I flera av intervjuerna med biståndshandläggare lyfts en komplexi- tet avseende begreppet likställighet. Flera av biståndshandläggarnas tillämpade tolkning av likställighet visar ansatser till en betoning på rättvis resursfördelning mer än den hjälpsökandes faktiska be- hov, som därmed inte problematiseras i samma utsträckning. Ett upplevt kommunalt perspektiv på en rättvis resursfördelning och vad kommunen anser skäligt, berörs återkommande i intervjuerna och mer sällan vikten av utfallet för den hjälpbehövande. I de nya riktlinjerna för biståndshandläggningen utgår flera av insatserna från ett ”normalfall”. Normalfallet är inte ett medelvärde (som be- greppet antyder) på de faktiska behov som majoriteten av de hjälpsökande har, utan ett antagande om vad som ska ses som normalt. Detta antagande har jämförts med andra kommuners riktlinjer och är vad kommunen finner rimligt att tillämpa som norm. I texten till riktlinjerna förklaras att syftet med att använda begreppet normalfall är ”[…]att betona att det ska göras en indivi- duell bedömning” och påtalar att individens omständigheter och livssituation är avgörande vid bedömningen (Malmö stad 2016a, s.3). IVO (2016) menar att i praktiken kan lokala riktlinjer leda till att de biståndshandläggare som följer riktlinjerna riskerar att be- vilja under en hjälpsökandes faktiska behov. Den norm som rikt- linjen förespråkar, kan uppfattas som gällande regler för de insat- ser som riktlinjen specificerar och som anger omfattning och fre- kvens av olika insatser. Biståndshandläggare som beviljar över normalfallet kan komma att ge bifall som avviker från den antagna normen och bli för generösa.
Det är otydligt hur de intervjuade biståndshandläggarna faktiskt förhåller sig till de riktlinjer som anger normalfall. Å ena sidan är det den som ska vara gällande norm och å andra sidan ska det gö- ras en individuell bedömning utifrån individens behov. Utifrån nedanstående citat anges normen som det som väger tyngre än den enskildes behov.
Jag gillar faktiskt lite tydlighet så att man har nåt att utgå ifrån för annars kan man vara helt fel ute, tänker jag. […] Man har någonting att utgå ifrån kanske lite mer eller lite mindre, men ändå på ett ungefär. Jag tänker med ledsagartimmar, det är en sån sak som verkligen är jättesvår. Och vissa vill ju ha hur många som helst. Nu blev det 16 timmar i den här vägledning- en, men där vi innan har sagt 20 timmar. Så det har jag alltid utgått ifrån. Men sen har de väl fått höra att [kommunen] ligger väldigt generöst i just ledsagartimmar så då, jaha det hade jag ingen aning om. Jag har tänkt att det var en sån grej som var lite generöst.
Citatet ger exempel på att den hjälpsökandes behov bestäms uti- från var den nya riktlinjen säger att behovet ska ligga. Ett normal- fall som tidigare låg på 20 timmar per månad, har med nya riktlin- jer blivit 16 timmar per månad. (Vid beslut i kommunfullmäktige ”Riktlinjer för biståndsbedömning i ordinärt boende och särskilt boende enligt Socialtjänstlagen” 2016-06-22, antogs att 12 timmar per månad avses som normalfall vid bedömning av insats ledsag-
ning.) Det faktiska behovet för den hjälpsökande verkar inte vara
grund för det bedömda antalet timmar, vilket i praktiken kan bli både till för stor generositet och för snäv begränsning för den hjälpbehövande. I den undersökta kommunen har en insats kallad ”social dagverksamhet” tagits bort. Som en konsekvens av detta ersatte flera biståndshandläggare med insatser som t.ex. ”ledsa- gare” och ”kontaktperson” för att täcka det behov av sociala akti- viteter som identifierades. Flera av biståndshandläggarna beskriver
normalfall vara den norm som anger skälig levnadsnivå.
En biståndshandläggare beskriver sin frustration över utbildnings- satsningar för biståndshandläggare om t.ex. salutogent och rehabi- literande förhållningssätt och att dessa inte går att genomföra i praktiken då insatser som tillgodoser ”livskvalitet” och ”själslig hälsa” inte finns att tillgå. I nedanstående citat beskriver en hand- läggare delar av problematiken att identifiera behov i relation till skälig levnadsnivå och ett rådande prioriteringsfokus bland insat- ser.
Det är ju inte så att insatserna har ändrats på nåt sätt överhu- vudtaget. Så vi känner ju en frustration över att jättehärligt, vi vill jobba så. Och så frågar man om det på ett hembesök och man kan fortfarande höra inom citationstecken ”Ja, tillgodose kanske det sociala behovet. Ja, dagverksamhet. Nej, nu har vi inte det längre heller. Ok.” Det var någon gång vi tyckte det var lite skrattretande för vi sa: Men om man väljer att ta bort dag- verksamheten då vi måste ju tillgodose behovet på nåt sätt och då kommer ju ledsagartimmarna att öka. Ja, det var man ju medveten om, från chefshåll och sen gjorde det ju det. Det blev att personen måste ju komma hemifrån och gynna livskvaliten som det står. Nää, då fick vi tillbaka att nu beviljades det för mycket ledsagning. Då var vi tvungna och dra de ärendena i grupp och med chefen innan vi skulle ta beslut om det. Så det är så bra tänkt, men sen? Vi ställer frågorna och vill lyfta fram be- hovet. Och sen får vi uppifrån att ”nej, nej, nu har ni gått helt över styr med det här.” Ledsagning då till exempel. ”Nä, nu har ni gått över skälig levnadsnivå.” Jag kan inte prata med en per- son om: ”vad är livskvalitet för dig? Vad känner du skulle gynna din hälsa?” Både generellt, fysiskt och själsligt. Jag kan inte, det känns så hemskt. Jag förstår ju, jag vill ju fråga det här. Vi har inte nåt att sätta in som då ska täcka det behovet tillräckligt.
I likhet med intervjupersonerna i Elmersjös avhandling (2014) be- tonar biståndshandläggarna i denna studie ett behov av sociala in- satser. Flera av dem nämner en ”ensamhetsproblematik” hos hjälpsökande och som citatet ovan beskriver är det en mer instru- mentell omsorg som primärt avser att tillgodose behoven med ett fokus på materiella insatser i bemärkelsen att få fysiska behov så som mat, mediciner och hygien tillgodosedda. Därefter följer insat- ser som städ, tvätt och andra praktiska göromål. Detta instrumen- tella fokus skapar målkonflikter i uppdraget för biståndshandläg- garna. I biståndshandläggarnas uppdrag beskrivs ett av målen vara att tillgodose identifierade behov men som i praktiken blir att defi- niera vilka behov som kan tillgodoses med befintliga insatser.
För att gå utanför de rådande riktlinjerna beskrivs av en bistånds- handläggare att det ska finnas speciella skäl eller ”läkarintyg” för att motivera behovet. Det kan uppfattas som att behov som går ut- över riktlinjerna går utöver skäligt och ska styrkas för att få bifall. En biståndshandläggare reflekterar:
[Riktlinjen] beskriver väl vad man anser är skälig levnadsnivå i normalfallet. Och vissa av de här sakerna som står i de här rikt- linjerna, tänker jag, är det vi ska rätta oss efter om det inte är något speciellt som t.ex. att vi har städ var 14:e dag. Men man kan få det oftare om det är något speciellt man kanske är aller- gisk mot damm eller har läkarintyg för det.
Normalfallet som beskrivs i citatet med den nya riktlinjen framstår som ett tak, en maximinivå som ska tillämpas om det inte förelig- ger särskilda skäl som kan styrkas. Även om biståndshandläggarna har en medvetenhet om den individuella prövningen som anges i socialtjänstlagen, hänvisas till vilka normer som ska gälla och vilka tolkningar av dessa som ska göras. Genom kommunens praktise- rade ”normalfall” blir tillämpningen av dessa en implementering av en normalisering, som anger en omsorg där frekvens och till- lämpning av insatser är detaljstyrda.
Silfverberg (1996) som forskat om etik i vård och omsorg ger ex- empel på hur normalisering av detta slag kan underminera skälig levnadsnivå för den hjälpsökande. Författaren använder som ex- empel frågan om hemtjänsten ska rasta hjälpbehövandes hundar. Frågan är om det är det som hemtjänsten egentligen gör när de går ut med en hund i 10 min. I texten refereras till en dom från rege- ringsrätten med formuleringen ”hållande av husdjur” (Silfverberg 1996, s.116). Det framgår inte vilket värde hunden har för den hjälpbehövande och om denna hund är det som gör att livskvali- teten för den hjälpbehövande upprätthålls och därmed ger skälig levnadsnivå. Silfverberg diskuterar kring hemtjänstens arbete med att försöka få ”känslomässiga valörer” att ingå i de vardagliga sysslorna. Detta görs genom att kombinera den hjälpbehövandes eget val av hur hemmet som symbolisk plats skapar livskvalitet och
vad som ska ingå i det utrymme som krävs för att uppnå skälig levnadsnivå (ibid. s.115). Ett exempel på detta kan vara att städ- ning i sig kanske inte fyller den hjälpsökandes faktiska behov utan snarare att mötet och pratstunden med hemtjänsten är det som till största del tillgodoser behovet.
Flera av biståndshandläggarna i den undersökta kommunen tycker att den nya riktlinjen ska bli en tillgång och att den avlastar dem i ansvar och hjälper till att tydliggöra om man ”går utöver eller lig- ger i underkant” i sina bedömningar.