Roller och verktyg
Sedan 2003 kan det bildas kommunala samverkansorgan för regio- nal utveckling i alla län. Ett samverkansorgan ska utgöras av ett kom- munalförbund där samtliga kommuner i länet är medlemmar och där landstinget kan vara medlem. I län där det finns kommunala samverkansorgan har regeringen givit dem i uppdrag att utarbeta re- gionala tillväxtprogram. Så har skett i Uppsala län.
De regionala tillväxtprogrammen utgör en viktig byggsten i den nya regionala utvecklingspolitiken. Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete ska dessutom regionala utvecklingsprogram (RUP) utarbetas i länen. Ansvariga är desamma som för de regionala tillväxtprogrammen. I Stockholm-Mälarregionen finns nu två kom- munala samverkansorgan: C-framåt i Uppsala län och Region Sörm- land. Arbetet med utvecklingsprogrammen ska ske i ett brett part- nerskap och även beakta kommunernas översiktsplaner. De ska vara ett slags paraplydokument för andra typer av program för regional utveckling såsom de regionala tillväxtprogrammen, strukturfonds- program, planer för regional infrastruktur och regionala miljömåls- program m.m. De regionala utvecklingsprogrammen ska efter fastställelse inges till regeringen. Länsstrategier och liknande doku- ment är tidigare former av regionala utvecklingsprogram.
Vilken roll spelar bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiska planeringen i de regionala utvecklingsprogrammen? Region Sörmland
Då samverkansorganet bildades 1 januari, 2004, befinner de sig i början av processen med att utarbeta ett regionalt utvecklingspro- gram.
C-framåt
Samverkansorganet C-framåt i Uppsala län är ett nybildat kommu- nalförbund som varit igång sedan första januari 2003. C-framåt är uppbyggt enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Med- lemmar i förbundet är landstinget samt de sju kommunerna i Upp- sala län. Syftet är att stärka samverkan på regional nivå och kraftfullt verka för utveckling och tillväxt i Uppsala län.
Bra exempel på hur kommuner använder olika planerings- verktyg.
Här står aktörerna idag
De kommunala samverkans- organen samordnar det regio- nala utvecklingsarbetet.
I arbetet med regionala utveck- lingsprogram ska kommunens översiktsplaner beaktas.
C-framåt avser att utarbeta ett regionalt utvecklingsprogram för Uppsala län som ska fungera både som ett övergripande perspektiv och handlingsprogram för länets utveckling. Ett första steg i det ar- betet har bl.a. varit utarbetandet av ett diskussionsunderlag som vänder sig till regionens invånare, företag och organisationer. I det framtagna diskussionsunderlaget pekas ett antal frågeställningar ut som viktiga för regionen att samlas kring, däribland bostadsförsörj- ningen som betraktas som en strategisk fråga ur tillväxtsynpunkt. För att kunna främja en regional tillväxt och utveckling är det, enligt C-framåt, viktigt att koppla samman frågorna om bostadsförsörj- ningen med planeringen av transportinfrastrukturen.
Att kunna erbjuda bra bostäder och en stor variation i boende- miljöer ses som viktigt bl.a. för att klara kompetensförsörjningen. I dagens situation råder bostadsbrist inom flera av länets delar.
C-framåt lyfter även fram behovet av planeringsunderlag som överskrider administrativa gränser. Överhuvudtaget är uppfatt- ningen att det råder brist i kommunernas tillgång till statistiskt underlag och förmåga att göra analyser. Exempelvis är det svårt att med dagens statistik och data följa utvecklingen på landsbygden. Enligt C-framåt är det en uppgift för staten på central nivå att verka för att det tas fram ett bättre statistiskt planeringsunderlag. Sedan avskaffandet av FoB har tillgängligheten till planeringsdata blivit otillfredsställande lågt.
Vilken roll spelar bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiska planeringen i de regionala utvecklingsplanerna? Stockholms regionplane- och trafikkontor
Det är landstinget i Stockholms län som genom Regionplane- och trafiknämnden (RTN) och dess Regionplane- och trafikkontor (RTK) ansvarar för regionplaneringen och den översiktliga trafikplaner- ingen inom Stockholms län, men också för de regionala utvecklings- frågorna..
RTN:s ansvar för bostadsförsörjningsplaneringen begränsar sig till ett visst ansvar för långsiktighet och samordning. Nämnden tar fram underlag och verkar för en dialog kring bostadsförsörjnings-
situationen i länet.
I den antagna regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen (RUFS 2001) framhålls vikten av satsningar på internationell konkur- renskraft, goda och jämlika levnadsvillkor och långsiktigt hållbar livsmiljö som avgörande faktorer för att Stockholms län ska kunna utvecklas. RUFS 2001, som är en följd av ett nära samarbete mellan kommuner och regionala organ inom samt utom länet, är avsett att under de närmaste åren utgöra regionens långsiktiga utvecklings- strategi.
RUFS 2001 är även en antagen regionplan enligt plan- och bygg- lagen. I planen anges för bostadsförsörjningen det långsiktiga beho- vet av bostäder och fördelning av bostadsbyggandet på respektive kommuner. Vidare anges följande inriktningsmål:
RUFS 2001 är både en antagen regionplan enligt plan- och bygglagen och en regional ut- vecklingsplan.
Tillgång till bostäder är viktigt för kompetensförsörjningen.
45
• Verka för översyn av statliga regler som är hinder för bostadsbyg- gande.
• Utveckla den kommunala planeringen för bostadsförsörjning. • Öka bostadsbyggandet i alla kommuner.
• Ge regionens olika bostadsmarknader ett varierat bostadsutbud. • Engagera fler aktörer för att bidra till ökat bostadsbyggande. • Förstärk den regionala överblicken.
• Bygg fler studentbostäder i Stockholmsregionen.
RTK anser att bostadsförsörjningen i huvudsak bör klaras inom länet (Stockholm). De menar också att det finns ett behov av regional pla- nering avseende bostadsförsörjningen. Kontoret uppfattar sig som en strategisk resurs för Stockholms län, men samverkar även med andra aktörer inom Stockholm-Mälarregionen, t.ex. Mälardalsrådet och med angränsande kommuner om olika planeringsfrågor, t.ex. s.k. stråkplanering. För närvarande pågår stråkplanering inom tre geografiska områden. Det handlar om korridoren mot Uppsala och norrut, samarbete gentemot Sörmlands län samt ett stråk över Upp- lands-Bro och Järfälla mot Västerås. Även med länsstyrelsen i Stock- holms län sker ett visst samarbete om bostadsfrågor.
På sikt uppfattar RTK att det är viktigt att anlägga ett storregionalt perspektiv på planeringsfrågorna. De anser att det är ett instruk- tionsproblem i styrningen av statliga myndigheter – trafikverk, fastighetsbolag, etc. – att de inte tar hänsyn till bostadsförsörjningen i sin planeringsverksamhet. Vidare anser RTK att det är ett problem att så få bostäder kan byggas i kollektivnära lägen pga. konflikter med miljömål t.ex. avseende buller och utsläpp av partiklar till luft. De tycker också att den låga nivån i infrastrukturinvesteringarna borde höjas. Ett fåtal objekt kan idag sluka i stort sett hela budgeten. Vilken roll spelar bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiska planeringen i andra samverkansorgans planer och strategier?
Mälardalsrådet
Mälardalsrådet är en ideell intresseorganisation för kommuner och landsting i Stockholm-Mälarregionen i Stockholms, Uppsala, Öre- bro, Västmanlands och Södermanlands län. Rådet har till ändamål att främja utvecklingen av Stockholm-Mälarregionen som en attrak- tiv framtidsregion i ett integrerat Europa. Verksamheten baseras på nätverksarbete mellan rådets medlemmar tillsammans med närings- livet, universiteten och högskolorna samt andra myndigheter och or- ganisationer i regionen. Stor vikt läggs vid att utveckla samverkan mellan den offentliga och den privata sektorn. Aktivt arbete bedrivs för att utveckla internationella nätverk, inte minst i Östersjöområdet.
Rådet har tidigare arbetat med bostadsförsörjningsfrågor och bl.a. lyft fram frågan om boende och bostadsbyggande i ett regionalt perspektiv, men dessa frågor har på senare tid tonats ned. Istället har fokus satts på frågor om transportinfrastruktur, där rådet byggt upp ett samarbete med länen i Stockholm-Mälarregionen.
Här står aktörerna idag
RUFS 2001 anger det långsik- tiga behovet av bostäder och inriktningsmål.
Så kallad stråkplanering inne- bär ett tidigt samarbete mellan berörda aktörer på olika nivåer om utbyggnader och förbättr- ingar av olika verksamheter längs ett transportstråk.
Mälardalsrådet arbetar med opinionsbildning i frågor där det inom organisationen råder kon- sensus.
Boverkets reflektioner:
• Stockholms län har ett stort försprång jämfört med övriga län i Mälardalen genom det sedan länge utvecklade regionplanear- betet. Detta utförs genom Region- och trafiknämndens försorg vilken är underställd landstinget. Uppdraget att ta fram ett region- alt utvecklingsprogram ligger däremot på länsstyrelsen och det är viktigt att man inom länet drar full nytta av det tidigare arbetet. • RUFS 2001 är en regional utvecklingsplan som även uppfyller
PBL:s krav på regionplan, både vad gäller innehåll och processen vid framtagandet. Den är det enda exemplet hittills i landet och erfarenheterna bör tas tillvara inför arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen.
• Hur påverkas samarbetet inom storregionen av att det regionala utvecklingprogrammet upprättas av regionala samverkansorgan i två av länen men av länsstyrelsen i övriga tre?
• Hur påverkas länsstyrelsens samordningsroll för de statliga intres- sena i de län där samverkansorganen i partnerskap ska upprätta ett regionala utvecklingsprogram (RUP)?
• Bättre statistik och planeringsunderlag för bostadsförsörjningen efterfrågas. Det behövs statistik på nationell nivå som är ned- brytbar till regional och kommunal nivå.
• Om de nationella miljömålen ska kunna förverkligas måste miljön kring kollektivtrafikanläggningarna förbättras. Fordon bullrar och släpper ut partiklar. Det måste åtgärdas för att bostäder ska kunna byggas i närheten.
Länsstyrelserna
Roll och verktyg
Länsstyrelsen verkar utifrån den grundläggande uppgiften att vara statens regionala företrädare och samordnare i de frågor som stats- makterna lagt på länsstyrelsen. I länsstyrelsens roll ingår att agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på regional nivå. Även för många av de offentliga åtaganden som utförs av kommuner eller an- dra aktörer har länsstyrelserna uppgifter avseende bl.a. tillsyn, upp- följning och utvärdering. Länsstyrelserna har också omfattande all- männa förvaltningsuppgifter och bidrar därigenom till att nationella intressen får genomslag på regional nivå.
Till länsstyrelsernas uppdrag hör även att medverka till att arbetet med regionala tillväxtprogram bedrivs effektivt och i överensstäm- melse med det nationella målet för den regionala utvecklings- politiken.
Sedan 2003 kan det bildas kommunala samverkansorgan för regio- nal utveckling i alla län. Ett samverkansorgan ska utgöras av ett kommunalförbund där samtliga kommuner i länet är medlemmar och där landstinget kan vara medlem.
I länsstyrelsernas uppdrag in- går att medverka i eller utar- beta regionala tillväxtprogram.
47
Regeringen har uppdragit åt länsstyrelser, regionala självstyrelse- organ och kommunala samverkansorgan att utarbeta s.k. regionala tillväxtprogram (RTP). Där det finns ett kommunalt samverkansor- gan övertar det uppdraget att utarbeta RTP. I Stockholm-Mälar- regionen har länsstyrelserna i alla län utom i Uppsala utarbetat de regionala tillväxtprogrammen. I Uppsala län har det kommunala samverkansorganet C-framåt upprättat tillväxtprogrammet.
Tillväxtprogrammen syftar till att samordna insatser inom områ- den där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. Insatserna ska bidra till att uppfylla den regionala utvecklingspolitikens mål om väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknader med en god servicenivå i alla delar av landet.
Vilken roll spelar bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiska planeringen i de regionala tillväxtprogrammen?
Av naturliga skäl ligger tyngdpunkten i de analyser som gjorts, och som ligger till grund för regionala tillväxtprogrammens (RTP) mål och prioriteringar, på regionalekonomiska teman som arbetskrafts- försörjning, näringslivsstruktur, entreprenörskap och tillväxt. Men även sociala och ekologiska frågeställningar uppmärksammas om än inte lika grundligt och fokuserat.
Det finns en stor spännvidd i hur bostadsfrågorna har behandlats i de regionala tillväxtprogrammen. Allt ifrån ingående redogörelser där boendet även är insatt i ett större regionalt sammanhang, till att boendefrågor indirekt nämns för sin betydelse i sociala samman- hang eller att de överhuvudtaget inte behandlas.
I det följande görs det en kortfattad genomgång av hur bostads- frågorna har hanterats i de regionala tillväxtprogrammen för Stock- holm-Mälarregionen:
Stockholms län
Det regionala tillväxtprogrammet för Stockholms län utgår från den analys som gjorts i den regionala utvecklingsplanen för Stockholms- regionen (RUFS 2001) och dess prioritering av insatser utifrån tre centrala strategier. Bostadsfrågan uppmärksammas tillsammans med infrastruktur och utbildning i en av strategierna.
I det regionala tillväxtprogrammet slås det fast ett tydligt samband mellan å ena sidan bostadsbyggandet och å den andra sidan utveck- lingen och tillståndet inom transportinfrastrukturen. Samspelet mellan sektorerna fungerar som kommunicerande kärl där både brister och förbättringar inom det ena området får starkt genomslag i det andra. Som framgått av ett antal utredningar finns det möjlig- het att kraftigt öka bostadsbyggandet i Stockholms län under förut- sättning att regionen får stöd från nationellt håll med angelägna insatser rörande transportinfrastrukturen.
Södermanlands län
Bostadsfrågorna är upptagna som ett delområde inom ett av fyra insatsområden i det sörmländska regionala tillväxtprogrammet; det
Här står aktörerna idag
Det finns en stor spännvidd i hur bostadsfrågorna har be- handlats i de regionala tillväxt- programmen.
som handlar om regionförstoring. Målet är att få till stånd ett kraftigt ökat bostadsbyggande, men samtidigt bibehålla kvaliteterna och värdena i de sörmländska bostads- och livsmiljöerna.
Enligt det regionala tillväxtprogrammet bör länets utveckling ses i ett större perspektiv. Den fortgående regionförstoringen gör det naturligt att betrakta bostadsbyggandet som en integrerad del av Mälarregionens utveckling. Det innebär att regionala behov ska få ett större genomslag i den lokala planeringen.
Uppsala län
Det regionala tillväxtprogrammet tar endast upp boendefrågorna in- direkt, där de ses som en betydelsefull faktor för tillväxten. Den framtida bostadsutbyggnaden handlar till stor del om förtätningar och utbredning längs kollektivtrafiklinjer, men även längs stråken mot Stockholms, Västmanlands och Gävleborgs län.
Västmanlands län
Det regionala tillväxtprogrammet är indelat i tre insatsområden med vardera två handlingsprogram. Boendefrågor tas upp i insatsom- rådet ”Attraktionskraft”, som är kopplat till kommunernas bostads- försörjningsprogram. Enligt RTP är det viktigt att prioritera insatser och aktiviteter som främjar attraktiva boendealternativ. Detta ses dock primärt som en kommunal angelägenhet, även om det i pro- grammet konkret ges exempel på hur ett samarbete med länsaktörer kan bedrivas.
I det regionala tillväxtprogrammet uppmärksammas ett antal tillväxthinder på den nationella nivån som behöver åtgärdas. Bland de områden som pekas ut finns boendet. Enligt RTP finns det här ett behov av bl.a. regelförändringar och nationella stimulansinsatser. Örebro län
Det regionala tillväxtprogrammet tar endast upp boendefrågorna in- direkt, där de ses som ett betydelsefullt inslag i den sociala välfärden. De sociala frågornas betydelse för tillväxten ses som motiv för att kommunerna stärker sin attraktionskraft i form av bl.a. goda boendemiljöer för att dra till sig arbetskraft.
Vilken roll spelar bostadsförsörjningsplaneringen och den fysiska planeringen i länsstyrelsernas regionala planerings- underlag och särskilda uppdrag?
Länsstyrelserna har ett övergripande ansvar för kunskapsuppbygg- nad samt samordnings- och sektorsövergripande arbete, men även en viktig roll i den regionala utvecklingen. När det gäller underlag om hushållning med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt ska länsstyrelserna, enligt 6 kap 12 § miljöbalken och plan- och bygg- lagen, i ett tidigt skede och på ett samlat sätt förmedla sin kunskap och kompetens inom olika sakområden. De ska vidare genom tidiga kontakter och samråd verka för att det nationella perspektivet får ge- nomslag i kommunernas fysiska planering och att planeringen sam- ordnas så att den främjar en hållbar utveckling i länet och regionen.
Länsstyrelserna ska verka för att de nationella målen får genomslag i den fysiska planeringen.
49
Beträffande arbetet med frågor om bostadsförsörjning har landshöv- dingen i Stockholm haft särskilda regeringsuppdrag för att granska bostadsfrågorna och främja bostadsbyggandet. Uppdragen har haft stor betydelse för att lyfta fram bostadsfrågorna i diskussionen med kommunerna.
När det gäller länsstyrelsernas arbete med planeringsunderlag för bostadsförsörjning är omfattningen mycket olika. Detta beskrivs närmare längre fram i rapporten i kapitlet om planeringsunderlag.
Vid arbetsseminarierna med länsstyrelserna konstaterades att det i stor utsträckning är andra aktörer som har initiativet: kommuner och framför allt marknadsaktörer. I mycket har denna icke aktiva hållning att göra med att länsstyrelserna saknar kraftfulla verktyg för att påverka utvecklingen. Istället försöker de att ”hålla ögon och öron öppna och vara med där det händer”.
Länsstyrelsernas styrka ligger bl.a. i deras breda kontaktnät, kom- petens inom många för samhällsplaneringen viktiga sektorer, kun- skap om förhållandena i länet och ”landshövdingefunktionen”. Länsstyrelserna i Stockholm-Mälarregionen framhåller att de har ett regionalt perspektiv. Genom sin överblick över länet kan de följa läget, kartlägga olika orters attraktivitet och beskriva den enskilda kommunen i sitt regionala sammanhang. De kan göra inventeringar om tomtplatser och byggrätter i antagna detaljplaner, skapa kun- skap om de skilda förhållanden som råder inom regionen, tidigt ge signaler om konkurrerande allmänna intressen samt att fungera som en arena för kommuner som söker samarbete. Av detta följer att de har en viktig uppgift i att ta fram underlag för kommunernas plane- ring. Dialogen med kommunerna ser de som en viktig uppgift i syfte att inspirera och problematisera diskussionen om bostadsförsörj- ningen.
Det finns en potential för en utveckling av länsstyrelsernas roll som avser arbetet med bostadsförsörjning. På seminarierna framhöll länsstyrelsernas representanter att det borde vara möjligt att, på motsvarande sätt som redan skett inom kommunikationsområdet, utveckla ett samarbete mellan landshövdingarna på bostadsom- rådet. Vidare borde landshövdingarna arbeta aktivt med att få infra- strukturfrågorna kopplade till bostadsplaneringen.
• Länsstyrelserna såg även möjligheterna inom sitt uppdrag att initiera förbättringar i den nationella politiken.
• Från länsstyrelsehåll riktas det viss kritik mot trafikverken för att de bortser från kopplingen till bostadsfrågorna i sin planering. Länsstyrelserna efterlyser nya direktiv till trafikverken, som får dem att ta upp bostadsfrågorna; ett nytt transportpolitiskt mål. Den nationella transportplaneringen har större betydelse för regionens utveckling än länstransportplanerna och samråden om de nationella planerna är mycket viktiga.
• Två nya regionala samverkansorgan kan leda till att länsstyrelsens samordningsansvar av statliga intressen i storregionen försvåras i de tidiga skedena av t.ex. stråkplanering.
Här står aktörerna idag
Länsstyrelserna har en viktig uppgift i att ta fram regionalt underlag för kommunernas planering.
• En annan aspekt som nämndes vid samtalen med länsstyrelserna var frågan om bostadsförsörjningen bör behandlas som ett riksin- tresse i den fysiska planeringen eller åtminstone som en tydlig mellankommunal fråga?
• Länsstyrelserna har också en viktig funktion i att handlägga an- sökningar om och administrera utbetalningar av regionala stöd till bostadsbyggandet. För närvarande finns det regionala invest- eringsstödet till byggande av hyresbostäder. Stöden är tidsbegrän- sade till och med 2006 och är regionaliserade i den meningen att stödet är olika stort per lägenhet beroende på inom vilken region den aktuella kommunen ligger. Länsstyrelserna ska bevaka att stödet träffar rätt i förhållande till kriterier om lokalisering, bo- stadsbrist i kommundelen, lägenhetsyta, upplåtelseform m.m. Samverkan är nyckelordet och länsstyrelserna ser positivt på det på- gående gemensamma arbetet med kunskapsunderlag för hela Stock- holm-Mälarregionen. Här kan länsstyrelserna bygga vidare på ett befintligt nätverk och samarbete sinsemellan i olika planerings- och utvecklingsfrågor.
Boverkets reflektioner:
• Länsstyrelsernas synpunkter på trafikverken är i stort desamma som vad de regionala organen och kommunerna fört fram. • RTP i Stockholm-Mälarregionen synes över lag behandla bostads-
frågorna om än i olika omfattning. Kopplingen till översiktsplan- eringen är emellertid svag. Sambanden med infrastruktur- planeringen avseende kommunikationer lyfts fram och har stor tyngd.
• Mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan an- vändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. (PBL 2:1) Att skapa möjligheter att ge områden för bostadsända- mål status av riksintresse förefaller olämpligt, med tanke på plansystemets uppbyggnad. Det nationella målet om allas rätt till en god bostad förutsätter även tillgång till lämplig mark för bo- stadsbyggande. Ur ett utvecklingsperspektiv kan frågan ofta vara av regionalt och mellankommunalt intresse. För att bedöma i vilken grad detta gäller för ett enskilt projekt behövs ett regionalt planeringsunderlag.
• Till skillnad mot andra aktörer har länsstyrelserna, i sin roll som statens företrädare på regional nivå, både möjlighet och skyldig- het att initiera förbättringar i den nationella politiken. De kan t.ex. uppmärksamma regeringen på behov av lagändringar. Denna del av uppdraget är oftast mer undanskymd i det vardagliga arbetet, där ärenden, initierade utifrån av andra, kan kräva ett mer kon- trollerande handlande såsom ingripanden mot kommunala planer.
Projektet Fördel Stockholm- Mälarregionen arbetar med kunskapsunderlag för en lång- siktig planering.
51
• Behov av ändrade direktiv till trafikverken, så att dessa åläggs att