Kommunernas inflytande över omhändertagandet av farligt avfall
Kommunerna omsätter uppskattningsvis cirka 40 % av marknaden, såväl volym som omsättningsmässigt. Insamlingen av farligt avfall utförs till stor del av privata entreprenö- rer oavsett om kommunen i fråga har valt, eller inte valt, att utöka sitt ansvar till att också inkludera omhändertagandet av farligt avfall.
Kommunerna har av olika orsaker valt att minska sitt inflytande över hanteringen av farligt avfall. Mellan åren 1995-2000 så valde 22 färre kommuner att avstå från att utnyttja möjligheten till ett utvidgat ansvar för farligt avfall.
RVF menar att huvudorsaken till att kommuner väljer att utöka sitt ansvar till att inkludera farligt avfall är på grund av att man anser detta vara en betydelsefull miljöåt- gärd. En avmonopolisering skulle i sin tur innebära att kommunerna fick ett minskat inflytande vad gäller kontroll av flödet för farligt avfall, det är av denna anledning som kommuner med ett utökat ansvar anser det vara av stor vikt att det finns väl fungerande kontrollsystem.
Naturvårdsverket menar å andra sidan i regeringsuppdraget Kommuners ensamrätt till transport av farligt avfall att det finns ett tillräckligt regelverk som säkerställer en ur miljösynpunkt god kontroll av hur farligt avfall hanteras.
Det är svårt att sia om vilka konsekvenserna blir vid ett eventuellt borttagande av möjligheten till ensamrätt till farligt avfall för kommunerna. Ett problem är att markna- den för behandling av farligt avfall är specialiserad och domineras av relativt få företag. Detta utgör ett konkurrensproblem, som det är svårt att värdera effekterna av. Dock påverkas konkurrensen positivt av den ökande utförseln av farligt avfall under senare år.
En rimlig bedömning är att de privata entreprenörerna intensifierar sina ansträngningar att öka sina marknadsandelar i de kommuner som idag inte är konkurrensutsatta. Detta skulle troligtvis resultera i minskade marknadsandelar för de kommunala aktörerna. Naturvårdsverket menar att detta åtminstone kortsiktigt kan resultera i problem för de kommunala bolagen i form av överkapacitet, t.ex. personal, logistik och behandlingska- pacitet, medan de långsiktiga konsekvenserna är svårare att överblicka. Aktörer verksamma inom andra marknader som har avreglerats har emellertid anpassat sig till ändrade förutsättningar. Dock kommer sannolikt prisnivån i de kommuner som har utökat ansvar att sjunka om en avmonopolisering genomförs
Upphandling
Avfallshanteringen kan delas i två huvudgrupper, insamling och behandling. När det gäller insamlingssidan föreligger det inga större problem. Ett störande element för vissa entreprenörer är att ibland tillåts inte egna hämtningslösningar.
60
Vad gäller behandlingssidan så är det vanligt att de kommuner som utnyttjar ensamrät- ten till omhändertagandet av farligt avfall gör detta i egna, eller kommungemensamt ägda, bolag. Sålunda så görs upphandling av behandlingstjänster i mindre utsträckning. Den i vissa fall begränsade konkurrensen som råder på behandlingssidan medför en risk att de privata aktörerna inte vågar genomföra långsiktiga investeringar i infrastruktur för behandlingen av farligt avfall på grund av det ekonomiska risktagande som detta innebär. Risktagandet beror på osäkerhet huruvida en kommun väljer att utnyttja ensamrätten, eller inte, vilket i sig skapar ett ogynnsamt investeringsklimat.
Antalet behandlingsanläggningar för flera avfallsslag är p.g.a. olika orsaker begränsat, t.ex. krav på särskild kompetens, lång tidshorisont för investeringar, samt det faktum att den svenska marknaden är begränsad volymmässigt.
Glesbygdens farliga avfall
De kommunala aktörerna hyser en farhåga huruvida farligt avfall i glesbygden kommer att omhändertas om en avmonopolisering görs vad gäller farligt avfall. På grund av denna risk menar de att kommunerna måste tillåtas fungera som ett skyddsnät i glesbygdsområ- dena. RVF menar att små kommuner i glesbygden, som ej är knutna till något kommunalt bolag, tvingas ta emot farligt avfall från företrädesvis mindre företag, som inte känner till regelverket och därför väljer att åka till den avfallsanläggning som de känner till,
nämligen den kommunala. Detta utgör ett problem då dessa kommuner oftast saknar system för omhändertagande av denna typ av avfall.
Naturvårdsverket understryker i rapporten Kommuners ensamrätt till transport av farligt avfall (dnr 641-84-04)56 att om den kommunala ensamrätten slopas för transporter och hantering av farligt avfall skall det att vara möjligt för de kommunala återvinnings- stationerna att ta emot farligt avfall från verksamheter. Detta skulle framförallt underlätta för små och medelstora företag. Det poängteras att det är viktigt att återvinningsanlägg- ningarna tar betalt för denna tjänst och att avgiften är kostnadsmotiverad. Detta är angeläget för att inte åsidosätta konkurrensförutsättningarna mellan olika företag som hanterar farligt avfall.
Värt att notera är det faktum att de kommunala avfallsbolagen företrädesvis är verk- samma i tätortskommuner, medan de privata entreprenörerna i större utsträckning är ansvariga för omhändertagandet av farligt avfall i glesbygdsområdena. Ett bibehållande av möjligheten till ett kommunalt utökat ansvar säkerställer inte att kommunerna har en överblick över det totala flödet av farligt avfall då de kommuner som utövar ett utökat ansvar för farligt avfall normalt finns belägna i tätortområdena.
Det finns cirka 945 stycken företag som har tillstånd för att transportera farligt avfall i Sverige, dessa är lokaliserade runt om i landet. Transportörerna är dessutom spridda över hela landet, inklusive glesbygdsområden och de norra delarna av landet, vilket är positivt för konkurrenssituationen.
61
Då mindre volymer farligt avfall skall omhändertas utgör detta en begränsande faktor för hur många aktörer som kan verka inom ett geografiskt område. Detta faktum innebär en risk för uppkomsten av lokala monopol, oavsett om ägarformen är privat eller
kommunal, med högre kostnader som följd.
Följderna av ett kommunalt utökat ansvar för farligt avfall
I de kommuner som har utnyttjat möjligheten till ett utökat ansvar för farligt avfall sker omhändertagandet på ett miljömässigt bra sätt, dock kan vissa negativa effekter vad gäller konkurrensen observeras.
Helhetslösningar
Efterfrågan av helhetslösningar, dvs. omhändertagandet av alla avfallsströmmar
(verksamhetsavfall, material som regleras via producentansvar, samt farligt avfall), från kundernas sida innebär att de kommunala bolag som utnyttjar möjligheten till monopol för farligt avfall gynnas, då de redan har en etablerad kontakt med kunden. Privata entreprenörer som verkar i en region där monopol för farligt avfall gäller upplever svårigheter att erbjuda liknande helhetslösningar då de tvingas söka dispens från monopolet, dock är det vanligt förekommande att detta inte medges.
För entreprenören skapar det svårighet att bygga upp effektiva logistiska lösningar, medan verksamhetsutövarens miljöarbete kompliceras då de måste anpassa processer och rutiner efter de föreskrifter som gäller i en kommun.
Entreprenörer med kunder som är verksamma i hela landet kan ha svårigheter att erbjuda en tjänst som inkluderar omhändertagande av alla avfallsströmmar, inklusive farligt avfall, om kommuner inte tillåter dispenser. Detta innebär att transporter och/eller omhändertagande av farligt avfall måste gå genom de kommunala bolagen. Det bör emellertid poängteras att de entreprenörer som är villiga att samarbeta med de kommuna- la bolagen, samt accepterar att betala eventuella administrativa avgifter, upplever att marknaden fungerar relativt friktionsfritt.
Prisbilden
Exempel som tas upp i rapporten indikerar att de kommuner som har ett utökat kom- munalt ansvar för farligt avfall också har en högre prissättning för de tjänster som de erbjuder, jämfört med kommuner som inte har ett utökat ansvar. Svårigheter att få fram material kring den här frågan omöjliggör, åtminstone inom ramen för detta uppdrag, en uppskattning av hur vanligt förekommande detta problem är sett för hela landet.
Enligt ekonomisk teori så har det emellertid bekräftas att icke konkurrensutsatta marknader, oavsett ägarform, är förknippade med högre kostnader. Företrädare från både kommunala privata bolag bekräftelser också att den hårdnande konkurrensen inom avfallsområdet har inneburit sjunkande priser. Det har varit svårt att få fram uppgifter som rör avfallshanteringen som på ett entydigt sätt verifierar denna tes, dock förefaller det rimligt att anta att avfallsmarknaden fungerar på ett likartat sätt som andra oreglerade marknader.
Utförseln av farligt avfall är en faktor som har påverkat och kommer att fortsätta påverka behandlingskostnaden. Öppnandet av gränserna har lett till att fler och fler
62
aktörer vänder sig till den europeiska marknaden, vilket har inneburit en ökad konkurrens på marknaden och därmed sänkta omhändertagandekostnader. Idag utförs farligt avfall till framförallt Holland, Tyskland och Danmark.
Transportmonopol
Transportföretag som är verksamma i kommuner med ett utökat ansvar för transport av farligt avfall, finner att det blir svårare att skapa effektiva logistiska lösningar. Samtidigt upplevs de administrativa påläggen som tillkommer i vissa kommuner vara ett problem, då det innebär högre kostnader.
I de fall ett transportmonopol kombineras med ett behandlingsmonopol så skapas enligt artikel 29 i EG-fördraget ett handelshinder då export/utförsel omöjliggörs.
Mellanlagring
Ett annat problem är olika tolkning mellan kommunerna när s.k. mellanlagring av avfall skall anses ha skett. En anledning till att begreppet mellanlagring tolkas olika i olika län är att kommunerna ser olika på när och var avfall anses ha uppkommit. Beroende på detta problem kan det vara oklart om avfallet lagras tillfälligt (utan krav på tillstånd eller anmälan) eller om det mellanlagras.
Naturvårdsverket har fått ett regeringsuppdrag att se över avfallslagstiftningen, bl.a. bestämmelser om tillstånd och villkor för avfallstransportörer. Dessa frågor hänger delvis samman med frågorna om mellanlagring av avfall. Uppdraget skall rapporteras senast 31 mars 2005 (dnr 641-93-04 Rp).
Naturvårdverkets slutsats är att en avmonopolisering av marknaden för farligt avfall skulle lösa flera av de ovanstående problemen. Denna slutsats utvecklas nedan.
Följderna av en avveckling av det kommunala monopolet för farligt avfall
Ovan konstaterades att vissa konkurrensproblem föreligger i mötet mellan kommunala och privata aktörer när kommunalt monopol föreligger. Naturvårdsverket anser att det regelverk som idag finns för att kontrollera flödena av farligt avfall är tillräckligt för att vid en avveckling av monopolet uppnå en ur miljösynpunkt god kontroll, dock behöver kunskapen av lagstiftningen ökas liksom tillsynsinsatserna. I utredningen föreslå att de kommunala återvinningsstationerna även fortsättningsvis skall tillåtas ta emot farligt avfall från verksamheter då detta framförallt skulle underlätta för små och medelstora företag, samtidigt som det säkerställs att det sker en korrekt omhändertagande ur miljömässigt synpunkt.
Privata entreprenörer skulle då beredas möjlighet att erbjuda egna hämtningslösningar, dvs. helhetslösningar, till rikstäckande kunder, samt få minskade kostnader i form av administrativa pålagor. Tillika skulle en avveckling av monopolet medföra en ökad konkurrens från utländska behandlingsläggningar, dock är det viktigt att kontroll sker så att avfallet omhändertas på ett miljömässigt korrekt sätt. Andra troliga förbättringar är att prisnivån i kommuner som ej är konkurrensutsatta skulle falla, samt att privata aktörer skulle i högre utsträckning våga genomföra investeringar i s.k. tung infrastruktur för behandlingen av farligt avfall.
63
Det är svårt att förutsäga konsekvenserna för de kommunala förvaltningarna och bolagen vid en avmonopolisering av marknaden för farligt avfall. De privata entreprenö- rernas marknadsandel skulle sannolikt öka, då de skulle få tillträde till marknader som idag är förbehållna kommunala aktörer. Kortsiktigt kan detta resultera i problem vad gäller överkapacitet i form av resurser för de kommunala bolagen medan de långsiktiga konsekvenserna är svårare att överblicka. Som ovan nämndes är behandlingssidan av marknaden av olika orsaker begränsad. Det kan vara viktigt att kommunerna fortsätter att verka också på en avmonopoliserad marknad då de bidrar med kompetens och behand- lingskapacitet. Marknaden kan annars domineras av ett fåtal privata entreprenörer, dvs. det skapas en fåtalsdominans. Slutsatsen bör ses i ljuset av att rättsläget är oklart beträffande kommunernas möjligheter enligt kommunallagen att ha en producentroll på områden som rör annat avfall än hushållsavfall.