De privata aktörerna på avfallsmarknaden menar att ett grundläggande problem förknippat med de kommunala aktörerna är deras i grunden annorlunda finansierings- form.70 Huvudfarhågan som har framförts under utredningens gång är att de kommunala
65 Kretsloppskontoret (2004) 66 15 kap. 10 § Miljöbalken. 67
Mål nr. 3898-04 vid Länsrätten i Göteborg. 68
Grovsopor är skrymmande avfall som inte får plats i kärlen eller påsen. Grovsopor återvinns eller deponeras. Exempel på grovsopor: cyklar, barnvagnar, kylskåp, möbler, spisar, tvättmaskiner, TV-apparater, kaffebryggare.
69
http://www.sigtuna.se 70
Här är, som beskrevs i nästkommande kapitel, bestämmelserna i och tolkningen av kommunallagen av stor betydelse.
71
entreprenörerna via ett högt behandlingspris för icke konkurrensutsatt avfall, som
garanteras av allmänna medel, subventionerar den konkurrensutsatta delen av verksamhe- ten. Om bolagen saluför tjänster på en konkurrensmarknad har de fördelar avseende finansiering och affärsmässigt risktagande jämfört med konkurrenter vars hela verksam- het bedrivs i konkurrensutsatt miljö. Den kommunala aktörens monopolverksamhet är ofta integrerad med den konkurrensutsatta verksamheten, vilket kan medföra konkurrens- problem som uppstår i möten mellan aktörerna.71
Om korssubventionering är fallet så följer en snedvriden konkurrens mellan aktörerna och att nyetablering och tillväxt av företag riskerar att förhindras. I förlängningen leder detta till en ineffektiv resursanvändning och ekonomiska förluster till nackdel för det allmänna och konsumenterna.
4.5.1 Om underprissättning
Med underprissättning avses i konkurrensrättslig mening att ett företag, i detta fall de kommunala avfallsbolagen, sänker priset på en tjänst i syfte att slå ut konkurrenter eller att få denna att träda ur marknaden. Endast företag som är dominerade på relevant marknad (med avseende på produkt- och geografiskmarknad) kan omfattas av en prövning huruvida företagets prissättning utgör en underprissättning i strid med konkurrenslagen. Konkurrensverket anser att EG-praxis på konkurrensrättens område visar att det är svårt att tillämpa konkurrenslagstiftning för att ingripa mot underprissätt- ning av privata företag. Det har visat sig vara än svårare beträffande offentliga aktörer.
Som kommer att tas upp i följande kapitel så är konkurrenslagen ett trubbigt instru- ment när det gäller att hantera konkurrensproblem som uppstår mellan offentliga och privata aktörer. Det gäller inte minst hantering av ärenden huruvida underprissättning har skett eller inte. Bland ageranden som kan vara i strid med 19 § i Konkurrenslagen, som tar upp missbruk av dominerande ställning, märks underprissättning. Underprissättning kan komma till stånd på avfallsmarknaden genom att den kommunala entreprenören med hjälp av korssubventionering gynnar den delen av verksamheten som är konkurrensutsatt.
Prisnivån har, enligt bekräftelser från både kommunalägda och privatägda bolag, fallit i avfallsbranschen som en följd av en hårdnande konkurrens. Tendenser finns att i varje fall enstaka kommunala bolag använder sig av underprissättning som ett medel för att konkurrera på marknaden för verksamhetsavfall.
Renova kritiseras av privata entreprenörer som är verksamma i Göteborgs regionen att ta alltför låga priser för insamling av verksamhetsavfall, medan förbränningspriset ligger väldigt högt. Riktpriset för förbränning är 740 kr per ton, vilket är ett av de högsta priserna i Sverige. Jämför man med andra förbränningsanläggningar i Sverige så ligger priset ungefär 250 kr lägre. Förutom riktpriset så tillkommer avgifter för balning, krossning, omlastning och pålägg beroende på säsongsvariationer. Renova menar att prisskillnaden kan förklaras av att man inte har kontroll över fjärrvärmenätet, varför deras
71
72
prissättning utgår från en självkostnadskalkyl. Det ofördelaktiga avtalet med Göteborgs energi skulle i så fall förklara de höga förbränningspriserna.
Misstankar har framförts att de höga förbränningspriserna används för att korssubven- tionera andra (konkurrensutsatta) delar av deras verksamhet. Privata entreprenörer menar att Renova ibland erbjuder sina företagskunder orealistiskt låga priser när det gäller insamling av verksamhetsavfall. Renova anklagas för att vid upprepade tillfällen ha sänkt kostnaderna för att omhänderta verksamhetsavfall när de har riskerat att tappa kunder till en privat entreprenör.
Renova menar å andra sidan att det i södra Sverige finns ett flertal förbränningsanlägg- ningar, vilket medför att det råder full konkurrens avseende behandling av verksamhets- avfall. Detta skulle omöjliggöra en överprissättning. Vidare påtalar bolaget att uppdraget från ägarkommunerna innebär att varje del av deras verksamhet skall bära sina egna kostnader.
Ett väl fungerande system för att ta hand om avfall utgör en del av den samhälleliga infrastrukturen. Som har påtalats vid upprepade tillfällen i den här utredningen så ställs det specifika krav på etableringen av anläggningar för förbränning, deponering och biologisk behandling, i form av tid, investeringskapital etc. Förutsättningarna vid etableringen av en anläggning kan drastiskt förändras över tiden. Kalkylen bygger på antagandet att allt avfall, för en specifik behandlingsmetod, inom en region, skall tas om hand i anläggningen. Allt hushållsavfall, samt större delen av verksamhetsavfallet, som skall förbrännas, förmodas tas hand om i den egna anläggningen. Om en större kvantitet verksamhetsavfall skulle tas om hand i en konkurrerade anläggning innebär det att den ekonomiska kalkylen inte är bärkraftig. En viss risk för att detta kan inträffa kan inte uteslutas i de fall när transport av avfallet kan göras mellan närliggande regioner (se avsnitt 4.3).
I Sysavs rambudget 2005-2007 beskrivs alternativa finansieringsmodeller för att bedriva verksamheten vid kommunernas återvinningscentraler, som främst riktar sig till hushållen.72 Småföretagare erbjuds också möjligheten att, mot betalning, lämna mindre kvantiteter avfall vid återvinningscentralerna i Staffanstorp, Svedala och Kävlinge.73
I rambudgeten kan man läsa att bolaget tydligt har märkt av den ökande konkurrensen på avfallsmarknaden, genom den minskade mängden blandat industriavfall som når bolagets anläggning. Av den anledningen har bolaget bedömt att priset på blandat industriavfall behöver sänkas för att bolaget på ett framgångsrikt sätt skall kunna hävda sig på marknaden och säkra tillförseln av brännbart avfall till sin avfallsförbränningsan- läggning. För att kunna klara av sänkningen har bolaget föreslagit en höjning på den brännbara hushållsavfallet, till 500 kr/ton (tidigare 410 kr/ton). För kommunerna, i slutändan kommuninvånarna, innebär avgiftshöjningen ökade kostnader på sammanlagt 17,8 mkr.74 Ur Sysavs rambudget 2005-2007:
72 SYSAV (2004) 73 http:// www.sysav.se 74 Sysav (2004), s. 3.
73
”Prisnivån i avfallsbranschen är som en följd av konkurrenssituationen pressad vilket syns tydligast genom att minskade mängder Blandat Indu- striavfall når Sysav. En prishöjning riktad mot regionens bygg- och indu- strikunder bedöms därför inte vara genomförbar av konkurrensskäl, tvärt- om, så görs bedömningen att priset på Blandat Industriavfall med sin stora andel brännbart avfall, med det snaraste behöver sänkas för att Sysav framgångsrikt skall kunna hävda sig i konkurrensen och säkra tillförseln av brännbart avfall till sin avfallsförbränningsanläggning.”
”… återstår således endast möjligheten att höja priset på det Brännbara hushållsavfallet”
”Efter ett genomgripande budgetarbete med målsättningen att öka företa- gets resultat genom kostnadsbesparingar återstår dessvärre endast att juste- ra budgetens intäktssida...”75
Exemplet indikerar således att konkurrensproblem vad gäller blandat industriavfall åtgärdas genom att öka priset för brännbart hushållsavfall som omhändertas vid återvinningscentralerna.
I ett anbud från det kommunala avfallsbolaget SRV-återvinning, erbjöd bolaget Stockholm stad ett rabatterat pris för behandling av fraktionen deponi, som har samlats in via återvinningscentraler. Enligt SRV-återvinnings ordinarie prislista kostar det 1060 kr/ton att deponera utsorterat avfall som inte kan återvinnas, medan kostnaden i offerten specificeras till 704 kr/ton. Detta motsvarar en skillnad på mer än 30 % mellan ordinarie prissättning och lämnat anbud.76