltsedan kalla krigets slut (Bergsten m.fl. 2006:122, Deng och Wang 2005:10, Mearsheimer 1995:12). Det fanns också en kinesisk misstro riktad mot USA, grundad i antagandet att USA önskar begränsa den kinesiska makten och slutligen hota den kinesiska suveräniteten (Lam 2006:158). Fortsatt instabilitet i Guatemala skulle kunna avleda den amerikanska uppmärksamheten från Kina, på ett sätt inte olikt det som enligt Wang skedde efter USA:s krigsförklaring mot terrorism (F.Wang 2005:24). En fredlig utveckling i Guatemala skulle innebära att USA ytterligare stärkt sin position i regionen, dels genom att den liberala demokratin ytterligare spreds, dels genom att stabilitet främst gynnar den stat som har mest att förlora på instabilitet och oordning – i detta fall hegemonen USA.

Detta ska dock inte ses som en primär förklaring till Kinas agerande, möjligen som en lyckosam sidoeffekt, vilket bland annat exemplifieras av att Kina tio dagar senare röstade för en resolution med i allt väsentligt samma substans. Detta efter en bilateral uppgörelse mellan Kina och Guatemala, inkluderande bland annat en skriftlig ursäkt från Guatemala (UD 1999:147).

Inomstatlig förklaring

En inomstatlig förklaring till Kinas agerande härstammar även den från Kinas uttalade policy gällande Taiwan. Denna policy antas främst härröra ur det kinesiska kommunistpartiets (CCP)

(härefter partiet) ambition att bibehålla sin politiska makt. Frågan om Taiwans status är för flertalet kineser intimt förknippad med nationell stolthet vilket innebär att presidentens hantering av frågan blir centralt för omgivningens bedömning av presidenten (Chu 2005:245). Enligt Johnston och Stockmann skulle en förlust av Taiwan bland befolkningen uppfattas som att partiet sålt ut landet. Den regering som förlorar Taiwan skulle med stor sannolikhet också förlora makten, kanske skulle också partiet kollapsa (Johnston och Stockmann 2007:179). Taiwan kopplas därför nära samman med regimens bibehållna makt (Chu 2005:271).

Enligt Willy Wo-Lap Lam kritiserades den dåvarande Kinesiske presidenten Jiang för svagt agerande gentemot Taiwan, men också mot USA, när Taiwans president Lee Teng-Hui 1995 besökte USA. Det kinesiska beslutet att lägga in sitt veto mot tillsättandet av de 155 militärobservatörerna kan därför förstås utifrån Farnhams resonemang om den inomstatliga kontextens påverkan på politiker (Farnham 2004:443). Vid en opinionsundersökning ansåg 67 procent av 25 000 respondenter att Kinas internationella status var en av landets tre viktigaste politiska frågor. Bland annats ansågs det viktigt att Kina kunde försvara sina intressen internationellt och ha inflytande på den internationella arenan (Deng 2005:53). Kinas veto får anses uppfylla båda dessa kriterier. Den kinesiska ledningen visade styrka gentemot USA och omvärlden gällande Taiwanfrågan. Att Kina tio dagar senare, efter en ursäkt från Guatemalas regering, godkände att militärobservatörer skickades till Guatemala kunde ses som ett bevis för den kinesiska befolkningen att landets ledare stod upp för Kina och att Kina hade fortsatt inflytande (UD 1999:174).

Vidare bör den kinesiska policyn angående Taiwan förstås utefter regimens rädsla för att en stärkt taiwanesisk separatism skulle innebära oroligheter även i övriga delar av landet och en höjd kampmoral bland exempelvis tibetanska och mongoliska separatister (Johnston och Stockmann 2007:179). Vikten av inhemsk stabilitet har ofta sammankopplats med landets ekonomiska utveckling och anses centralt för regeringens legitimitet, samtidigt som stabilitet i närregionen är viktigt for fortsatt gynnsam ekonomisk utveckling (Kina 1993, 2002, 2006, Chu 2005:246). Alltsedan oroligheterna vid Himmelska fridens torg hade oron hos partiet för upproriska tendenser förstärkts (Wang 2005:26). Således var det av stor inomstatlig vikt för partiet att tydligt klargöra, för såväl potentiella orosmakare som övriga inhemska aktörer, att inga separatiska tendenser accepterades och att partiet stod upp för Kinas sak i internationella sammanhang.

Institutionalistisk förklaring

Det kinesiska vetot beroende på en bilateral komplikation med Guatemala får anses vara ett brott mot de allmänt vedertagna riktlinjerna för säkerhetsrådsmedlemmarnas agerande, och flera av de övriga medlemmarna beklagade att Kina utnyttjat sin vetorätt på ett sätt som stred mot ”säkerhetsrådsandan” (FN S/PV3730).

Dock bör det poängteras att institutionens regler i högsta grad får antas ha påverkat Kinas agerande. I och med vetorätten gavs Kina möjligheten att påverka ett annat lands utrikespolitik. Kinas, men också Guatemalas, agerande kan förstås utifrån resonemang om ämneslänkning där Guatemalas regering ansåg således nyttan med 155 militärobservatörer vara större än de eventuella (ekonomiska) fördelar relationerna med Taiwan innebar (Keohane och Nye 1987:734f, 743f). Likaså ansåg Kina vinsten av Guatemalas ändrade position gentemot Taiwan vara större än den nackdel landets försämrade rykte innebar för relationerna till övriga säkerhetsrådsmedlemmar.

Kinas agerande bör också förstås utifrån en kinesisk tro på att deras agerande hade betydelse och att övriga medlemmar inte skulle gå utanför rådet för att tillsätta militärobservatörer. I ett sådant fall hade Kinas veto endast blivit symboliskt och inte fått någon egentlig konsekvens för Guatemala, vilket får anses ha varit Kinas primära mål. Således påverkades Kinas beslut främst av rådets regler, men också av normen om att beslut skall efterföljas och att övriga stater inte skulle agera utanför säkerhetsrådets ramar.