PILOTREGION JÄMTLAND

Rapport om Jämtlands läns medverkan i uppdraget till tretton myndigheter att redovisa förslag till metoder för att stärka arbetet med Regionala Utvecklingsprogram.

Länsstyrelsen Jämtlands län tolkar uppdraget så att de berörda

myndigheterna skall redovisa förslag till metoder som bidrar till att stärka myndigheternas arbete med regionala utvecklingsprogram med hänsyn till olika regionala utvecklingsförutsättningar, mellanregional samverkan och med en beskrivning av de regionala utvecklingsprogrammens roll i

regeringens arbete för en hållbar utveckling. Fyra regioner som anmält intresse att medverka i utvecklingsarbetet skulle bjudas in att delta i uppdraget, däribland Jämtlands län.

Utgångsläget för uppdraget: mål, strategier och ev. omvärldsanalys.

Länet påbörjade arbetet med ett regionalt utvecklingsprogram i samband med att Tillväxtprogrammet för länet fastställdes. Samtidigt deltog länet i de diskussioner Nutek initierat kring ett metodutvecklingsarbete om regionala utvecklingsprogram som regeringen sommaren 2004 gav Nutek i uppdrag att koordinera.

Länets utgångspunkt som pilotlän var att driva vår process att utarbeta en RUP och i detta arbete ge möjlighet för centrala myndigheter att studera och dra slutsatser kring vårt arbetssätt och våra metoder. Samtidigt förväntade sig länet återkoppling med synpunkter och erfarenheter från andra regioner i landet samt återkoppling från de centrala myndigheterna i hur de kan bidra till länets utveckling. Vidare förväntades en återkoppling av erfarenheter från de av regeringen utpekade fördjupningsområdena som har relevans för Jämtland och Härjedalen.

Länsstyrelsen har i samverkan med Nutek uppdragit åt Arbetslivsinstitutet (ALI) att fungera som följeforskare i metodarbetet med pilotregion Jämtland som utgångspunkt.

Bakgrund - Tillväxtprogrammet (RTP)och ny partnerskapsorganisation

Genomförandet av det regionala tillväxtprogrammet är för länet det främsta verktyget för att stimulera och påverka en positiv näringslivsutveckling och tillväxt. Programmet är därför starkt fokuserat på detta.

Processen med RTP-arbetet i länet skapade insikt om att det behövdes ett övergripande program för det regionala utvecklingsarbetet för att fånga upp bredare utvecklingsambitioner än vad som rymdes i tillväxtprogrammet.

En ny partnerskapsorganisation för länets utvecklingsarbete bildades i samband med att tillväxtarbetet gick in i en mer operativ fas. En

skapades med utgångspunkt att vara en arena för en samordnad, bred politisk diskussion av för länet viktiga utvecklingsfrågor och att vara delaktiga i utarbetandet av det regionala utvecklingsprogrammet. Rådet för regional utveckling är en informell organisation bestående av

kommunförbundets styrelse 13 personer, 8 personer från landstingsstyrelsen samt två personer från vardera Länsstyrelsen och Mittuniversitetet. Totalt består rådet av 25 ledamöter.

Regionalt utvecklingsprogram (RUP) – Ett övergripande program för länet

Länsstyrelsen har i länet uppdraget att utarbeta ett regionalt

utvecklingsprogram (RUP) enligt förordning om regional utveckling SFS 2003:595, (inget kommunalt samverkansorgan är bildat).

Länsstyrelsen startade denna process, att utarbeta en RUP, under hösten 2003. Rådet för regional utveckling fungerar som politisk styrgrupp och har diskuterat det regionala utvecklingsarbetet regelbundet vid sina

sammanträden. Målet är att under 2005 kunna anta ett regionalt utvecklingsprogram.

Länets deltagande i och förväntningar på metodutvecklingsarbetet.

Som pilotlän ämnade vi driva vår process att ta fram ett regionalt

utvecklingsprogram och lämna öppet för centrala myndigheter att studera och dra slutsatser kring vårt arbete. I följeforskninsuppdraget till

Arbetslivsinstitutet (ALI) formulerades två tilläggsuppgifter som har bäring på vårt regionala utvecklingsarbete:

1) Fördjupning i arbetskraftförsörjningsfrågan.

Länet har sådan åldersfördelning i befolkningen att problem med

arbetskraftförsörjning kan uppstå relativt snart. Även ohälsotalen är höga varför insatser för att bibehålla en frisk befolkning och arbetskraft bör startas upp. Länet uppdrog därför åt Arbetslivsinstitutet att göra fördjupade studier kring arbetskraftförsörjningsfrågan.

Vi hoppas att dessa fördjupningsstudier ska kunna ge kunskapsstöd för insatser, erfarenhetsåterföring från andra regioner, nationellt och internationellt.

2) Ökad samverkan med Nord- och Sörtröndelag.

Länets tidigare strategiarbete har pekat på möjligheterna med utökat samarbete med de norska grannlänen. Jämtlands län har ett omfattande Interreg-samarbete med Nord- och Sörtröndelag. Dessa norska län har också omfattande erfarenheter av att arbeta med regionala utvecklingsprogram. Länet ville därför studera hur våra norska grannar arbetat fram sina RUP:ar, speciellt hur de arbetat fram den för båda fylkena gemensamma

utvecklingsplanen. Detta skulle dels ge erfarenheter från deras processer och utformning av utvecklingsprogrammen, dels ge underlag för ett utökat samarbete över landsgränsen i utvecklingsfrågor. På sikt bedömer länsstyrelsen att det skulle vara intressant med gemensamma utvecklingsinsatser/program tvärs över Norden.

Med dessa utgångspunkter gick vi in i metodutvecklingsprojektet som pilotlän.

Vilka, från regionen, har deltagit i pilotarbetet?

Länets arbete i pilotarbetet blev dubbelt, dels drevs processen att ta fram underlag för det regionala utvecklingsprogrammet, dels diskuterades metoderna för RUP-arbete främst i de regionala träffar som anordnats. Länet valde i processen att ta fram en RUP att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi, internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg.

Grupperna är valda utifrån pågående program-, strategi- och projektarbete, allt i syfte att inte skapa nya aktörer och grupper då mycket programarbete pågått alltsedan mitten på 1990-talet. Ansvariga för detta arbete var de tjänstemän som ansvarat för de olika programmen/strategierna. Rådet för regional utveckling utsåg politiker som deltog i de olika grupperna. Länsstyrelsen samlade de aktörer (tjänstemän) som ansvarar för de olika strategiska utvecklingsområden rådet identifierat i syfte att skapa en tjänstemannagrupp för att driva arbetet med ett regionalt

utvecklingsprogram.

I pilotarbetet har ledamöterna i rådet för regional utveckling deltagit liksom ovan nämnda tjänstemän, ansvariga för de olika strategiska programmen. Länsstyrelsens styrelse deltog i två regionala möten.

Planeringsdirektör Hans Halvarsson, länsstyrelsen, har hållit ihop länets RUP-arbete inkl pilotlänsarbetet och deltagit i de centrala mötena samt planerat och ansvarat för de regionala träffarna. Ett sekretariat bildades bestående av Jan Molde, kommunikationstrateg på länsstyrelsen och Maria Salomonsson, analysansvarig på länsstyrelsen. Arbetet i sekretariatet drevs i nära samverkan med Tomas Palmgren, chef för Kommunförbundet och sekreterare i Rådet för regional utveckling. Han deltog också i en central sammankomst i metodarbetet.

Länets medverkan i olika program- och strategigrupper har varit mycket begränsad. Maria Salomonsson deltog i ett möte med Sverigebilden. Länsstyrelsen har haft löpande kontakter med gruppen kring

programkomplexet. Kjell-Åke Aronsson, länsantikvarie vid länsstyrelsen deltog initialt i strategigrupp ”Kultur, kulturarv…”, avlöstes av Mikael Cederberg, kulturchef på landstinget, men då båda gått vidare till andra arbeten har vi inte kunnat medverka fullt ut i gruppens arbete.

Arbetskraftförsörjningsfrågorna uppdrog vi åt ALI att speciellt bevaka inom ramen för följeforskningsprojektet.

Hur har arbetet lagts upp?

Länets RUP - process.

Inför en länskonferens den 21 juni 2004, om grunderna för det regionala utvecklingsarbetet, engagemanget och intresset kring RUP-frågan, arbetade länsstyrelsen fram ett underlagsmaterial kring regional utveckling. Syftet med detta var att i ett gemensamt dokument skapa överblick av de olika program, strategier och processer som pågår på flera håll för länets utveckling och för att kunna identifiera och diskutera de mål- och intressekonflikter som kan finnas mellan dessa.

Denna första sammanställning av gällande strategier och mål för olika områden var avsedd att bidra till en gemensam kunskapsbas för de personer som på olika sätt skulle medverka i utformandet av det nya Regionala Utvecklingsprogrammet. Inledningsvis lämnades också en översiktlig analys när det gäller befolkningsutveckling och sysselsättning i länet.

Processen att utarbeta det Regionala Utvecklingsprogrammet för länet fortsatte så att de grupperingar som bildats inom ramen för Rådet gjorde avstämningar som presenterades successivt under hösten 2004. Grupperna gav synpunkter på innehållet i det framtagna underlagsmaterialet så att det kortfattat skulle ge en bra bild över ”programområdet”. Grupperna

redovisade också, utifrån den erfarenhet man har och det arbete som pågår i länet, en vision med mål och strategier för sitt utvecklingsområde. Grupperna beskrev hur mycket resurser och vilket tidsperspektiv man jobbade med inom respektive utvecklingsområde.

Dessa underlag presenterades i slutet av 2004, början av 2005 och hade väldigt varierande utseende. Vid diskussioner i Rådet kom vi fram till att underlagen inte kunde utgöra strukturen för ett regionalt

utvecklingsprogram. En övergripande struktur togs fram och nivån på ett program fastställdes till att avse vision och strategier för länet. Gruppernas underlag låg dock till grund för det utkast till regionalt utvecklingsprogram som togs fram i mars 2005, behandlades på ett regionalt möte den 14 mars, var ute på en internremiss hos de som varit med i framtagandet och

fastställdes som remissutgåva i ett partnerskapsmöte den 15 juni i år. I sin slutliga form benämndes vårt regionala utvecklingsprogram en "Regional utvecklingsstrategi".

Strategin ska fungera som ett samlat dokument för länets utveckling i ett brett perspektiv. Det ska genom sin långsiktighet och sina övergripande mål fungera som grund för arbete med mer konkreta mål och aktiviteter inom olika områden (handlingsprogram). Strategin ska också kunna visa vägen för hur politiska mål på nationell nivå ska förverkligas i vår region och den skall kunna ge underlag för vilka behov av insatser på nationell nivå som krävs för att regionens visioner, mål och strategier ska kunna förverkligas.

Länets uppfattning är att RUP:en skall vara ett mål- och strategidokument och som sådant kunna fungera som styrdokument för underliggande handlingsprogram. Vi är tveksamma till ordet ”program” i detta sammanhang då vi inte anser att det skall innehålla åtgärder, ansvarig genomförare och resurser, utan att detta preciseras i handlingsprogrammen. Regional utvecklingsstrategi tycker vi är ett mer rättvisande begrepp.

Länets pilotlänsarbete i metodarbetet.

Länets medverkan i metodarbetet har löpande övergripande redovisats och diskuterats i Rådet för regionalutveckling. Länsstyrelsen redovisade tidigt att vi ämnade driva länsprocessen för att ta fram ett regionalt

utvecklingsprogram och med detta som utgångspunkt ge möjlighet för myndigheter och strategigrupper att både studera vårt arbete och komma med synpunkter och inspel till förbättringar. Länet hade också en förväntan att lära oss hur de andra pilotregionerna jobbat fram sina regionala

utvecklingsprogram.

Länet har deltagit i de av Nutek anordnade centrala möten kring

metodarbetet och anordnat tre regionala möten enlig den plan NUTEK tog fram. I de regionala mötena har vi både diskuterat länets RUP-process och olika metod-/strategiåtgärder.

Första regionala mötet den 15 november 2004 fick karaktären av ett informationsmöte där länet presenterade sina förutsättningar och de deltagande myndigheterna sina verksamheter med anknytning till

metodarbetet. Sverigebilden och följeforskaren gjorde föredragningar kring länets förutsättningar och process.

Det andra regionala mötet den 14 mars 2005 hade sin utgångspunkt i ett första RUP-utkast för länet. Med utgångspunkt från detta fick Sverigebilden ge synpunkter kring de utgångspunkter Jämtlands län valt, regionförstoring penetrerades utifrån ett glesbygdsläns situation och vi hade

gruppdiskussioner med teman som; genomslag för centrala myndigheters mål, avvägning av målkonflikter samt strategiska områden.

Det tredje regionala mötet behandlade länets utkast till regional

utvecklingsstrategi och fastställde detta som remissdokument för breda diskussioner i länet i höst. Olika aktörer från ideell sektor, en

turistdestination, en kommun och från unga kvinnor i länet fick lämna synpunkter på vad strategin betyder för dem. Med detta som underlag diskuterade grupper och kom med förslag till hur vi skall förankra strategin under hösten. Hans Ahrens gav i föredragning och ett PM en bild av vad metodprojektet kommit fram till. Sverigebilden via Göran Cars gjorde inspel kring hur vår analys kan förbättras. En paneldiskussion behandlade frågan hur strategin kan bli ett redskap för dialog/förhandling mellan Jämtlands län och den centrala nivån. Bland andra gav Arbetsmarknadsverket och

Naturvårdsverket inledningsvis sin syn på detta.

Hur har samverkan mellan regional och nationell nivå fungerat?

Det förekommer en hög grad av samverkan mellan regionen och nationella myndigheter. Dessa följer dock oftast sektorspolitiken utifrån de mål och aktörer som förvaltar dessa. Länet har bra kontakter med nationella myndigheter i miljömålsarbetet, länstransportplaneringen,

kulturmiljöarbetet, tillväxtprogramarbetet för att nämna några. Problemet uppstår när man skall bryta sektorspolitiken och arbeta sektorsövergripande. Även länsstyrelsen som är en sektorsövergripande regional myndighet präglas av sektorsvisa starka band till nationella sektorsmyndigheter.

Jämtlands län har haft fokus på att skapa ett regionalt utvecklingsprogram. I denna process krävs mycket förankringsarbete regionalt för att skapa ett gemensamt underlag, diskutera regionens förutsättningar, hitta regionala aktörer som vill delta samt skapa samsyn mellan dessa aktörer. Länets RUP- process har därför haft regionalt fokus och inte lämnat utrymme för nya samverkansformer mot den centrala nivån.

I länets arbete har diskussioner också förts om ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna och Rådet för regional utveckling har bestämt sig för att utreda möjligheten att skapa ett kommunaltsamverkansorgan som tar över länsstyrelsens ansvar för detta. I viss mån har denna process också präglat länets arbete med ett regionalt utvecklingsprogram. Metodarbetet har också pekat på vikten av ett tydligt ledarskap för det regionala utvecklingsarbetet. I den RUP-process länet drivit är vår uppfattning att det regionala arbetet med att ta fram ett utkast till RUP eller snarare en regional strategi, RUS, är viktig för att kunna ha underlag för en dialog mot nationell nivå. I

metodarbetet har vi mötts av frågan från centrala myndigheter – ”Vad vill ni att vi skall bidra med?”. Innan regionen kan svara samordnat på detta måste man regionalt göra klart för sig vilka förutsättningarna är och vad man vill. Denna process ser vi som steg 1 i arbetet med en RUP. I denna process är det framför allt analysunderlag från central nivå som centrala myndigheter kan bidra med.

I arbetet med att ta fram ett regionalt underlag till RUP har metodarbetet varit värdefullt för länet genom att vi har kunnat bolla, diskutera och på så sätt fått synpunkter från centrala myndigheter. Vi tror också att det varit värdefullt för de centrala myndigheterna att få regionens syn på sina utvecklingsförutsättningar och stämma av dem mot myndighetens syn på regionen. För länet har denna samverkan främst skett genom de regionala mötena där centrala och regionala företrädare mötts för att kunna diskutera och utbyta synpunkter med länets RUP-arbete som bas.

Länet har således inte kommit till stadiet hur man på bästa sätt samverkar med nationell nivå i den totala processen kring en RUP. En stor del av reell samverkan tror vi kommer att ske i genomförandefasen, dvs i olika

underprogram. Länets regionala utvecklingsstrategi blir då basen för vilka områden och därmed vilka kontakter som blir viktiga att utveckla.

I regionförstoringsfrågan har vi inlett ett samarbete med Glesbygdsverket i syfte att hitta andra sätt att beskriva lokala arbetsmarknadsregioner på än att ”klumpa ihop” kommuner. Vi tror att man med GIS-teknik skulle kunna beskriva faktiska pendlingsregioner och analysera utifrån dessa. Arbetet är i en inledningsfas.

Hur kan samarbetet mellan regional och nationell nivå förbättras?

Länsstyrelsen tror att det är viktigt att formalisera ett samverkansarbete så som sker i t.ex. länstransportplaneringen. Detta ökar tydligheten för olika aktörer på regional och nationell nivå.

Genom att beskriva ett klart programsammanhang där den regionala utvecklingsplaneringen ingår i ett nationellt och även europeiskt

sammanhang ökar tydligheten kring vad regionala utvecklingsprogram skall hantera. I detta programsammanhang bör klart framgå vilka aktörer som har ansvar för olika delar, vad man gemensamt vill uppnå, hur olika delar hänger ihop, hur mål och indikatorer kan samordnas mm. RUP:ens roll för regional utveckling blir därmed tydligare och även rollerna på regional och central nivå.

Länsstyrelsens roll för samordning av statliga aktörer måste förtydligas. Den är oklar idag och särskilt i ett län som har både rollen att koordinera

utvecklingsarbetet och samordna statliga insatser blir den speciellt svår.

Resultat och slutsatser, samt förslag på fortsatt arbete

Länsstyrelsen vill framhålla följande erfarenheter från länets RUP-process och arbete med metoder för central samordning av regional utveckling. Följeforskarens synpunkter lämnas separat i följeforskningsrapporten. Metodarbetet har främst ökat kunskapen och bidragit till ökad kännedom om aktörer på regional och nationell nivå. Synpunkter från centrala aktörer har kunnat vävas in i länets RUP-utkast. Erfarenheter från de andra

pilotregionerna har gett viss vägledning kring hur RUP-processen kan drivas. De olika strategiområdena har diskuterats men har varit svåra att beakta i länets RUP hittills. Resultatet från strategigrupperna har kommit fram först i slutet av metodarbetet varför det är naturligt att vi inte fått med dem i vår första RUP. Resultatet av fördjupningsområdena för följeforskningen för Jämtlands del har ännu inte varit tillgängliga att beakta.

I det följande pekar vi på några punkter som är våra slutsatser och där vi ser möjliga utvecklingsmöjligheter för ett fortsatt RUP-arbete.

Ange ett klart syfte med RUP.

RUP:ens syfte bör klart identifieras, om det i huvudsak är ett instrument för att få genomslag för nationell politik eller om det är ett instrument för att regionerna skall kunna kraftsamla. RUP:en bör också tydliggöras i ett programkomplex från EU-nivå till lokal nivå.

Klargör ansvaret för RUP-arbetet.

I Jämtlands län sker den politiska samverkan och styrningen av programmet dels i Rådet för regional utveckling dels i länsstyrelsens styrelse. Detta leder till viss osäkerhet då länsstyrelsen formellt har uppdraget medan regionen vill ha en politisk förankring i Rådet för regional utveckling. Länsstyrelsens dubbla roll är inte helt lätt att hantera, dels att samordna framtagandet av en RUP, dels att samordna statliga sektorsintressen i RUPen.

Anvisningar att utarbeta en RUP måste tydligare identifiera vad respektive nivå skall göra med klar fördelning av ansvar och skyldigheter.

Länsstyrelsens roll för samordning av statliga myndigheter måste utvecklas och förtydligas. (Förslag om detta förväntas ur ett speciellt uppdrag till länsstyrelserna.)

Identifiera politikområden som bör vara med.

Länet har valt att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi, internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg.

För att få ökad tydlighet och samordning mot central nivå behöver man identifiera vilka politikområden som skall omfattas i begreppet regional utveckling. Annars kommer det alltid att finnas olika synpunkter/önskemål på vad som skall beaktas/vara med. Detta är framför allt viktigt för de centrala myndigheternas medverkan. Här bedömer vi att de olika strategigruppernas rapporter kan utgöra ett bra underlag.

Lägg in RUP:en i programsystemet och ta fram gemensamt underlag.

Nationella myndigheter/länsstyrelsen skall jobba mer med hur de nationella målen kan få genomslag i regionerna. Man kan levandegöra/vitalisera de nationella målen för att ev. regionalisera det som är ändamålsenligt att bryta ner på regional nivå.

Myndigheterna måste tydligare prioritera/synliggöra relevant

underlagsmaterial för RUP och jobba fram strukturer för indikatorer, uppföljning och utvärdering så att utvecklingskedjan kan följas från Bräcke till Bryssel.

De nationella myndigheterna skall ännu bättre än idag kunna hjälpa regionerna med trendanalyser/omvärldsbevakning om politiken/sakfrågan inom sitt område.

Regionerna skall bli bättre på att göra konsekvensanalyser för respektive politikområde/myndighetsområde som underlag för

prioriteringsdiskussioner.

Sverigebildens arbete samt arbetet med programkomplexet bör kunna ge vägledning kring hur detta arbete skall kunna göras.

Utgå från respektive regions förutsättningar.

Jämtlands län har utgått från befintligt partnerskap och befintliga strategiska grupperingar för att minimera dubbelarbete och motverka

”programtrötthet” i den RUP-process vi startat. Visionsdelen har hanterats av politiska aktörer genom Rådet för regional utveckling. Varje region måste få hitta arbetsformer för RUP-arbetet och den regionala processen måste utgå från regionens förutsättningar.

Det är viktigt att regionala program kan spegla olika regioners

förutsättningar och ge utrymme för regionala specialiseringar. Detta kräver att centrala myndigheter har en beredskap att möta regionala behov av insatser. Regionens olika handlingsprogram bör initialt utgå från en regional strategi som visar regionens samlade ambition.

Fortsatt process.

Utifrån en regional strategi ser länet en fördel i om fortsatt process för samordning med centrala myndigheter sker i dialogform, regional – central nivå. Det är möjligt att man måste formalisera vissa arenor och aktörer för att säkerställa att både sakområden med vissa strategiska frågor behandlas

och att berörda aktörer deltar. Förmodligen skall dessa vara specifika för olika regioner. En flexibilitet är däremot nödvändig för att möta olika behov

In document Regionala utvecklingsprogram, RUP (Page 140-150)