Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete ska RUP bland annat utformas så att det utgör underlag för olika delprogram vilka tillsammans ska bidra till att uppnå målen för länets eller regionens utveckling. Med delprogram avses exempelvis regionala
tillväxtprogram (RTP) och regionalt miljömålsarbete. RUP ska även ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling samt redovisa vilka åtgärder som vidtas inom programmet och genom andra delprogram. Detta ställer ett flertal krav på att det stora antalet processer, program och dokument som behandlas inom det regionala utvecklingsområdet harmoniserar med varandra. Den samlade mängd processer och dokument och hur de ska interagera benämns i detta sammanhang för ”programkomplexet”.
Programkomplexet är inte enbart en fråga om den regionala nivåns delprogram. Det är ytterst en fråga om det samlade systemet för utvecklingsfrågor på flera nivåer.
RUP – ett program men flera roller
Regionernas RUPar skiljer sig åt både vad gäller form, inriktning och profil. En RUP kan exempelvis vara en vision i vilken en önskad framtidsbild av regionens utveckling förmedlas. RUP kan även utformas som ett styrinstrument, ett underlag för olika delprogram eller som ett prioriterings och förhandlingsunderlag. RUP kan även vara ett samarbets‐ och samverkansunderlag för samverkan mellan och inom statlig och kommunal verksamhet samt med andra län och regioner. Därutöver utgör själva processen kring en RUP en särskilt viktig roll i ett regionalt utvecklingsarbete.
Vad krävs av framtida RUPar och av RUP-processen
En regions utvecklingsarbete ska dra nytta av de möjligheter som omvärlden skapar och utifrån den egna regionens specifika förutsättningar finna sin inriktning. Detta kräver ett mycket väl utvecklat samspel mellan olika delar av samhället. Det är helheten av faktorer, aktörer, individer, processer, program och verksamheter som påverkar utvecklingen.
RUP bör kunna utgöra en arena där nationella målsättningar och de regionala tillämpningarna/ambitionerna möts. Detta blir inte minst väsentligt i en tänkt struktur med en europeisk, nationell och en regional strategi för utveckling. RUP blir därmed en central riktningsgivare för andra program och insatser som genomförs lokalt och regionalt. Nationell och regional nivå i ett strategiskt samspel Om staten avser att utveckla ett mer systematiserat samspel med regionala strategier som utgångspunkt bör också en nationell utvecklingsstrategi klargöra ambitionerna i utvecklingspolitiken ur ett territoriellt perspektiv. Med utgångspunkt från den nationella utvecklingsstrategins horisontella styrning och avvägningar kan staten i samråd med den regionala nivån klargöra hur man avser att aktivt medverka i realiserandet av de visioner, strategier och program som finns framtagna. På motsvarande sätt har regionerna ett ansvar att tydligt redogöra för staten vilka realiserbara prioriteringar och insatser som kan genomföras i samspel med den nationella nivån. I det vertikala samspelet som föreslås ovan blir den lokala nivåns betydelse allt viktigare. Ett instrument som bör kunna utvecklas är de kommunala översiktsplanerna. Arbetsgruppen föreslår att RUP utvecklas till att bli ett strategiskt instrument för att på regional nivå bryta ner den nationella hållbarhetsstrategin. För att uppfylla detta måste bland annat den nationella hållbarhetsstrategin tydligare än idag bygga på och finna en balans mellan den ekonomiska, miljömässiga och den sociala dimensionen. Detta föranleder även en diskussion inom regeringskansliet kring behovet, roll och ansvarsfördelning mellan olika nationella strategier. RUP som riktningsgivare och strategiskt styrinstrument Om RUP ska kunna fungera som ett strategiskt styrinstrument över de regionala delprogrammen krävs att den är väl förankrad i de politikområden som den ska omfatta. Detta kräver en ömsesidig förståelse för olika samhälleliga nivåers behov och uppdrag. Formandet av ett regionalt utvecklingsprogram med mål och prioriteringar bör ytterst vara en politisk fråga. RUP bör finna en balans mellan vision och realistisk genomförbarhet. RUP bör dessutom tydliggöra hur nationella och regionala mål kan
genomföras i samspel med varandra. I de fall målkonflikter mellan nationella och regionala mål uppstår bör dessa identifieras och hanteras i dialog mellan de två nivåerna. RUPen får dessutom en viktig roll att utgöra underlag till gränsöverskridande verksamhet samt som underlag för samverkan med andra regioner. För att de framtida RUParna ska fungera som riktningsgivande för planering och beslut inom de olika delprogrammen kan även kraven på det regionala utvecklingsprogrammets inriktning och detaljeringsnivå behöva preciseras. Ambitionen bör vara att delprogrammen inom regionalt utvecklingsarbete ska utgå från RUPens inriktning. Generellt gäller att behovet av en ökad formalisering av RUParna måste ställas mot vilken roll som utvecklingsprogrammen tillskrivs. Desto mer styrande RUPen avses att vara för andra verksamheter, desto mer ökar kraven på tydlighet avseende innehåll och inriktning. En kommunal översiktsplan ska aktualitetsprövas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Arbetsgruppen bedömer att detta även kan vara tillämpligt och fördelaktigt för RUP och föreslår att regeringen överväger ett sådant förtydligande i aktuell förordning. Ökade krav på processen och på statliga myndigheter Men formalisering är inte enbart en fråga om innehållet i respektive RUP. Det är lika viktigt att i sammanhanget diskutera hur själva processen kring RUP ska fungera. En process som omfattar såväl regionala som nationella aktörer. En fråga som tydliggörs i detta sammanhang är hur de statliga myndigheterna avses arbeta med RUP. Hur är det exempelvis tänkt att mottagandet och hanteringen av den regionala nivåns ambitioner ska ske inom och mellan nationella nivåns aktörer. Hur ska resonemang föras om uppkomna målkonflikter? För att RUP ska få en reell betydelse i det samlade utvecklinglingsarbetet, på nationell och regional nivå, måste dess roll tydliggöras i relation till framförallt de statliga aktörerna på nationell nivå. Processen med att utarbeta en RUP måste ses som relevant och betydelsefull för de statliga myndigheterna.
Hållbar regional utveckling inom ramen för Programkomplexet
Merparten av de dokumenterade slutsatser och reflektioner kring hållbar regional utveckling som gjorts inom ramen för
Programkomplexet. Kapitel 5 Hållbar utveckling och RUP, återges här:
I den svenska grundlagen anges att ”det allmänna skall främja en
hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer” 17. Att strävan mot en hållbar utveckling är
ett övergripande politiskt mål innebär att alla politiska beslut skall utformas på ett sätt som beaktar de ekonomiska, sociala och
miljömässiga konsekvenserna i ett längre tidsperspektiv. Den svenska regeringen har tagit fram en nationell strategi för hållbar utveckling. I denna strategi betonas särskilt vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön.18
Även på regional nivå är arbetet för en hållbar utveckling en
prioriterad fråga. Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete framgår bland annat att ”Det regionala utvecklingsprogrammet skall
ange inriktning och prioriteringar av arbetet för en hållbar regional utveckling”.19 Det regionala utvecklingsprogrammet får därmed en
viktig roll för att förverkliga denna ambition och sammanföra de tre dimensionerna i dess helhet. Det vill säga att såväl den ekonomiska som den miljömässiga och den sociala dimensionen ska finnas med som en gemensam ansats där de tre dimensionerna tillsammans bidrar till en hållbar utveckling.
Hållbar utveckling – RUP och delprogram
Ett regionalt utvecklingsarbete ska innehålla såväl den sammantagna ambitionen om en hållbar utveckling som de mer fokuserade
planeringsprocesserna för respektive dimension. RUP får i detta perspektiv en nyckelfunktion att vara nav mellan den politiska målbilden (politiknivå) om en hållbar utveckling och de insatser på regional nivå som ska genomföras för att uppnå detta mål (program-
och genomförandenivå). Samspelet mellan dessa nivåer illustreras i
figur 4.
Figur 4: Hållbar utveckling – politik och genomförande
17
SFS 1974:152, Regeringsformen
18 Regeringen (2004a), En svensk strategi för hållbar utveckling 19 SFS 2003:595, Förordning om regionalt utvecklingsarbete
Program- och genomförandenivå
De tre dimensionerna ingår och påverkar samtliga delprogram.
Samtidigt har flera av delprogrammen sin huvudsakliga inriktning med bäring mot en specifik dimension. Inom den regionalt hållbara
tillväxten behandlas flertalet av de genomförandeprogram som har sin
huvudsakliga utgångspunkt i den ekonomiska dimensionen. De regionala tillväxtprogrammen ses som en central del av detta arbete. Även om de regionala tillväxtprogrammen har sin huvudsakliga tyngdpunkt på den ekonomiska dimensionen ska insatserna präglas och bidra till den samlade hållbara utvecklingen. Detta gör att även ett ekonomiskt operativt program måste ta sitt sociala och miljömässiga ansvar. En hållbar tillväxt är en tillväxt som bidrar till en hållbar utveckling.
Till den regionala miljömässigt hållbara utvecklingen räknas merparten av regionens miljömålsarbete samt exempelvis delar av folkhälsomålen. Länsstyrelsernas arbete med de nationella
miljökvalitetsmålen och delmålen – liksom uppdraget att regionalisera dessa – berör främst den miljömässiga dimensionen av hållbar
utveckling. I enlighet med propositionen ”Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier” har dock länsstyrelserna ett betydligt vidare uppdrag när det gäller fullföljandet av miljökvalitetsmålen och en
RU Ekonomisk dimension Ekologisk dimension Social dimension Hållbar tillväxt – Ex. RTP Miljömässigt hållbar samhällsutveckling – Ex. Regional miljömålsarbete Social hållbar samhällsutveckling. Ex. jämställdhetsstrategi Horisontella mål - Integration Jämställdhet Miljö Politiknivå Program- och genomförandenivå
hållbar utveckling i länet20. Till den socialt hållbara utvecklingen på regional nivå kan exempelvis jämställdhetsstrategier och merparten av arbetet med folkhälsomålen räknas. Hur förhållandet mellan RUPens övergripande målsättningar och de respektive delprogrammens utformning i ett tänkt planeringssystem kan fungera skiljer sig åt mellan olika regioner. Några av dem är dock tydliga och kan direkt härledas så som exempelvis de regionala tillväxtprogrammen och dess betydelse för en hållbar regional tillväxt. Andra är mer svårplacerade. Länstransportplanerna har stor betydelse för den ekonomiska
aktiviteten i en region men har dessutom en tydlig påverkan på den miljömässiga dimensionen. Lägg därtill jämställdhetsmålet i
transportpolitiken, tillgänglighetsaspekten och infrastrukturens
betydelse för individers lika rättigheter och möjligheter i samhället. Då blir det betydligt svårare att härleda denna planeringsprocess till en enskild övergripande dimension En genomgång av delprogrammen, visar dock att merparten av delprogrammen har sin huvudsakliga tyngdpunkt i den ekonomiska och den ekologiska dimensionen. Det är få delprogram som har sin tydliga utgångspunkt inom den sociala dimensionen i det regionala utvecklingsarbetet. Merparten av den sociala dimensionens insatser ingår under kommunernas verksamhet och kopplingen mellan dessa och det regionala utvecklingsarbetet är oftast svag.
Hållbar utveckling – helheten och delarna
Det arbete som ska ske i ett regionalt utvecklingsarbete ska dels leda till att uppfylla den regionala ambitionen om en hållbar regional utveckling, dels bidra till den övergripande nationella målsättningen om en hållbar utveckling. Arbetet med de regionala miljömålen har i detta avseende en intressant vertikal samspel. Från en internationell inriktning med exempelvis Kyotoavtalet, till den europeiska målbilden som fastlades genom det sjätte miljöhandlingsprogrammet och de så kallade Göteborgsslutsatserna. På nationell nivå finns de nationella miljökvalitetsmålen som sedan omsätts på regional nivå i de regionala miljömålen. Ambitioner finns att ta ett ytterligare steg att bryta ner arbetet på lokal/kommunal nivå. Kontentan av detta vertikala samspel är att det finns övergripande politiska målsättningar som kan lyftas till en, i administrativ mening, lägre nivå och där anpassas till de
förutsättningar som råder i aktuell region.
20
Miljömålen som modell
De nationella miljökvalitetsmålen har redan varit föremål för en process där de regionaliserats och utryckts i form av regionala miljömål. Inom detta område finns erfarenhet av att arbeta med en tydlig struktur. I den nationella hållbarhetsstrategin beskrivs ett antal kärnområden som utgör en vision på övergripande nivå av ett hållbart Sverige. De nationella miljökvalitetsmålen tillsammans med tre
åtgärdsstrategier tydliggör den miljömässiga dimensionen av det hållbara samhället och vilka åtgärder som krävs för att uppnå målen. Det pågår även ett omfattande arbete på lokal och regional nivå för att översätta och omsätta de nationella målen till lokala och regionala förutsättningar. Många län har därutöver tagit fram konkreta
åtgärdsprogram för miljömålsarbetet som också har tydliga kopplingar till utvecklingsarbetet. Målen följs upp årligen och kunskap om
miljötillståndet överförs till den regionala/lokala nivån.
Figur 5. Sveriges strategi för hållbar utveckling
Enligt regeringens strategi för en hållbar utveckling är det långsiktiga målet med
Hållbar regional utveckling
I uppdraget ingick att beskriva de regionala utvecklingsprogrammens roll i regeringens arbete för en hållbar utveckling. Denna del av arbetet
Nationella mål ( miljökvalitets-
mål, folkhälsomål m.fl.)
RUP
Ekonomisk tillväxt o konkurrens- kraft Ekonomisk tillväxt o konkurrens- kraft Befolkning o folkhälsa Befolkning o folkhälsa SverigesSveriges HUTHUT--strategistrategi 2003/04:129 2003/04:129 Social samman- hållning välfärd trygghet Social samman- hållning välfärd trygghet Framtidens miljö Framtidens miljö Regional utveckling samman- hållning Regional utveckling samman- hållning Klimat Syssel- sättning och lärande Syssel- sättning och lärande Samhälls- byggande Samhälls- byggande
En strategi för hållbar regional utveckling
tillväxtprogram, kultur- och naturmiljöprogram, strukturfondsprogram/Intereg, länstransportplaner mm
Nationella indikatorer Åtta kärnområden (under omarbetning)
har inte hanterats av någon enskild arbetsgrupp utan har på olika sätt och vid ett flertal tillfällen, seminarier mm lyfts upp till diskussion.
RUP får en nyckelfunktion genom att vara ett nav mellan nationella strategier och mål inom området hållbar utveckling och
förverkligandet av dessa på regional nivå. Det är därför av stor
betydelse att säkerställa att hållbar utveckling är väl integrerat i RUP. Här följer några kommentarer från slutpresentationerna vid
slutrapporteringens hearing angående RUP och integrering av hållbar utveckling:
”Hållbarhetsperspektivet är inte så operationaliserat!” ”Hur kopplar man ihop HUT och regional utveckling?”
”Det är viktigt att hållbar utveckling integreras i det kommande RUP- arbetet!”
”Kan man använda HUT-perspektivet som ett paraply för hela RUP- arbetet?”
”HUT-perspektivet har inte integrerats!”
Av kommentarerna att döma finns det både behov och efterfrågan av att på ett mycket tydligare sätt integrera hållbar utveckling i det kommande RUP-arbetet. Vilka är då utmaningarna?
Utmaning 1: Ta fram en principiell målbild av framgång för regionen. Framgångsrika organisationer kännetecknas av att de har en
gemensam målbild av hur de ser ut i framtiden när de har lyckats. Målbilden ska komma inifrån organisationen och ena och styra organisationen in i en framtid med förändrade krav och nya förutsättningar. Syftet med en målbild är att den ska inspirera och ange riktningen. Det är viktigt att målbilden är attraktiv och visionär, samtidigt som den ska vara så tydlig att den ger vägledning för
regionen i arbetet med att planera allt regionalt arbete. Detta för att program och åtgärder ska stämmas av mot målbilden för att
säkerställa att steg tas i rätt riktning. Målbilden ska inte vara ett framtidsscenario som är låst och detaljerat, utan vara levande och övergripande. Det innebär att målbilden kommer att kunna uppnås på en mängd olika sätt som vi inte i detalj kan förutse idag. Målbilden bör dels bestå av en stabil kärna som står sig över tiden, dels bestå av en flexibel del som hjälper organisationen att fokusera och som ändras när förutsättningarna i organisationen eller omvärlden ändras.
M Å L B I L D E N H å l l b a r h e t
F l e x i b e l d e l S t a b i l k ä r n a
Utmaning 2: Låt hållbar utveckling vara del av den principiella bilden
av framgång och ange inom vilka ramar regionen verkar när den är framgångsrik och hållbar.
Den definition som används för hållbar utveckling, och således ramen för hela bilden av framgång, måste på ett tydligt sätt vara del av den principiella bilden av framgång. Härigenom kan den vägleda regionen i arbetet. Förståelse för vad hållbar utveckling innebär för regionens framgång ger stöd för att identifiera möjligheter, stärka
konkurrenskraften, göra ekonomiska besparingar och minska risker på lång sikt.
Utmaning 3: Använd målbilden i allt RUP-arbete och låt den också
påverka delprogram som RUPen styr.
Det finns flera fördelar med detta, t ex blir det möjligt att se vilka nyckelfaktorer i dagens region som är viktiga att utveckla. Det blir också lättare att se möjligheter och knyta ihop kortsiktiga åtgärder och en god ekonomi idag med långsiktig framgång samt hantera
målkonflikter – så att organisationen ”inte tappar kursen”. Dessutom blir det möjligt för regionen att välja åtgärder som löser dagens problem utan att skapa nya problem i framtiden.
Utmaning 4: Hantera målkonflikter med hjälp av regionens målbild. Regionens målbild blir utgångspunkten för att hantera målkonflikter som kan uppstå då olika åtgärder ska prioriteras och genomföras. Ett exempel kan vara föreslagna infrastrukturprojekt som riskerar
undanträngning av känsliga naturmiljöer eller miljöer av stort kulturellt värde. Idag används olika konsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag för enskilda sakområden, t.ex.
miljökonsekvensbeskrivningar. Dessa bör kompletteras med regionens bild av framgång i framtiden. De åtgärder prioriteras som utvecklar regionen mot målbilden.
Utmaning 5: Ta fram styrtal/indikatorer för hela målbilden och följ
upp hur regionen lyckas ta steg mot målbilden.
Idag finns det styrtal för olika specifika delprogram, t ex
miljökvalitetsmål, som följs upp på regional nivå. Detta behöver kompletteras med styrtal som är specifika för respektive regions målbild. Med styrtal för målbilden får man en bättre helhetsbild av hur regionen utvecklas inom de områden man ska vara framgångsrik.
Utmaning 6: Låt RUPens metod vara styrande för samtliga regionala
delprogram.
Ett problem idag är att hållbar utveckling ofta trycks in efteråt när ett delprogram eller projekt redan är riggat. Det är ungefär som att ”stoppa in jästen i bullen när bullen väl är i ugnen”. Ett exempel kan vara att en region har identifierat ett betydelsefullt
infrastrukturprogram som en del av sitt tillväxtprogram. När programmet väl är riggat kommer projektledningen och frågar den miljöansvarige om och hur hållbar utveckling ska integreras. Det finns då en risk att det varken finns tid eller pengar att tänka mer
långsiktigt. Hållbar utveckling blir ett delprojekt och inget paraply som genomsyrar helheten. Om hållbar utveckling finns integrerat på ett tydligt sätt i RUP, blir detta synsätt styrande för samtliga
delprogram.
Utmaning 7: Hållbar regional utveckling kommer att kräva
samordning av myndigheternas arbete.
Arbetet med hållbar utveckling är sektorsövergripande. Inte minst syns detta genom alla målkonflikter som existerar i regionens arbete med en hållbar utveckling. Varje enskild myndighet har sitt område med
specifika uppgifter att försvara, men med små möjligheter att hantera målkonflikter utifrån regionens bästa. För att lyckas med en hållbar regional utveckling kommer det att krävas samordning av olika politikområden och myndigheternas specifika roller. Genom
samordningen blir det möjligt att hantera målkonflikter utifrån vad som är framgång för regionen.
Utmaning 8: Låt det fortsatta metodutvecklingsarbetet och
integreringen av hållbar utveckling ske med fokus på prioriterade områden och projekt i respektive region.
Ett bra sätt att fortsätta utvecklingen av RUP-arbetet och integreringen av hållbar utveckling, är att låta prioriterade områden och pågående projekt i regionerna styra den fortsatta utvecklingen. Det innebär att all fortsatt utveckling sker i skarpt läge. Det kan t ex vara ett stort infrastrukturprojekt som är mycket viktigt för regionen där stora investeringar kommer att krävas från samhället, och som dessutom innefattar ett stort antal myndigheter.