Direkt under regeringen arbetar de centrala verken och länsstyrel- serna. När det gäller Stockholm-Mälarregionen har regeringen enga-
Den enkla statliga
organisationen på central nivå har splittrats.
Statens regionala styrning av bostadsbyggandet har mins- kat.
Investeringsstödet till byg- gande av hyresbostäder är regionaliserat och tar hänsyn till de funktionella regionerna.
31
gerat sig i såväl bostadsförsörjningen som kommunikationerna, ge- nom att tillsätta ett antal speciella kommittéer och dela ut särskilda uppdrag. Bland de senare kan särskilt det s.k. landshövdinge-
uppdraget nämnas. Nedan följer en beskrivning av aktörerna på cen- tral nivå.
Boverket
Boverket är en statlig myndighet som arbetar direkt under riksdag och regering. Verket arbetar med samhällsplanering, stadsutveck- ling, byggande och boende.
Boverket genomförde på Regeringens uppdrag 2001/2002 det s.k. Skåneuppdraget, som behandlade boendefrågor ur ett regionalt perspektiv. Detta uppdrag var ett annat regeringsinitiativ, tillkom- met dels för att främja bostadsbyggandet i tillväxtregionerna, dels för att undanröja hinder för transnationell integration i Öresunds- regionen. Boverket har även medverkat i andra tidigare aktiviteter och bland annat utarbetat rapporterna ”Bostadsbyggande i tillväxt- regioner” och ”Bostadsbyggandet i planeringen”.
Bostadsförsörjningen är en komplex samhällsuppgift som ställs mot individers olika efterfrågan. Boverket har som uppgift att bidra med kunskapsförsörjning och metodutveckling. Verket gör kontinu- erligt olika sammanställningar för regioner och för hela landet, ett arbete som kan utvecklas allt eftersom nya frågeställningar kommer upp. I uppdraget ingår även att driva metodutveckling kring regional utvecklingsplanering, fysisk planering som medel för genomförande av de bostadspolitiska målen, miljömålen och andra nationella mål samt kring förbättrat kunskapsunderlag beträffande boendefrågor och bostadsfrågor i regionalt perspektiv. Boverkets roll som kunskapsförmedlare och metodutvecklare gäller gentemot såväl kommuner och samverkansorgan som mot länsstyrelser.
Föreliggande rapport är en del i Boverkets kontinuerliga arbete med dessa frågor. Under projektets gång har det från övriga aktörer ställts anspråk på Boverket:
– att verka för större långsiktighet i de ekonomiska stödsystemen – att verka för bättre avgränsningar av de regionaliserade stöden – att verka för att en ny Folk- och bostadsräkning kommer till stånd – att verka för att planeringsunderlag blir tillgängligt i högre grad än
idag
– att bidra med att utveckla planeringsmetoder för bostads- försörjningen.
Stockholmsberedningen
Stockholmsberedningen har i december 2003 lämnat sin slutrapport. Den är en parlamentarisk kommitté som gavs i uppdrag att lämna förslag till regeringen på insatser som förbättrar transportsystemet inom Stockholms län, men också transportmöjligheterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, övriga landet samt internatio- nellt. Arbetet har bedrivits genom en tjänstemannagrupp, kallad
Här står aktörerna idag
Övriga aktörer ställer krav på Boverket att agera för att för- bättra utformningen av de stat- liga stöden, nationell statistik, planeringsunderlag och planeringsmetoder.
Infragruppen, där trafikverk, trafikhuvudmän, Landsting, Region- plane- och trafikkontoret i Stockholms län och Länsstyrelserna har ingått.
Beredningen har lämnat ett flertal betänkanden, skrivelser och yttranden. Bland annat har beredningen i yttrande över Vägverkets nationella plan för 2004–2015 understrukit vikten av att Vägverket i sin planering tar särskild hänsyn till trafikinvesteringar som bidrar till en mer integrerad bostads- och arbetsmarknad i hela Stockholm- Mälarregionen.
Beredningen föreslår att en översyn bör göras av möjligheterna att förkorta handläggningstiderna för infrastrukturobjekt och att över- synen bör innefatta handläggningen på myndigheter och departe- ment. Den nationella transportinfrastrukturens planeringssystem, den regionala transportplaneringen, kommunernas planering samt inte minst miljöprövning och övrig prövning bör samordnas bättre. Likaså bör samordningen mellan Vägverket, Banverket och länssty- relserna uttryckas tydligare i regeringens direktiv.
Det omfattande samrådsförfarandet vid den nationella och regio- nala infrastrukturplaneringen uppmuntrar kommuner att inkomma med önskemål. Eftersom det ekonomiska utrymmet är begränsat upplevs detta i praktiken skapa falska förhoppningar.
Stockholmsberedningen lyfter fram många förslag till förbättringar: • Regeringen bör tydligare samordna de statliga insatserna för de
regionala utvecklingsfrågorna och infrastrukturfrågorna. • Infrastrukturobjekt av olika slag, t.ex. spår och väg, bör sam-
planeras sinsemellan och också med andra samhällsbyggnads- projekt såsom bostäder.
• Prövning av miljökonsekvensbeskrivningar, MKB, exempelvis enligt Väglagen och PBL bör kunna ske samordnat.
• Det är mycket angeläget att utveckla bättre beslutsunderlag för värdering av infrastrukturåtgärder. De samhällsekonomiska kalkyler som används som stöd för beslut om infrastruktur- investeringar behöver samtidigt omvärderas.
För att fortsätta samarbetet mellan Mälardalslänen och deras kom- muner föreslår Stockholmsberedningen att en ny kommitté bör till- sättas övergångsvis med ett bredare geografiskt perspektiv. Kommit- tén föreslås få i uppgift att driva på infrastrukturutvecklingen och även ta initiativ till bl.a. finansieringslösningar.
Ett av huvudskälen är att regionen önskar att även fortsättningsvis få tillgång till en direkt länk till regeringen i dessa frågor.
Storstadsdelegationen
Regeringen har sedan 1999 drivit en nationell storstadspolitik som är tvärsektoriell. Den omfattar och samordnar flera olika politikområ- den och departement, bland andra arbetsmarknad, utbildning, re- gional utveckling, integration, kultur och idrott. Storstadsdelega- tionen samordnar och utvecklar den nationella storstadspolitiken
Stockholmsberedningen anser bl.a. att det behövs en bättre samordning mellan statliga verksamheter och prövningar enligt olika lagstiftningar.
33
med målen att verka för långsiktigt hållbar tillväxt samt att bryta seg- regation. Lokala utvecklingsavtal är de främsta medlen för att uppnå målen. Sådana avtal har ingåtts med Botkyrka, Haninge, Huddinge, Göteborg, Malmö, Stockholm och Södertälje. Tillsammans med sta- tens åtaganden vidtar kommunerna åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren i 24 bostadsområden. Insatserna sker i dialog med boende och andra verksamma i dessa områden.
Målen för storstadspolitiken är:
– att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet samt
– att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare.
– De lokala utvecklingsavtalen är basen för arbetet. Inledningsvis har staten anslagit särskilda medel, drygt 2,1 miljarder, till kom- munerna för att stimulera ett lokalt strategiskt utvecklingsarbete. Det s.k. landshövdingeuppdraget
I april 2003 redovisade landshövding Mats Hellström i Stockholms län resultatet av det uppdrag han fått av regeringen att förhandla med länets kommuner om ökat bostadsbyggande. Uppdraget har varit att nå överenskommelser med kommunerna, där dessa åtar sig att verka för ett bostadsbyggande av en viss volym under perioden 2003–2006. I kommunernas åtaganden ingår även att verka för att en specificerad andel av de nyproducerade bostäderna ska upplåtas med hyresrätt.
Landshövdingen fick rätt att fördela den del av investeringsbidraget som tillfallit Stockholms län, totalt 1 miljard kronor.
Förutom bostadsbyggande beskriver överenskommelserna även objekt som finns med i förslagen till investeringsplaner för Stor- stockholms Lokaltrafik AB, Vägverket och Banverket samt i läns- transportplanen.
Flertalet kommuner har framfört att trafikinvesteringar är nödvän- diga för ett ökat bostadsbyggande. Deras anspråk har gått långt utöver vad som funnits med i de ursprungliga planerna. Samman- fattningsvis kan överenskommelserna beskrivas som ett slags utvecklingspaket, där en kommun kan gå med på en åtgärd som i och för sig inte är specifikt riktad till den egna kommunen men som gagnar regionen i stort och därmed indirekt också den egna kommu- nen.
Landshövdingen har i uppdraget identifierat ett antal hinder för bostadsbyggandet och lämnat förslag till åtgärder. Dessa gäller bl.a. direktiven för de statliga markägarna, beaktandet av bostadsbyggan- det i den nationella väghållningsplanen, översyn av riktvärdena för buller och de statliga stöden för marksanering.
Här står aktörerna idag
Storstadsdelegationen arbetar på regeringens uppdrag och har ingått avtal med storstads- kommuner om åtgärder för att förbättra levnadsvillkoren i ett tjugotal bostadsområden.
Landshövdingen i Stockholms län har haft i uppdrag att för- handla med länets kommuner om ökat bostadsbyggande.
Tillväxtdelegationen
Som en motvikt till Stockholmsberedningen och Storstadsdelega- tionen finns också Tillväxtdelegationen som regeringen tillsatte i januari 2002. Denna delegation ska medverka till att, i dialog med centrala, regionala och lokala aktörer, långsiktigt stärka en hållbar regional utveckling inom de mest utsatta lokala arbetsmarknads- regionerna i delar av Bergslagen, Dalsland och Värmland. Avgräns- ningen har utgått ifrån de lokala arbetsmarknadsregionerna och i Stockholm-Mälarregionen berörs följande kommuner: Degerfors, Karlskoga, Hällefors och Ljusnarsberg i Örebro län samt Skinnskatte- berg, Fagersta och Norberg i Västmanlands län.
I bakgrunden till uppdraget framhålls att det i Sverige finns ett par sammanhängande områden, som har särskilda svårigheter att uppnå en positiv regional utveckling. Bakgrunden till detta är att de lokala arbetsmarknaderna är sårbara på grund av det stora beroen- det av enstaka företag eller branscher och av sin litenhet. Som en betydelsefull faktor för att främja en positiv regional utveckling nämns framför allt transportsystemet. Detta kan dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa tranportavstånd. I uppdraget nämns också behovet av samverkan mellan kommuner och lokala
arbetsmarknader för att förbättra möjligheterna att matcha mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Delegationen ska medverka i en process för ökad samverkan mellan kommuner i syfte att genom bl.a. regionförstoring och regionförstärkning skapa väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner. Uppdraget är brett och uppmärk- sammar klusterbildningar, turism, service, utbildning, distans- studier, kompetens, tillväxtprogrammen, Interregprogrammen, jämställdhet och mångfald m.m. Med kluster menas i detta sam- manhang en grupp företag som samspelar inom samma bransch. Det kan handla om att tillverka produkter, tillhandahålla service eller fungera som underleverantörer, konkurrenter eller kunder. Den ömsesidiga växelverkan bidrar till kunskapsspridning och påverkar t.ex. utbudet av studieplatser.
Boendet nämns på så sätt att en del i problemställningarna är att skapa en god livsmiljö samt stärka regionernas attraktionskraft för boende och näringsliv. I övrigt framhävs inte planeringen av bos- tadsförsörjningen i uppdraget.
Staten som markägare
Regeringen har i januari 2004 tillsatt en arbetsgrupp med uppdraget att lämna förslag till hur man kan möjliggöra ett mer omfattande byggande av hyresbostäder på mark i Stockholmsregionen som idag ägs av statliga aktiebolag eller som förvaltas av statliga myndigheter. I uppdraget ingår att göra en inventering av markinnehaven och se vilka som i ett relativt kort perspektiv kan bli tillgängliga för bostads- byggande. Dessutom ingår att analysera hur bostadsproduktionen på statlig mark mer långsiktigt skulle kunna ske. Uppdraget ska re- dovisas senast den 1 juni 2004.
Regeringens tillväxtdelegation verkar för att stärka en hållbar utveckling i de mest utsatta lokala arbetsmarknads- regionerna.
35
Boverkets reflektioner:
• Boverket anser att det behövs bättre nationell statistik som kan brytas ner på regional och lokal nivå.
• Boverket samarbetar med länsstyrelserna angående tillgången till regionala planeringsunderlag med GIS och kommer att väcka frågan om bl.a. utveckling av underlag för planering av bostads- försörjningen.
• Stockholmsberedningens förslag bekräftar till stora delar vad olika aktörer har framfört under projektet Bo lokalt – planera regionalt! • Stockholmsberedningens förslag om en ny kommitté och dess
uppgifter är mycket långtgående och en sådan kommittés upp- drag i förhållande till samverkansorgan, länsstyrelser och kommu- ner behöver definieras.
• Storstadsdelegationens arbete med lokala utvecklingsavtal rör specifika bostadsområden och inte de övergripande regionala strukturerna. Arbetet får ändå ses som ett sätt att utjämna regio- nala skillnader.
• Tillväxtdelegationen arbetar för regioner med mycket annorlunda problem jämfört med t.ex. Stockholmsberedningens uppdrag. Ändå är många av formuleringarna likartade och man talar om kommunikationer och regionförstoring som viktiga faktorer för en positiv regional utveckling. Däremot har Tillväxtdelegationen inte fått något särskilt uppdrag för att se på hur bostadsförsörjnings- planeringen kan samverka med övrig utvecklingsplanering. Inte heller nämns regionförstoringens påverkan på bostads-
försörjningen. Även för regioner med bostadsöverskott är en strategisk utvecklingsplanering nödvändig, för att ta vara på de kvaliteter som finns i tätorterna och bygga vidare på dessa. Utifrån en sådan strategi behöver kommunerna ta ställning till t.ex. vilka bostäder som ska avvecklas och vilka outhyrda lägenheter som eventuellt kan bli attraktiva i framtiden.
• Det s.k. landshövdingeuppdraget berör endast Stockholms län, men kan ses som en praktisk tillämpning av utvecklingsplanering där man söker positiva utvecklingspaket för samtliga berörda. Uppdraget pekar tydligt på sambanden mellan goda kommunika- tioner och bostadsutbyggnad.
• Regeringsuppdraget att se över hur det statliga markägandet bättre kan främja bostadsbyggandet, kan bli ett svar på de önske- mål som framkommit under hösten 2003 inom projektets ram vid diskussioner med de olika aktörerna. Uppdraget berör dock endast Stockholms län.
Kommunerna
Roll och verktyg
Bostadsbyggandet är beroende av flera olika faktorer exempelvis att det finns lämplig mark, t.ex. i detaljplan, att det finns efterfrågan på
Byggandet är bl.a. beroende av lämplig mark, efterfrågan på bo- städer och intresserade bygg- herrar och fastighetsägare.
bostäder och att det finns intresserade byggherrar och fastighetsä- gare. I detta avsnitt behandlas frågan om kommunernas möjligheter att styra bostadsbyggandet både i den egna kommunen och i ett regionalt perspektiv.
Förutsättningarna för kommunerna att styra bebyggelsens utveck- ling har förändrats, även om det kommunala planmonopolet for- mellt sett är intakt.
Byggande och planering alltmer marknadsinriktade
I början av nittiotalet avreglerades bostadsmarknaden, bland annat när det gällde kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen. Sta- tens stöd till bostadsbyggandet minskade drastiskt och kommunala borgensåtaganden togs bort. Det fanns inte heller längre något krav på kommunerna att upprätta bostadsförsörjningsprogram. Antalet kommuner som utarbetade bostadsförsörjningsprogram minskade kraftigt och nästan var tredje kommun i landet uppgav att de i slutet av 90-talet inte arbetade aktivt med bostadsförsörjningsfrågor. Hälf- ten av kommunerna hänvisade till översiktsplanen, men boende- frågorna blev ofta styvmoderligt behandlade. Dessa förändringar bi- drog till att bostadsbyggandet i dag är mer marknadsberoende än ti- digare. Den ekonomiska risken i byggprojekten har lags över på byggherrarna. Projekt initieras, planeras och styrs i allt högre grad av bygg- och utvecklingsföretag.
Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen betonades på nytt med den nya Bostadsförsörjningslagen som trädde i kraft 1 januari 2001. Enligt denna ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostads- försörjningen och riktlinjerna ska antas av kommunfullmäktige en gång per mandatperiod. Kravet på riktlinjernas aktualitet liknar de krav som ställs på kommunerna avseende översiktsplaner enligt Plan- och bygglagen.
Vilket samband finns mellan riktlinjer/bostadsförsörjnings- program och översiktsplan/fördjupningar?
Översiktsplanen och dess fördjupningar är ett av de instrument där kommunen på en övergripande nivå och på ett bra sätt kan väga olika intressen emot varandra, illustrera målkonflikter mellan olika verksamheters behov och illustrera strategier. Bostadsförsörjningen är ett av de intressen som har en given plats i översiktsplaneringen.
Den fråga Boverket velat få besvarad är hur kommunerna har kopplat riktlinjer och/eller program för bostadsförsörjningen till översiktsplaneringen och tvärtom samt vad detta kan ha för konse- kvenser? Dessutom har förekomsten av ett regionalt eller mellan- kommunalt perspektiv på bostadsförsörjningen undersökts i de olika dokumenten.
Följande tio kommuner ingår i projektet och uppgifterna är hämtade ur Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2003. Av tabellen framgår i vil- ket sammanhang kommunen tar fram riktlinjer för bostads-
försörjningen. (KBF=kommunalt bostadsförsörjningsprogram, ÖP=översiktsplan, FÖP=fördjupning av översiktsplan)
Ny bostadsförsörjningslag trädde i kraft 1 januari 2001.
Bostadsförsörjningen har en given plats i översiktsplaner- ingen.
37 Kommun Län Riktlinjer KBF ÖP FÖP Botkyrka Stockholms län 1 1 1 0 Solna Stockholms län 0 0 0 1 Håbo Uppsala län 0 0 0 1 Uppsala Uppsala län 1 1 1 1 Eskilstuna Södermanlands län 1 0 1 0 Strängnäs Södermanlands län 0 1 0 0 Hallsberg Örebro län 0 1 1 1 Örebro Örebro län 1 1 1 0 Kungsör Västmanlands län 1 1 1 1 Västerås Västmanlands län 1 1 1 1
Några kommuner har svarat att man arbetar med bostadsförsörj- ningsplanering i alla typerna av dokument medan andra använder något av instrumenten. Svaren i bostadsmarknadsenkäten behöver emellertid analyseras närmare för att bli helt rättvisande.
Kommuner som har riktlinjer för bostadsbyggande och bostadsbrist 2003
En iakttagelse är att även kommuner som svarat att man har bo- stadsbrist saknar riktlinjer för bostadsförsörjningen.
I nedanstående redogörelse har vi undersökt den gällande översikts- planen oavsett vilket år den antogs.
Här står aktörerna idag
Bostadsbrist 2003 Kommuner med riktlinjer
Stockholm Gävle Uppsala Västerås Örebro Nyköping
Botkyrka kommun har antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen och följer inriktningen i sin översiktsplan, antagen 2002, om målet att bygga 350 bostäder per år. Kommunen uttrycker samtidigt att måluppfyllelsen är en konsekvens av hur bostadsmarknaden fung- erar, dvs. marknaden styr. Planberedskap, markägande m.fl. tradi- tionella verktyg anser kommunen är nödvändiga men inte tillräck- liga. Bostadsbristen har blivit en angelägen fråga och kommunen för en diskussion om möjligheterna att påverka främst byggproducenter och bostadsförvaltare. Det regionala perspektivet kommer in som en konkurrensfråga. Det gäller att ha en attraktiv identitet och t.ex. kunna erbjuda bättre service än grannkommunerna.
Solna kommun omarbetar sin översiktsplan och avser att ta upp bostadsplaneringen i denna. Kommunen hade hösten 2003 varken riktlinjer eller bostadsförsörjningsprogram.
Håbo kommun antog sin översiktsplan 1999 och redovisar framtida befolkningsutveckling och behov av lägenheter. I ett kapitel om sys- selsättning och näringsliv redovisas in- och utpendling och huvud- sakliga pendlingsorter. I fördjupningen av översiktsplanen för Bålsta från 1994 utgår man ifrån en befolkningsprognos i tre alternativ be- roende på olika antaganden om det årliga lägenhetstillskottet. Detta ger en mini-, huvud- och maxiprognos, som beskriver alternativa volymer för det långsiktiga framtida bostadsbyggandet. Bostads- byggandet styr befolkningsutvecklingen och inte tvärtom. Uppsala kommun har inget uttalat bostadsförsörjningsprogram, men behandlar riktlinjer för bostäder i ett kapitel i översiktsplanen från 2002. Kommunen hänvisar även till det arbete som pågår inom samverkansorganet C-framåt. I översiktsplanen, som bl.a. innehåller en befolkningsprognos till 2020, beskriver kommunen hur Uppsala och Stockholmsregionens bostadsmarknader blir mer samman- hängande och hur priser på fastigheter och bostadsrätter påverkas. Revidering av den kommuntäckande översiktsplanen pågår. Där kommer bostadsplaneringen att behandlas och det regionala per- spektivet att lyftas fram. Bostadsbristen har varit en angelägen fråga de senaste åren och kommunen har kontinuerlig dialog med bygg- producenter och bostadsförvaltare. I arbetet med en bostadspolitisk strategi har en flyttkedjestudie och en omvärldsanalys med regionalt perspektiv genomförts.
Eskilstuna kommun har en översiktplan från 1990 och en fördjup- ning från 2000 över Eskilstuna centrum. Dessa uppges samtidigt ut- göra kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. I fördjup- ningen pekar kommunen på att utbyggnaden av Svealandsbanan har krympt restiden till omgivande orter. Kommunen för dock inga diskussioner om regional planering, t.ex. vad gäller bostäder.
I kommunen pågår nu en omarbetning av översiktsplanen med en fördjupning för Mälarstranden och en för stadsbygden. Del ett av översiktsplanen behandlar mål och vision och antogs i augusti 2003. Där lyfts bl.a. regionens betydelse för bostadsplaneringen fram. Kommunens avsikt är att översiktplanen med fördjupningarna ska
Ibland styr bostadsbyggandet befolkningsutvecklingen och inte tvärtom.
En attraktiv identitet är viktig i konkurensen om de boende.
Riktlinjer för bostadsförsörj- ningen finns i översiktsplanen med ett tydligt regionalt perspektiv.
39
utgöra riktlinjer både för var bostadsbyggandet bör ske och vilken typ av bostäder som är lämpliga inom de olika områdena.
Strängnäs kommun har en översiktsplan från 1992 och i kommunen pågår nu en omarbetning av ett grunddokument för bostadsförsörj- ningsplaneringen. Kommunens läge alldeles intill Storstockholm och förbättrade pendlingsmöjligheter har gjort att behovet av ett se- parat planeringsinstrument för planeringen av bostadsförsörjningen framstått allt klarare. För att skapa fler bostäder pågår olika projekt: strategier för utbyggnad, förtätningsobjekt och planer på en helt ny tätort.
Hallsbergs kommun har ett traditionellt bostadsförsörjningsprogram för de närmaste åren, medan översiktsplanen är från 1993. Med en minskande befolkning ser kommunen service och goda kommuni- kationer som viktiga faktorer för att locka till inflyttning i kommu- nen. En ökad pendling kan dock innebära en risk för utflyttning, var- för kommunen betonar att ett gott boende och en god livskvalitet är viktiga för att människor ska stanna kvar.
Örebro kommun visar visserligen ingen koppling mellan sin färska översiktsplan, antagen 2002, och sitt bostadsförsörjningsprogram, men har arbetat med ”Vision 2025”. Där behandlar kommunen mål