Kommunernas drivkrafter
I rapporten Ett ekologiskt omhändertagande av avfall menar Naturvårdsverket att kommuner har en viktig roll som när det gäller omhändertagande av verksamhetsavfall. Argumentet är att det i delar av landet inte finns privata aktörer som är villiga att omhänderta avfallet, dvs. marknaden är outvecklad. En outvecklad marknad vad gäller antalet presumtiva entreprenörer ligger till grund för argumentet. Inom ramen för denna undersökning har inget stöd påträffats som stödjer detta argument vad gäller insamlingen av verksamhetsavfall. Den privata delen av avfallsmarknaden är utvecklad och det finns privata entreprenörer, som verkar dels lokalt och dels rikstäckande, runt om i hela landet. Som har påvisats i utredningen så råder det en kommunal dominans för delar av
behandlingsledet och här har kommunerna en viktig roll att fylla då kraven på långsiktig- het är höga när det gäller uppbyggnaden av tung infrastruktur.
Samutnyttjande av fordon och annan infrastruktur är, enligt RVF, ett viktigt argument som förklarar kommunernas och kommunalbolagens närvaro på marknaden för
75
används på ett effektivare sätt. Den kommunala medverkan innebär också antalet aktörer på delmarknaden ökar, vilket främjar en sund konkurrens. RVF menar att andra positiva effekter som följer av kommunernas verksamhet är att det utvecklar lokal infrastruktur, samt att är positivt för näringspolitiken i kommunen.
Kommunernas inflytande över verksamhetsavfall
Större delen, cirka 95 %, av insamlingen av verksamhetsavfall utförs av de privata entreprenörerna. Dock menar t.ex. Sveriges åkeriföretag att denna siffra är en överskatt- ning av den faktiska situationen. Risken för att ett fåtal privata aktörer dominerar vissa delmarknader för främst insamling och transport kan därför inte uteslutas. Om kommu- nerna av olika skäl inte verkar på insamlingsmarknaden skulle risken för s.k. fåtalsdomi- nans öka förutsatt att inte mindre privata entreprenörer kan växa sig starkare på
marknaden.
Ett motsatt förhållande gäller för behandlingen av verksamhetsavfallet där kommuner och kommunala bolag äger majoriteten av anläggningarna för biologisk återvinning, förbränning och deponering. Det bör poängteras att denna infrastruktur samutnyttjas vad gäller omhändertagandet av hushållsavfall. Ett väl fungerande system för att ta hand om avfall utgör en del av den samhälleliga infrastrukturen. Etableringen av en anläggning bygger på antagandet att allt avfall, för en specifik behandlingsmetod, inom en region, skall tas om hand i anläggningen. Om t.ex. en större kvantitet verksamhetsavfall skulle transporteras om hand i en närliggande region kan det leda till att den ekonomiska kalkylen inte är bärkraftig. En viss risk för att detta kan inträffa kan inte uteslutas i framförallt de fall när det är ekonomiskt försvarbart att transportera avfallet mellan närliggande regioner. Dock bör nämnas att behandlingsanläggningar redan idag i hög utsträckning konkurrerar med varandra, oavsett ägarform, vad gäller omhändertagandet av verksamhetsavfall.
När privata entreprenörer insamlar verksamhetsavfall så konkurrensutsätts (det kom- munala) behandlingsledet, eftersom entreprenörerna styr avfallet till den anläggning som erbjuder lägst pris. Dock, tillkommer kostnader i from av insamling, balning, krossning, omlastning och transport som begränsar möjligheten att finna prismässigt konkurrens- kraftiga behandlingsanläggningar utanför verksamhetsregionen. Transport av avfall till andra förbrännings- och deponianläggningar förekommer till viss del mellan närliggande regioner. Regional transport motverkas således endast i viss utsträckning av ökade kostnader för omlastning och transport. Insamling och balning sker inte som extra åtgärder för längre transporter, i mindre utsträckning sker krossning eller kompaktering.
Ett borttagande av kommuners möjlighet till ensamrätt för hantering av farligt avfall innebär att kommunernas starka förhandlingsposition rörande omhändertagande av verksamhetsavfall försvagas i de kommuner som utnyttjar denna möjlighet I förlängning- en skapar detta en ökad konkurrens när det gäller omhändertagande av verksamhetsavfall.
Kommunernas legala inflytande över hanteringen av verksamhetsavfall har av förklar- liga skäl minskat i och med den avmonopolisering som har skett. I utredningen har påvisats att de kommunala avfallsbolagen har ett betydande inflytande på marknaden framförallt vad gäller behandlingen av verksamhetsavfall.
76
Den omhändertagna kvantiteten verksamhetsavfall uppgår till mellan 16-60 % av det totalt omhändertagna avfallet i sex undersökta kommunala bolag. Regionalt och lokalt kan kommunala bolag också ha en hög marknadsandel vad gäller insamling och transport av verksamhetsavfall. Trots avvecklingen av monopolet har kommunala bolag ofta en stark ställning på lokala och regionala marknader.
Problem och rekommendationer angående omhändertagande av verksamhetsavfall
I stort menar Naturvårdsverket att marknaden för verksamhetsavfall fungerar tillfredstäl- lande. Ett antal problem har emellertid lyfts fram och identifierats under utredningens gång.
Definitionsproblem
Naturvårdsverket definierar verksamhetsavfall såsom ”det avfall som inte är hushållsav- fall”, dvs. annat avfall än det som kommer från hushåll och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Innebörden är sålunda att det saknas en entydig definition för vad som skall innefattas i verksamhetsavfall.
Tolkningen av begreppet bestämmer om avfallet skall hamna under kommunens eller verksamheternas ansvar. Följden blir att verksamhetsutövare som är verksamma i olika regioner riskerar att tvingas sortera på olika sätt beroende på hur kommunerna definierar begreppet. Följden blir att rikstäckande entreprenörer inom avfallsområdet får svårare att genomföra helhetslösningar för kunders räkning.
En lösning på problemet vore att klargöra vad som utgör verksamhetsavfall, varefter den sedan tillämpas nationellt utan lokala variationer. Ett sådant tillvägagångssätt skulle innebära att privata entreprenörer som har rikstäckande kunder får entydiga regler att arbeta efter. Vidare, skulle samarbetsklimatet mellan kommuner och privata entreprenö- rer ytterligare förbättras då en möjlig källa till missförstånd försvinner.
Naturvårdsverket avser att ta fram en vägledning som förtydligar vad som skall räknas som verksamhetsavfall.
Underprissättning
Det är inte ovanligt att kommunala bolag bedriver såväl monopol som konkurrensutsatt verksamhet. Kommunala bolag som har exklusiva rättigheter att transportera, återvinna eller bortskaffa farligt avfall är alltså även verksamma på den konkurrensutsatta delen av marknaden i frågan om verksamhetsavfall. Detta kan skapa konkurrensproblem, då de båda verksamheterna drivs av samma juridiska person. I sådana fall finns skapas det en möjlighet att använda ekonomiska överskott från monopolverksamheten för att subven- tionera den konkurrensutsatta delen av verksamheten, s.k. korssubventionering. Detta kan, i sin tur, sätta konkurrensen helt eller delvis ur spel.
Exempel i utredningen indikerar att problemet förekommer, även om omfattningen av förklarliga skäl är omöjlig att uppskatta. Även om problemet i praktiken är sällan
förekommande, så har emellertid privata entreprenörer under utredningen påtalat att så är fallet. Det ligger i både de kommunala och privata aktörernas intresse att frågan löses då misstankar om underprissättning försämrar samarbetet. Risken för korssubventionering
77
kan minskas genom att kommunerna tydligt särredovisar sina intäkter och kostnader utifrån någon gemensamt framtagen branschvägledning, då detta skulle skapa transpa- rens.
Svenska Kommunförbundet stödjer kommunerna i frågor som rör ekonomistyrning, t.ex. i deras råd för kommunal redovisning. Utveckling av en öppnare ekonomisk redovisning skulle kunna ske inom ramen för detta arbete. Denna fråga har också koppling till EU:s transparensdirektiv. För närvarande bereds inom regeringskansliet ett förslag hur detta direktiv skall införlivas i svensk rätt.77
Insamling av verksamhetsavfall i kommunernas återvinningscentraler
Verksamhetsutövaren är skyldig att se till att genererat avfall omhändertas på ett korrekt sätt. Detta innebär att verksamhetsutövaren så långt det är möjligt försöker minimera omhändertagande kostnaden, samtidigt som tillämplig miljölagstiftning uppfylls. Det är vanligt förekommande att mindre företag lämnar verksamhetsavfall vid kommunernas återvinningscentraler.
RVF menar att det finns en risk att framförallt små företag upphör med inlämningen av sitt avfall om denna mottagningspunkt försvinner, då kostnaden att anlita en avfallsentre- prenör kan tyckas vara alltför hög, vilket i så fall skulle innebära en ökad risk att avfallet kommer på avvägar. Detta påstående kan delvis ifrågasättas då företagen inte ges någon chans att ta sitt ansvar för verksamhetsavfallet. Företagen agerar rationellt, de minimerar kostnaden för den egna verksamheten samtidigt som de uppfyller tillämplig miljölagstift- ning, dvs. de lämnar in avfallet för vidare omhändertagande. Så länge det finns ett billigare alternativ kommer företagen fortsätta att välja det.
Det finns en önskan från privata entreprenörer om ett klargörande angående kommu- nernas rätt att motta verksamhetsavfall på sådant sätt, samt vilka verksamhetsutövare som bereds denna möjlighet. Detta skulle skapa en ökad klarhet.
Naturvårdsverket anser att miljöskäl, dvs. risk för att avfallet inte samlas in, motiverar att kommunala återvinningsstationer skall kunna ta emot verksamhetsavfall, dock är det viktigt att de erhåller full kostnadstäckning för denna tjänst. Det är viktigt att mottagning- en av verksamhetsavfall ej subventioneras via de avgifter som tas ut för omhändertagande av hushållsavfall. Som ovan beskrevs skulle en tydlig särredovisning hantera detta potentiella problem.
77