Ett av syftena med utredningen är att utröna huruvida konkurrensproblem föreligger på avfallsmarknaden. Under vilka förutsättningar verkar de olika aktörerna på avfallsmark- naden, dvs. offentliga respektive privata aktörer? Innan detta närmare analyseras är det viktigt att slå fast vad som kännetecknar fungerande konkurrens. Av vikt är naturligtvis att omhändertagandet av avfall sker på ett för miljön effektivt sätt, dvs. samma hänsyn till miljön måste tas oberoende av vilken aktör som omhändertar genererat avfall.
På en marknad med väl fungerande konkurrens gäller normalt att produktutbudet anpassas till konsumenternas efterfrågan. Därutöver gäller att marknadens koncentra- tions- och strukturförhållanden anpassas med hänsyn till ändrade efterfrågeförhållanden och kravet på en effektiv produktion och distribution. Det finns empiriskt stöd för att en väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, intern effektivitet hos de ekonomiska aktörerna och starka drivkrafter att föra vidare effektivi- tetsvinster i produktions- och distributionsledet.19 Förändringstrycket stimulerar tillväxt och innovationer som gynnar samhällsekonomin och ytterst konsumenterna. De flesta
19
37
studier bekräftar ett starkt samband mellan ökad konkurrens och snabbare tillväxt av BNP.20
En effektiv konkurrens kan i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för etablering av företag.21 Det är vidare angeläget från konkurrens- och konsumentsynpunkt att de regler som på olika sätt syftar till att styra aktörernas agerande på olika varu- och tjänsteområ- den är långsiktigt hållbara och att effekterna av reglerna är förutsebara.
I denna rapport analyseras huruvida det förekommer hinder för en fungerande konkur- rens på avfallsmarknaden, vilken i sig består av flera delmarknader eller tjänsteområden. För att uppnå en fungerande konkurrens är det viktigt att aktörerna får konkurrera på lika villkor. Det förutsätter att det finns vissa regler för att vårda konkurrensen. Viktiga regelverk i detta fall är bl.a. konkurrenslagen (1993:20) och lagen om offentlig upphand- ling (1994:1528), LOU. Konkurrensverket anser att det erfarenhetsmässigt har visat sig att konkurrenslagen inte är ett effektivt medel för att hantera konkurrensproblem som uppstår mellan offentlig och privat sektor. Vissa regler i Kommunallagen (1991:900) ger också viktiga förutsättningar för en effektiv konkurrens. Det gäller inte minst på
avfallsmarknaden.
2.4.1 Statsmakternas syn på konkurrens
Konkurrenspolitikens fokus är konsumentnyttan. I regeringens proposition Konkurrens- politik för förnyelse och mångfald (prop.1999/2000:140)22 framhålls att andelen av den samlade ekonomin där konkurrens råder bör öka. Den sistnämnda punkten utvecklas senare i propositionen (s.146) med följande uttalande:
”Det är angeläget att nu pröva möjligheterna att öppna nya områden för konkurrens där monopol för närvarande råder eller där regelsystem uteslu- ter konkurrens mellan dem som tillhandahåller olika nyttigheter. På områ- den där en fri etablering av konkurrerande företag av olika skäl inte är möjlig bör modeller med inslag av konkurrensmekanismer, exempelvis upphandling av offentligt finansierade tjänster från fristående utförare eller annan drift i alternativa former, prövas och vidareutvecklas.”
I propositionen framförs även att den offentliga upphandlingen utgör en speciell typ av marknad där stat, landsting eller kommun ofta är ensam köpare. Detta förhållande
uppmärksammas i propositionen (s.150) där det uttalas att det är ”viktigt att beakta att dessa marknader är i vardande” och att det kan ”ligga en fara i att inte se distinktionen mellan att skapa och vårda en marknad”. Det är också viktigt att framhålla att det inte är meningsfullt att skapa konkurrens (marknader) om det inte finns medel, bl.a. i form av regelverk, för att vårda konkurrensen eller hindra att denna sätts ur spel.
20
Stefan Fölster och Svante Larsson (2001) 21
Prop. 1992/93:56 22
38
I propositionen aviseras flera åtgärder för att stärka konkurrens- och konsumentintres- set såsom att stödja utvecklingen mot en balanserad och väl fungerande konkurrens på nya marknader och förtydliga svensk statsstödspolicy. Vidare uttalas att när offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske så att det privata företagandet hämmas. Detta är en fråga som vi kommer att diskutera i den fortsatta utredningen. Dessa frågor har därefter uppmärksammats av riksdagens näringsutskott vid flera tillfällen, senast i maj 2004.23
2.4.2 Offentliga aktörer och konkurrensproblem
Att konkurrensproblem ofta är fallet när offentliga aktörer är inblandade har påvisats i olika utredningar. Konkurrensverket överlämnade under åren 1998-2001 sammanlagt cirka 65 klagomålsärenden som rörde problem vid konkurrens mellan privata och offentliga aktörer till Konkurrensrådet.24 Antalet klagomål pekar på att konkurrenspro- blemen mellan offentliga och privata aktörer inte är oväsentliga.25
I utredningen Tolkförmedling – kvalitet -registrering -tillsyn26 konstateras det att problem förekommer när det gäller förutsättningarna för lika konkurrensvillkor mellan kommunala och privata tolkförmedlingar. Här handlar det bl.a. om de kommunala aktörernas möjligheter att hålla låga priser genom att verksamheten kan subventioneras. Denna fråga har anknytning till kommunallagen. I Konkurrentverkets rapport Vårda och skapa konkurrens27 så slås det fast att konkurrensproblem är förekommande då kommu- nala aktörer befinner sig i konkurrens med privata.
23
Se Näringsutskottets betänkande 2003/04:NU13.
24
Regeringen inrättade vid årsskiftet 1997/98 Rådet för konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor, Konkurrensrådet. Rådet, som hade representanter från såväl offentlig sektor som näringslivsorganisa- tioner, skulle rekommendera spelregler för konkurrensen mellan aktörerna. Frågor om konkurrenssned vridande prissättning ägnades i enlighet med regeringens uppdrag särskilt intresse. Rådets verksamhet upphörde vid årsskiftet 2003/2004. En brist med rådets mandat var att ställningstagande i en fråga endast ledde till en rekommendation till berörda parter och inga tvingande åtgärder.
25 Konkurrensverket (2002), Rapport 2002:2 26
SOU (2004:15) 27
39
3 Farligt avfall
3.1 Bakgrund
Regeringen föreslog 1990 att kommunernas obligatoriska ansvar för farligt avfall skulle ersättas med en möjlighet att utöka sitt renhållningsansvar till att omfatta fler avfallsslag än hushållsavfall. Beslutet trädde i kraft 1991 och utmynnade i möjligheten för kommu- ner att bestämma om ett ökat ansvar för bl.a. industriavfall.
I och med införandet av producentansvar för alltfler produktgrupper, dvs. producenter- na tilldelades ett fysiskt och ekonomiskt ansvar för omhändertagandet av återvinningsav- fall ansåg man 1995 att utvidgningen av det kommunala ansvaret ej längre var aktuell. Kommunernas obligatoriska ansvar för farligt avfall ersattes med möjligheten att frivilligt utöka ansvaret för miljöfarligt avfall och icke-branschspecifikt industriavfall. År 2000 bortföll möjligheten till ensamrätt för icke-branschspecifikt industriavfall och kvar blev möjligheten till ett utökat ansvar för farligt avfall.
Kommunernas möjlighet att frivilligt utöka sitt ansvar för farligt avfall innebär att de har rätten att omfatta det farliga avfall som inte är hushållsavfall, utan som uppkommer i olika verksamheter.28 År 2000 var det 106 kommuner som utnyttjade den rätten, medan motsvarande uppgift år 1995 var att 135 kommuner valde att ta ett utökat ansvar.29 Sålunda valde 29 färre kommuner mellan de fem åren att inte längre utnyttja möjligheten till ett utökat ansvar för bortforsling och/eller slutligt omhändertagande.