utvecklingsförutsättningar samt beakta möjligheterna till
mellanregional samverkan. För att tillmötesgå denna del i uppdraget togs tidiga kontakter med ett antal regioner, vilket kom att resultera i att följande fyra regioner kom att fungera som pilotregioner för metodutvecklingsarbetet: Skåne, Kalmar, Värmland och Jämtland. Nutek, som koordinator för uppdraget, tecknade ett samarbetsavtal med respektive pilotregion vilket även omfattade ett deluppdrag i samarbete med en högskola i respektive region att genomföra ett följeforskaruppdrag.
Här nedan följer en sammanfattning över de reflektioner, slutsatser och förslag som respektive pilotregion avrapporterat. Dessa rapporter finns i särskild bilaga.
Pilotregion Skåne
• Det finns olika uppfattningar om vad regionala
utvecklingsprogram är – den lokala / kommunala, regionala och nationella synen. Vikten av att försöka skapa en samsyn vilket görs dels genom en tydlig förordning dels genom dialog och delaktighet i framtagandet av regionala utvecklingsprogram.
• Vilken nivå ska ett regionalt utvecklingsprogram ligga på för att vara intressant för samverkansaktörerna på lokal / kommunal, regional och nationell nivå. Ska den vara översiktlig och visionär eller ska den vara konkret och detaljerad?
• I samband med framtagandet av det regionala
utvecklingsprogrammet för Skåne under 2003-2004 kom man fram till att det ska finnas en vision, det ska finnas ett begränsat antal övergripande tydliga mål som följs upp med delmål inom olika sektorer, det ska finnas åtgärder som knyter an till målen samt ska det finnas förslag till indikatorer som gör det möjligt att följa upp målen. Delmålen och åtgärderna får dock inte vara så detaljerade att de blir desamma som står i sektorsprogrammen.
• Ett resonemang kring vem regionala utvecklingsprogram är till för. Är det för samverkansaktörer kring det regionala
utvecklingsarbetet eller är det en beställning från nationella myndigheter? Från Skånes horisont ser man målgruppen som de samverkansaktörer som arbetar för den regionala utvecklingen, det vill säga lokala / kommunala, regionala och nationella
organisationer och myndigheter.
• Ska regionala utvecklingsprogram vara jämförbara mellan regioner i Sverige?
• Detta måste ställas mot att det är svårt att få mobilisering på den regionala nivån.
Verkligheten är att olika regioner har olika förutsättningar och det är viktigt att man i de olika regionerna måste få ha friheten att utforma sitt utvecklingsprogram efter de behov som finns där för att kunna engagera aktörerna i regionen och därmed få bästa utvecklingskraft.
• Ett resonemang om metoder för samverkan mellan olika nivåer i det regionala utvecklingsarbetet; hur man får in olika frågor i regionala utvecklingsprogram; myndigheter och andra aktörer måste ge signaler om vad som ska vara med och ta emot slutsatsen. Det finns tre olika moment i detta:
- Andra nivåer än den regionala aktualiserar frågor i det regionala utvecklingsarbetet
- Från regionalt håll stimuleras aktörer att aktivt framföra inspel till det regionala utvecklingsarbetet
- Att ta emot slutsatser och stödja genomförandet
Pilotregion Kalmar
Under projektets gång har det successivt utvecklats en ömsesidig insikt om behovet av fördjupat samarbete mellan lokal, regional och
nationell nivå vad gäller regionalt utvecklingsarbete. Berörda representanter för de nationella myndigheter som deltagit i
metodutvecklingsprojektet i Kalmar län har exempelvis förklarat sig villiga att fortsättningsvis fungera som kontaktpersoner gentemot regionen. När detta omsatts i praktiken har ett av de mål som sattes upp i länet för projektarbetet uppnåtts. Vid det tredje regionala
seminariet i länet var även samtliga deltagare överens att RUP måste utvecklas till att bli en form av samlad framställan till regeringen från berörda lokala, regionala och nationella aktörer.
RUP ska inte i första hand betraktas som en produkt utan mer som ett arbets- eller handlingssätt som befinner sig under ständig utveckling. Några mer specifika förslag till fortsatt fördjupning följer nedan: • En kvarstående fråga är vilken detaljeringsnivå RUP ska ligga på för
att den ska vara intressant såväl för lokal, regional som nationell nivå. Går det att förena dessa intressen inom ramen för en och samma process?
• Metoder behöver tas fram för att beskriva den sociala och kulturella hållbarheten.
• De flesta som sysslar med utvecklingsfrågor är dåliga på att få med de horisontella målen.
• Många nationella aktörers intresse av deltagande i RUP-processen är enligt vår lärdom av projektet nära förbundet med ett tydligt uppdrag från regeringens sida. Dessutom måste troligtvis resultatet av arbetet avspeglas och bli synligt i den egna verksamheten för att engagemanget långsiktigt ska kunna bestå. För att RUP ska få genomslag och bli använt på nationell nivå behövs därför med största sannolikhet dels någon form av nationell
sammanvägningsuppdrag (”NUP”), dels konkretisering av vilka krav och behov som en RUP ska tillfredsställa.
• De interregionala aspekterna av RUP är hittills bristfälligt belysta. • Vikten av att RUP beaktar de nationella målen inom olika
politikområden har poängterats under projektets gång. Den delen försvåras emellertid av att det inte finns någon aktuell
sammanställning av de mål som har bäring på det regionala utvecklingsarbetet.
Resultat och slutsatser
Under arbetet med Pilot-RUP liksom i tidigare sammanhang märks tendenser hos nationella företrädare att vilja behandla det
utvecklingsarbete som sker runtom i Sverige på ett standardiserat och likformigt sätt. Verkligheten är emellertid att olika regioner har olika
förutsättningar för tillväxt och utveckling, varför olika regioner måste ges frihet att utforma sin RUP efter de behov som finns på
hemmaplan. RUP ska tillåtas spegla den inriktning och prioritering som finns på politisk nivå i den aktuella regionen. Det är viktigt att än en gång poängtera att det rimligen bör vara de lokala och regionala aktörerna som besitter den största kunskapen om den egna regionen och därmed också om vilka insatser som behövs för att stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt.
En viktig slutsats efter projektarbetet är att representanter för
lokal/regional och nationell nivå på ett bra sätt kan samtala sig fram och enas kring gemensamma mål och inriktningar. Därefter är det dock (tills vidare) slut med enigheten. Projektet har inte lyckats nå fram till samförstånd kring de åtgärder som behövs för att nå målen. Likaså finns det hos olika aktörer fortfarande stora skillnader eller kanske snarare oklarheter i synen på vad en RUP ska innehålla och vilka målgrupper den i första hand ska riktas till. Dessa frågor behöver diskuteras ytterligare för att RUP ska bli ett fungerande verktyg för dialog mellan centrala och lokala/regionala företrädare.
För att RUP ska bli kommunicerbart gentemot i första hand nationell nivå är det nödvändigt att programmet fokuserar på i
storleksordningen två till tre frågor, gärna sektorsövergripande, av högsta prioritet i regionen. Samtidigt innebär det att motsvarande förväntan ställs på fokusering av de resurser som den nationella nivån kan ställa till förfogande. För att systemet ska bibehålla sin
trovärdighet får då inte situationen uppstå att medel inte kan föras över existerande formella anslagsgränser. Det måste bli möjligt att omfördela medel inom en sektor eller mellan olika sektorer. Kopplingen mellan kommunala översiktplaner och regionala utvecklingsprogram kan förväntas bli allt tydligare i takt med implementeringen av EU:s direktiv om rumslig planering (ESDP). Frågan har också behandlats inom en av strategigrupperna i
metodutvecklingsprojektet. Det är väsentligt att finna passande former för ett fungerande samspel mellan planeringsverksamheten på lokal respektive regional nivå. RUP får inte med automatik tillåtas bli någon form av översiktplan på regional nivå.
Pilotregion Värmland
Pilotregion Värmland har utarbetat en processmodell för regionala utvecklingsprogram (RUP). Processen bygger på erfarenheter från
arbetet med att ta fram ett regionalt tillväxtprogram (RTP) i Värmland. Tanken är att den i projektet utarbetade
Värmlandsmodellen ska kunna användas generellt.
En utgångspunkt i arbetet har varit att RUPen ska utgöra en grundpuls i regionens långsiktiga utvecklingsarbete. För att strategierna ska få genomslag är det viktigt att inte göra stora ändringar för ofta.
Samtidigt måste man ha beredskap för förändringar i omvärlden och då ha förmåga att agera.
I arbetet har vi utgått från fyra hörnstenar:
• Värmlands RTP-process utgångspunkt – Värmland har arbetat fram en RUP-liknande RTP med starkt engagemang och brett ägarskap i regionen.
• Nyttoaspekter styr aktörers medverkan – Engagera olika aktörer i de faser och roller där de gör störst nytta för den regionala
utvecklingen.
• RUP är regional utveckling – RUP handlar om att utveckla en region och slutar inte med ett programdokument.
• Metodik från RTP-processen i utvecklingsarbetet – Tillämpa
växelspel mellan breddengagemang och analyshöjd från Värmlands RTP-process i modellutvecklingen.
Utvecklingsarbetet har bedrivits i ett växelspel mellan en breddgrupp med ett fyrtiotal nationella, regionala och lokala aktörer och en analysgrupp. Deltagarna i breddgruppen har vid tre regionala träffar medverkat med synsätt, erfarenheter och idéer från respektive
horisont. En analysgrupp har mellan träffarna sammanställt materialet och utvecklat den Värmlandsmodell som föreslås i denna rapport.
Breddgrupp 1 Kunskap, insikt Analysgrupp 1 Analys & samman- ställning Breddgrupp 2 Skapa modell Analysgrupp 2 Analys & modell- utveckling Breddgrupp 3 Testa modell Analysgrupp 3 Förslag & rapport
Modellen har testats och justerats efter breddgruppens slutliga synpunkter.
Slutsatser och förslag
1. RUP – en långsiktig riktningsgivare
RUP bör vara ett övergripande gemensamt regionalt
utvecklingsprogram som tjänar som vägledning för delprogram mm och utvecklingsarbete i regionen. I RUPen beskrivs vision och
övergripande strategier på lång sikt. Mer konkreta, regionala strategier och mål formuleras i delprogram, ordinarie processer mm, som bidrar till kraftsamling för att förverkliga utvecklingspolitiken på regional nivå.
2. Transregionala RUPar vid behov
I vissa fall behöver den regionala utvecklingen sträcka sig över flera administrativa regionindelningar. Såväl regeringen som regioner bör initiera övergripande planering för funktionella regioner. Ett exempel är stråket Oslo – Karlstad – Stockholm.
3. Regeringens roll
Det är angeläget att det finns en kraftfull funktion inom
regeringskansliet med helhetsansvar för den regionala planeringen. Denna funktion ansvarar för en helhetssyn på den regionala
utvecklingspolitiken, dvs att lagar och förordningar, nationella och sektoriella mål, resursföredelning länkas samman med regionernas utvecklingsarbete. Vi ser framför oss ett RUP kansli som är direkt underställt statsministern. Regeringen kan inom denna funktion utse kontaktpersoner som för en kontinuerlig dialog med regionerna. 4. Regionens roll
Regionen (länsstyrelsen eller i förekommande fall självstyrelseorganet eller samverkansorganet) har regeringens uppdrag att i samverkan med intressenter på olika nivåer arbeta fram ett väl förankrat regionalt utvecklingsprogram. Regionen skapar, äger och förvaltar sin del av resultatet samt tar ansvar för RUP arbetets kontinuitet. Andra intressenter tar ansvar för de delar som ligger inom deras respektive ansvarsoråden.
5. Samspel region och regering
Det ska finnas möjlighet för regionen att förhandla med regeringen om ett begränsat antal strategiska frågor. Förhandlingarna kan handla om gemensamma inriktningar, prioriteringar och resurser i regionen. Förhandlingarna ska resultera i överenskommelser och ömsesidiga åtaganden.
6. Nationell avstämning och återkoppling
De regionala RUParna ska sättas in i ett nationellt och regionalt perspektiv. Regeringen bör därför göra årliga sammanställningar av RUParna och stämma av den samlade bilden mot nationella och europeiska utvecklingsstrategier. Med detta som underlag förs en dialog mellan regeringen och regionerna.
7. RUP underlag för prioritering av nationella resurser
RUP med tillhörande delprogram mm ska utgöra underlag för uppdrag och anslag till regionala och centrala myndigheter, t ex satsningar på forskning och utveckling samt utbyggnad av infrastruktur.
8. Periodisering av RUP
Genom att RUP är en långsiktig riktningsgivare bör den ha ett
tidspersktiv på ca10 år och i normalfallet en aktualitet på 4-5 år. För att regeringen ska kunna göra avvägningar mellan olika regioners ambitioner ska det finnas en gemensam nationell tidplan. Det kan vara en fördel om tidpunkten för genomförandet är kopplad till
strukturfondsprogrammen. 9. Direktiv kring partnerskap
I Värmlands arbete med RTP och i tänkta RUP modellen har
partnerskapet en avgörande roll för RUP arbetet och underliggande processer med delprogram mm. För att stärka partnerskapets
legitimitet är det önskvärt att regeringen fastslår att den organisation som har ansvaret för det regionala utvecklingsprogrammet skall utse detta.
10. Relevant underlag myndighet
Regeringen bör ge utvalda myndighet i uppdrag att ta fram erforderligt underlag för regional planering. Detta underlag skall vara avgränsat och anpassat till respektive fråga. Det skall innefatta nationella mål, analyser av regionens förutsättningar samt annan viktig kunskap inom
området. Underlag och analyser skall inte enbart utgå från
administrativa gränser. Den geografiska avgränsningen skall styras av vad som är relevant för de aktuella frågeställningarna.
11. Koppling till delprogram och översiktlig planering
Regeringens anvisningar till delprogram mm skall ange att RUPens inriktning är styrande för dessa. Till exempel skall samspelet mellan RUP och kommunernas översiktliga planering vara ömsesidigt. Detta har bl a till följd att de kommunala översiktsplanerna tydligt måste uttrycka kommunernas långsiktiga ambitioner. Detta betyder att plan- och bygglagen (PBL) behöver kompletteras med anvisningar om
kopplingarna mellan RUP och översiktlig planering.
Pilotregion Jämtland Resultat och slutsatser
Länsstyrelsen vill framhålla följande erfarenheter från länets RUP- process och arbete med metoder för central samordning av regional utveckling.
Metodarbetet har främst ökat kunskapen och bidragit till ökad
kännedom om aktörer på regional och nationell nivå. Synpunkter från centrala aktörer har kunnat vävas in i länets RUP-utkast. Erfarenheter från de andra pilotregionerna har gett viss vägledning kring hur RUP- processen kan drivas. De olika strategiområdena har diskuterats men har varit svåra att beakta i länets RUP hittills. Resultatet från
strategigrupperna har kommit fram först i slutet av metodarbetet varför det är naturligt att vi inte fått med dem i vår första RUP. Resultatet av fördjupningsområdena för följeforskningen för Jämtlands del har ännu inte varit tillgängliga att beakta.
I det följande pekar vi på några punkter som är våra slutsatser och där vi ser möjliga utvecklingsmöjligheter för ett fortsatt RUP-arbete.
Ange ett klart syfte med RUP.
RUP:ens syfte bör klart identifieras, om det i huvudsak är ett
instrument för att regionerna skall kunna kraftsamla. RUP:en bör också tydliggöras i ett programkomplex från EU-nivå till lokal nivå.
Klargör ansvaret för RUP-arbetet.
I Jämtlands län sker den politiska samverkan och styrningen av programmet dels i Rådet för regional utveckling dels i länsstyrelsens styrelse. Detta leder till viss osäkerhet då länsstyrelsen formellt har uppdraget medan regionen vill ha en politisk förankring i Rådet för regional utveckling. Länsstyrelsens dubbla roll är inte helt lätt att hantera, dels att samordna framtagandet av en RUP, dels att samordna statliga sektorsintressen i RUPen.
Anvisningar att utarbeta en RUP måste tydligare identifiera vad respektive nivå skall göra med klar fördelning av ansvar och skyldigheter. Länsstyrelsens roll för samordning av statliga myndigheter måste utvecklas och förtydligas. (Förslag om detta förväntas ur ett speciellt uppdrag till länsstyrelserna.)
Identifiera politikområden som bör vara med.
Länet har valt att jobba inom 15 strategiska områden. Dessa har representerat sektorsområden såsom jämställdhet, kultur och idrott, folkhälsa, landsbygd, näringsliv, infrastruktur, social ekonomi, utbildning och arbetskraftförsörjning, uthållig ekonomi,
internationalisering, ungdomar, miljö, integration, attraktionskraft samt vård och omsorg.
För att få ökad tydlighet och samordning mot central nivå behöver man identifiera vilka politikområden som skall omfattas i begreppet regional utveckling. Annars kommer det alltid att finnas olika synpunkter/önskemål på vad som skall beaktas/vara med. Detta är framför allt viktigt för de centrala myndigheternas medverkan. Här bedömer vi att de olika strategigruppernas rapporter kan utgöra ett bra underlag.
Lägg in RUP:en i programsystemet och ta fram gemensamt underlag.
Nationella myndigheter/länsstyrelsen skall jobba mer med hur de nationella målen kan få genomslag i regionerna. Man kan
levandegöra/vitalisera de nationella målen för att ev. regionalisera det som är ändamålsenligt att bryta ner på regional nivå.
Myndigheterna måste tydligare prioritera/synliggöra relevant
underlagsmaterial för RUP och jobba fram strukturer för indikatorer, uppföljning och utvärdering så att utvecklingskedjan kan följas från Bräcke till Bryssel.
De nationella myndigheterna skall ännu bättre än idag kunna hjälpa regionerna med trendanalyser/omvärldsbevakning om
politiken/sakfrågan inom sitt område.
Regionerna skall bli bättre på att göra konsekvensanalyser för respektive politikområde/myndighetsområde som underlag för prioriteringsdiskussioner.
Sverigebildens arbete samt arbetet med programkomplexet bör kunna ge vägledning kring hur detta arbete skall kunna göras.
Det är viktigt att regionala program kan spegla olika regioners förutsättningar och ge utrymme för regionala specialiseringar. Detta kräver att centrala myndigheter har en beredskap att möta regionala behov av insatser. Regionens olika handlingsprogram bör initialt utgå från en regional strategi som visar regionens samlade ambition.