Resolution 1769 – Hybridstyrka till Darfur

Situationen i Darfur har allt sedan den först dök upp på säkerhetsrådets agenda varit föremål för långa diskussioner i säkerhetsrådet. USA har varit det land som oftast och högst har ropat på hårdare tag mot Sudans regering och under årens lopp har säkerhetsrådet antagit ett flertal resolutioner om situationen, inklusive om sanktioner mot den sudanesiska regeringen11.

Vid toppmötet i Addis Abeba i november 2006 hade Sudans regering godkänt ett förslag från generalsekretare Kofi Annan om att den dåvarande fredsbevarande styrkan i Darfur från Afrikanska Unionen via en trestegsraket skulle förvandlas till en gemensam FN- och AU- styrka. Sudans president Omar Bashir hade dock under våren 2007 vid flera tillfällen fördröjt och förhindrat ett genomförande av de första faserna i planen. Bland annat hade Bashir specifika krav gällande befälsstrukturen – han krävde exempelvis afrikanska befäl. Dock nåddes slutligen en överenskommelse mellan FN och Sudans regering om hybridstyrkans utseende och ett enhälligt säkerhetsråd antog den 31 juli 2007 resolution 1769 i vilken det beslutades att en hybridstyrka på närmare 26 000 personer skulle tillsättas. Styrkan, med namnet UNAMID, auktoriserades att med stöd av kapitel VII använda nödvändiga åtgärder för att ge beskydd åt FN-personal, säkerställa ett effektivt genomförande av Darfur Peace Agreement samt skydda civila (S/RES/1769/2007).

3.3.2.1 Kina: Resolution 1769

Om USA varit den säkerhetsrådsmedlem som främst propagerat för hårdare tag mot president Bashirs regeringen var Kina den medlem som tydligast framhöll vikten av dialog och menade att tvång riskerade att få kontraproduktiv effekt. I sin röstförklaring framhöll Kina det centrala i att säkerhetsrådet kunde visa enighet i en sådan viktig fråga. Kina betonade vidare att

11

resolutionen syftade till auktoriserandet av en hybridstyrka, inte till att utöva påtryckningar på Sudans regering. Detta var något Kina under förhandlingarna varit noga med att poängtera och trots att texten inte helt levde upp till de kinesiska önskemålen röstade Kina för resolutionen (FN S/PV.5727).

Internationell makt och säkerhet

Det kinesiska beslutet att rösta för tillsättandet av en hybridstyrka måste ses mot bakgrund av vilka skäl Kina hade haft för att under en längre tid varit den säkerhetsrådsmedlem som tydligast uttalat stöd för president Bashir och hans regering och motsatt sig förslagen från främst USA och Storbritannien att hota med ytterligare och hårdare sanktioner mot Sudans regering.

Kina har i takt med sin ökade tillväxt sökt nya marknader, och därmed vänt blickarna mot Afrika (Wenping 2007:26). Mellan 1999 och 2005 ökade handeln mellan Kina och Afrika från 2 miljarder dollar till nästan 40 miljarder dollar (Taylor 2006:937). Den största handelssektorn har varit olja och Sudan låg 2004 på tredje plats över afrikanska länders export till Kina (Taylor 2006:937). Kinas engagemang i Sudan var således ett sätt för landet att nå en större marknad och säkrad oljeleverans, i enlighet med Mearsheimers resonemang om att staters ekonomiska vinster kan omvandlas till säkerhetspolitiska vinster (Mearsheimer 1995:20). I förlängningen kunde det bidra till Kinas bibehållna eller stärkta maktposition i det internationella systemet. Kina kunde genom att handla olja i Sudan skaffa sig en fördel gentemot exempelvis USA och Storbritannien som inte hade några egentliga handelsrelationer med Sudan (Taylor 2006:942). Det kan därför antas att Kinas initialt skeptiska inställning till kritik mot president Bashir var ett resultat av Kinas ekonomiska intressen i landet. Vidare stred förslagen om sanktioner emot den kinesiska principen om extern involvering i interna angelägenheter, vilket kan härledas till den kinesiska oron för att detta används av länder i maktposition att tillförskansa sig än mer makt (Bergsten 2006:22,24).

Trots detta valde Kina att rösta för resolution 1769 genom vilken säkerhetsrådet beslutar om att sända en FN-styrka på 26 000 man till Darfur. Detta bör främst ses som ett resultat av att Sudans regering till slut accepterade en sådan lösning. Att Sudan kom att acceptera det har dock av flera bedömare ansetts varit ett resultat av kinesiska påtryckningar (Wenping 2007:35).

Skälen till dessa påtryckningar utifrån internationell makt och säkerhet bör även det främst härledas till Kinas ekonomiska intressen. Fortsatt oro och instabilitet i Darfur vore på intet sätt gynnsamt för kinesiska intressen i landet. Kina får därför anses ha haft ett intresse av att en FN-styrka sändes till regionen för att stabilisera situationen. Då det dock får anses otänkbart för Kina att acceptera en styrka sänd utan tillstånd från Sudans regering – det handlade om interna angelägenheter – valde Kina istället att pressa Sudans regering att acceptera en lösning.

Inomstatlig förklaring

Även en inomstatlig förklaring till Kinas agerande bör förstås utifrån landets ekonomiska intressen i Sudan. Den kinesiska regeringen anser till stor del att deras legitimitet hos folket är avhängigt den ekonomiska utvecklingen. Kinas import av olja fördubblades mellan 1995 och 2005 och fortsatt energitillgång anses centralt för Kinas fortsatta tillväxt (Taylor 2006:943). Således ansågs relationerna med President Bashir viktiga, och att Kina skulle ha auktoriserat en fredsbevarande styrka på dryga 25 000 personer beroende på interna angelägenheter utan presidentens godkännande får därmed anses osannolikt. Sudans olja täcker också en stor del av det energibehov som behövde tillgodoses för upprätthållandet av Kinas tillväxt och därmed den inhemska stabiliteten (Taylor 2006:938). Samtidigt fanns, som tidigare påvisats vid andra observationer, en stark kinesisk oro över en ökad extern inblandning i staters interna angelägenheter utan regeringens samtycke.

Som ett resultat av de ekonomiska relationernas implikationer för den fortsatta tillväxten i Kina får en upprättad stabilitet i Sudan anses ha varit i Kinas intresse. Då resolutionen byggde på Bashirs acceptans och inte innehöll hot om sanktioner som ett resultat av interna angelägenheter kunde den antas.

Institutionalistisk förklaring

Vid en institutionalistisk förklaring bör Kinas initiala stöd till Sudan förstås utifrån ämneslänkning. Liksom Kina värnar flera afrikanska stater om statens suveränitet. I det vitpapper Kinas regering 2006 gav ut står bland annat att läsa att Kina skall stärka samarbetet med Afrika inom FN genom att ”stödja varandras rättmätiga krav och resonabla positioner” (Kinas utrikesdepartement 2006 [författarens översättning]). Afrikanska stater utgör närmare en tredjedel av FN:s medlemmar och har visat sig vara en trogen Kina-supporter i FN-organ som generalförsamlingen och den tidigare kommissionen för mänskliga rättigheter i kampen mot hegemonism och maktpolitik (Wenping 2007:27). Bland annat lyckades Kina vid 2004

års MR-kommission, med hjälp av afrikanskt stöd, stoppa samtliga av de elva resolutionsförslag om MR-situationen i Kina som USA lade fram (Wenping 2007:27). Ett kinesiskt agerande som inte bara skulle ha ogillats av Sudan, utan också av andra afrikanska stater, skulle kunna få implikationer för deras samarbete i andra FN-organ, men också för deras samarbete i internationella handelsavtalsförhandlingar och kanske också vid direkta handelsrelationer med Kina (Ibid). Ett skäl till att Kina fått en allt större ekonomiskt inflytande i Afrika var att de, till skillnad från västländer, inte ställde krav på mänskliga rättigheter och miljö vid avtalsförhandlingar (Taylor 2006:946).

Kinas påtryckningar mot Sudans regering att acceptera en hybridstyrka kan förstås som ett resultat av ryktespåverkan, FN-sekretariatets påtryckande roll och reciprociteten. Det rådde ett stort internationellt tryck på säkerhetsrådet att få till stånd en lösning på krisen i Darfur, bland annat genom den information som FN tillhandahöll. Då majoriteten av rådets medlemmar var för ett resolut agerande från säkerhetsrådet blev Kinas skydd av regimen allt mer kritiserat och svårthanterligt för Kina och landets rykte riskerade att bli rejält skamfilat. Då den kinesiska principen om icke-inblandning i interna angelägenheter fortsatt var central krävdes en för Kina acceptabel lösning inom ramen för säkerhetsrådet. Detta skedde genom påtryckningar mot president Bashir och hans regering.

Slutligen kunde alltså Kina, mycket tack vare sin vetomakt, förhindra en resolution som gick emot Sudans vilja. Samtidigt kunde Kina genom påtryckningar mot Sudan få Bashir att acceptera en resolution. Därmed undvek Kina att framstå som den avvikande och kunde därmed rädda sitt rykte som en god, om än något besvärlig, säkerhetsrådsmedlem. För att använda He Wenpings ord så visade Kinas tysta diplomati i Darfur hur landet försöker balansera sin traditionella princip om icke-inblandning i interna affärer med kraven från det internationella samfundet (Wenping 2007:35).

3.3.2.2 USA: resolution 1769

I sin röstförklaring framhöll USA:s FN-ambassadör Zalmay Khalilzad att den brutala behandlingen av civila i Darfur var oacceptabel. Han menade att det nu var centralt att Sudans regering följde resolutionen och därmed också tidigare ingångna avtal. Khalilzad betonade också att i det fall Sudan inte åtlydde resolutionen skulle USA agera för ett snabbt antagande av unilaterala och multilaterala åtgärder (S/PV.5727).

Internationell makt och säkerhet

Situationen i Darfur var i stort densamma vid antagandet av resolution 1769 som den i kapitel 3.2.4 redovisade resolution 1593. Således är förklaringarna utifrån makt och säkerhet i stort desamma. USA:s strategiska intresse vid Afrikas horn var främst ett resultat av dess geografiska närhet till Röda havet och Mellanöstern och kan således knytas till oljetillgångar. Vidare var Sudan i besittning av olja som i stort utnyttjades av andra länder, såsom Kina och Indien. Ett amerikanskt engagemang nästan omöjliggjordes av den besvärliga humanitära situation som rådde i landet. Således hade USA ett intresse av fred och stabilitet i Sudan och Darfur (Woodward 2007:9). Det var också känt att Usama Bin Laden under slutet av 1990- talet haft en fristad i Sudan och fortsatt krig, instabilitet samt fattigdom ansågs gynna terrorister och internationell brottslighet, vilket i en förlängning ansågs vara ett mot såväl USA:s suveränitet som deras maktposition (CRS 2007:12, Woodward 2007: 9,13-14).

Utifrån de amerikanska intressena enligt makt och säkerhet var det således en god idé att använda sig av säkerhetsrådet och FN för att tillgodose sina intressen och försöka skapa stabilitet i regionen. USA hade tidigare dåliga erfarenheter av egen inblandning i Afrika, nu kunde man genom säkerhetsrådet och AU arbeta för ett agerande som tjänade amerikanska syften. Således kan USA:s agerande och resolutionen ses som en reflektion av mäktiga USA:s vilja att upprätthålla sin maktposition (Mearsheimer 1995:13).

Inomstatlig förklaring

Redan innan det att oroligheterna i Darfur uppmärksammats på allvar fanns det i USA ett stort motstånd mot Sudans regering, beroende på inbördeskriget i Sudan mellan nord och syd. De främsta påtryckningarna kom från kristna grupper med stort inflytande på president Bush. Deras inflytande kan dels härledas till att kristna grupper utgjorde en för presidenten viktig väljargrupp, men också för att påtryckningarna kom från personer som president Bush litade på, exempelvis senatorerna Frist och Brownback. Dessutom hade Franklin Graham, en ledande företrädare för en av de stora kristna intressegrupperna sedan länge tillhört familjen Bushs vänner (Woodward 2007:114ff).

Det fanns också inomstatliga ekonomiska incitament för lugn och stabilitet i Darfur. Den amerikanska frånvaron på den sudanesiska oljemarknaden får anses haft negativa implikationer för den amerikanska ekonomin i allmänhet och oljeindustrin i synnerhet. Det kan därför antas ha funnits påtryckningar även från oljeindustrin att agera

Detta bör ha påverkat presidenten utifrån såväl Farnhams resonemang om politiskt kontext och lobbygrupper, som Milners resonemang om att intressegrupper har olika mycket inflytande (Farnham 2004:443, Milner 1997: 21f, 101). Dessutom hade Colin Powell tidigt uttalat att situationen i Darfur var den värsta humanitära situationen på jordens yta (Kessler och Lynch 2004). I enlighet med Fearons resonemang medförde ett sådant uttalande att administrationen band administrationen att framstå som drivande (Fearon 1997:70).

Även bland kongressen förespråkades en ökad amerikanska aktivitet (Woodward 2007:122). President Bush får anses ha haft goda inrikespolitiska skäl för att driva frågan i säkerhetsrådet. Detta var en fråga där intressegrupperna i stort förlitade sig på USA:s förmåga att påverka säkerhetsrådet, något som annars varit relativt ovanligt (Rawski och Miller 2004:367). Det kan dessutom argumenteras att Bush fortfarande hade det misslyckade amerikanska ingreppet i Somalia i bakhuvudet, samtidigt som situationen där landets opinion alltmer hade tröttnat på krigen i Irak och Afghanistan. En unilateral militärinsats var därför knappast att tänka på.

Institutionalistisk förklaring

I sin röstförklaring framhöll USA vikten av att säkerhetsrådet nu beslutat om att skicka en hybridstyrka till Darfur. Samtidigt poängterades att uteblivet samarbete från Sudans regering skulle innebära unilaterala åtgärder från USA, samt strävan efter ytterligare multilaterala åtgärder (FN S/PV.5727). USA hade under en längre period arbetat för ytterligare sanktioner mot Sudans regering, något som flera rådsmedlemmar, främst Kina, motsatt sig. I den slutliga resolutionstexten fanns inga hot om sanktioner i det fall Sudans regering inte hörsammade resolutionen (S/RES/1769/2007). Således var resolutionen inte utformad helt enligt amerikanskt önskemål och kan betecknas som något urvattnad. Trots detta valde USA att rösta för resolutionen.

Under en längre tid hade FN-organ uppmärksammat situationen i Darfur, men säkerhetsrådet var länge ovilligt att sätta frågan på sin agenda. När frågan väl nått säkerhetsrådet fanns ett starkt tryck från övriga FN-organ och generalsekreteraren att medlemmarna skulle överkomma oenigheterna och enas om en resolution. Exempelvis hade generalsekreteraren under en längre tid, bland annat i två rapporter om Darfur som publicerades i samband med förhandlingarna av resolution 1769, beskrivit den humanitära situationen och framhållit vikten av ett snabbt agerande från ett enigt säkerhetsråd (FN S/2007/462, FN S/2007/517/corr.1).

Dessutom var FN i hög grad delaktigt i de diskussioner där ramarna för avtalet mellan FN, AU och Sudans regering utarbetades och utifrån vilket resolutionen skapades. FN:s agerande bör alltså ha bidragit till att medlemmarna kom överrens, utifrån FN:s mål att nå en överenskommelse, bland annat genom att påvisa hur situationen såg ut och därmed appellera till medlemmarna pliktkänsla och samhällsansvar (Abbot och Snidal 1998:13,15, Keohane 1986:4,21).

Då det fanns amerikanska intressen att tillsätta en hybridstyrka utifrån flera olika aspekter får det anses att själva tillsättandet var USA:s primära mål i frågan. För att uppnå detta var USA, som en följd av säkerhetsrådets regler om permanenta medlemmars vetorätt, tvingade att ge upp sin ambition att i resolutionen ha skrivningar där Sudans regering hotades med ytterligare sanktioner och att ge styrkan rätten att samla in vapen (International Herald Tribune 2007-07- 31). En resolution som fullt ut mötte USA:s krav hade troligen blivit föremål för veto från åtminstone Kina. USA gjorde således kalkylen att en urvattnad resolution var bättre än ingen alls och får därför ha ansetts gjort eftergifter de inte skulle ha gjort vid avsaknad av institutionalism. USA:s agerande, och resolutionens utformning, kan således härledas till såväl rådets formella regler som dess normer. Dessutom kan agerandet härledas såväl till den diffusa reciprocitetens förpliktelsenorm där gruppens bästa tas i beaktande - den humanitära situationen var så prekär att rådets samhällsansvar påtvingande en aktion, därför accepterade USA en resolution de ansåg vara svag.