Ev resultat och slutsatser
3. Vilka har deltagit i pilotarbetet från Skåne?
- Therese Andersson, Länsstyrelsen (nationella / regionala arbetsgruppen och programkomplex)
- Gunne Arnesson Lövgren, Region Skåne (nationella / regionala arbetsgruppen)
- Per Arvidsson, Region Skåne (regionförstoring) - Åke Boalt, Region Skåne (Sverigebilden)
- Katarina Carlsson, Region Skåne (kultur, kulturarv och turism) - Christer Jarnlo, Länsstyrelsen (regionförstoring)
- Ola Jonsson, Lunds universitet (följeforskare) - Kent Karlsson, Region Skåne (folkhälsa) - Gunvor Landqvist, Länsstyrelsen (folkhälsa)
- Charlotte Lindström, Region Skåne (fysisk planering) - Ann-Christine Lundqvist, Region Skåne (folkhälsa) - Håkan Magnusson, Lunds universitet (följeforskare) - Johanna Pivén, Länsstyrelsen (miljö)
- Mats Petersson, Region Skåne (fysisk planering)
- Thomas Romberg, Länsstyrelsen (kultur, kulturarv och turism) - Inger Sellers, Länsstyrelsen (fysisk planering)
4. Hur har samverkan mellan regional och nationell nivå fungerat?
Eftersom Skåne nyligen lagt fast ett utvecklingsprogram och nu är i en fas med att aktivt genomföra det så är det angeläget att redovisa erfarenheterna från både detta arbete och metodutvecklingsarbetet. 4.1. Samverkan i regionala utvecklingsarbetet i Skåne, framtagandet av det senaste utvecklingsprogrammet
- De statliga myndigheter som finns representerade i Skåne var aktiva i framtagandet av det regionala utvecklingsprogrammet under 2003-2004. De var direkt aktiva i dialoger och hearing i framtagandet men Länsstyrelsen tog också en samordnade roll för dessa och förde en separat dialog med dem. Av de myndigheter som inte finns representerade i Skåne var det endast ett fåtal som deltog i samverkan. Med ett flertal statliga myndigheter var kontakterna obefintliga trots att det kunde varit befogat med samverkan.
4.2. Samverkan i regionala utvecklingsarbetet i Skåne, genomförandet av det aktuella utvecklingsprogrammet
Först ska fastslås att samverkan är ömsesidig, det är ett ömsesidigt ansvar. Regionen har lika stort ansvar att bjuda in till dialog kring utvecklingsprogrammet som statliga myndigheter har att komma tillbaka med stöd kring förverkligandet – det är ett samspel det handlar om.
- Många statliga myndigheter har dålig kännedom om regionala utvecklingsprogram och samverkanskontakter är dåligt
utvecklade.
- Vissa statliga myndigheter har gjort åtaganden att förverkliga åtgärder som finns listade i utvecklingsprogrammet medan andra borde vara mer aktiva och stödja förverkligandet. Många statliga
myndigheter ger ingen respons till regionen med synpunkter eller konstruktiva förslag till samverkan efter att de fått
utvecklingsprogrammet.
- Vissa statliga myndigheter önskar att regionen är tydligare och bara framför ett begränsat område i vad vi vill ha stöd med från statliga myndigheter. Från regionen finns däremot behovet av ett tvärsektoriellt arbete.
- Vissa statliga myndigheter blandar samman och ser inte skillnaden mellan regionala utvecklingsprogram och regionala
tillväxtprogram
4.3. Samverkan i metodutvecklingsarbetet – arbetsgrupperna och regionala mötena
- Det har visats en vilja till samverkan som är en bra grund att arbeta vidare på. Inom vissa verksamhetsområden finns redan väl etablerade samverkansformer. Inom andra behöver tydliggöras olika nivåers och myndigheters roller. Dialogen har förstärks genom de regionala mötena, det är lärprocesser som sätts igång. Sammanfattningsvis har metodutvecklingsarbetet varit
konstruktivt och givande.
5. Hur kan samarbetet mellan regional och nationell nivå förbättras?
Grundläggande är att alla måste se ett mervärde i samverkan. Tydlighet och att lita på varandras kompetens är en förutsättning precis som att ge upp revirtänkandet. Tillsammans måste man
identifiera hinder, inte minst administrativa, och bredda kompetensen om varandras respektive nivåer. Möten kan vara både sektoriella och tvärsektoriella. För att få fram konkreta förslag behövs tematiska diskussioner.
Detaljstyrning kan vara ett hinder för samverkan därav bör mer flexibilitet och mer decentralisering tillåtas. Viktigt att man från nationella myndigheternas sida tänker ”Hur kan man arbeta
tillsammans med regionala nivån?” och ömsesidigt från den regionala nivån tänker ”Hur kan vi involvera den nationella nivån?”
De statliga intressena måste bearbetas och omsättas på den regionala nivån efter de regionala förutsättningarna i en kontinuerlig dialog mellan region och stat.
Det är viktigt för samarbetsklimatet hur den statliga nivån hanterar processer på den regionala nivån och hur man beaktar
utvecklingsprogrammen. Exempelvis urholkas förtroendet när staten plötsligt ändrar förutsättningar efter ett gediget samverkansarbete på den regionala nivån.
5.1. Kultur
Det finns en kontinuerlig och positiv dialog mellan den regionala kulturnämndens politiker och tjänstemän och de statliga
myndigheterna inom kulturområdet, Statens kulturråd och Riksantikvarieämbetet samt länsstyrelsen. Den överblick och sakkunskap som dessa besitter är av stor betydelse för kulturlivet, kulturmiljön och den regionala utvecklingen både såväl ur ett
kulturpolitiskt och ett regionalt utvecklingsperspektiv. Det är därför viktigt att myndigheterna har en fortlöpande omvärldsbevakning nationellt och internationellt, tar initiativ till forskningsprojekt som har betydelse för kultur som regional utvecklingsfaktor samt
exempelvis arrangerar konferenser och temadagar med den
inriktningen. Vidare är det av stor vikt och värde för regionerna att myndigheterna tar aktiv del i såväl RUP som RTP-arbeten för att stödja regionerna i arbetet med att flytta fram kulturens positioner i det regionala utvecklingsarbetet.
Genom att Region Skåne, som ett led i försöksverksamheten, fördelar de statliga verksamhetsbidragen till de regionala kulturinstitutionerna enligt regleringsbrev sker en fortlöpande dialog mellan stat-region- kommun. Dock har denna dialog, fram till nu, saknat ett regionalt utvecklingsperspektiv utan har varit av mera traditionell kulturpolitisk karaktär. Förutsättningarna för att i samspel med Statens kulturråd komplettera diskussionerna med utgångspunkter från det regionala utvecklingsprogrammet i Skåne har fått goda förutsättningar genom arbetet i strategigrupp 11. Initiativ har tagits från Statens kulturråd att starta en dialog med pilotregionerna för att formulera hur processen och dialogen kring regionalt utvecklingsarbete ska fungera framöver. Region Skåne och Riksantikvarieämbetet har ett delat ansvar för fördelningen av de statliga verksamhetsbidragen för de regionala museerna i Skåne inom ramen för försöksverksamheten. Dialogen och samspelet har hela tiden sedan halvårsskiftet 1998 fungerat mycket bra och det finns en tydlig rollfördelning mellan den statliga och regionala nivån, länsstyrelsen och mellan de olika aktörerna inom
kulturmiljöområdet genom tvååriga avtal som fortlöpande följs upp. Riksantikvarieämbetet har även varit initiativtagare till samarbeten i samverkan med nationella, regionala och kommunala aktörer bland annat genom att välja Glimmingehus som ett pilotprojekt för att öka tillgängligheten för bland annat funktionshindrade vid olika
besöksanläggningar. Riksantikvarieämbetet har en god regional kännedom och är aktiva i diskussioner och aktiviteter kring
kulturarvets roll för bland annat kulturturismen ur ett nationellt och regionalt perspektiv.
5.2. Regional infrastrukturplanering
I Skåne finns inom transportinfrastrukturområdet en etablerad modell för samverkan både på politisk och tjänstemannanivå. Region Skåne, kommunerna, trafikverken och länsstyrelsen har regelbundna träffar. Erfarenheterna är goda och har under de senaste fem åren lett till såväl ökad delaktighet från berörda parter som starkare politiskt
statliga verken medverkar genom sina regionala enheter och är en viktig länk även till den nationella statliga nivån.
En av de viktiga frågorna i infrastrukturplaneringen är samspelet och ansvarsfördelningen mellan nationell och regional nivå.
Transportpolitiken och den strategiska planeringen är starkt styrd av nationella direktiv och nationell kompetens. Samtidigt är
infrastrukturen en av de viktigaste förutsättningarna för regional utveckling. En stor del av transporterna, även på den utpräglat
nationella delen av väg- och järnvägsnätet, är dessutom regionala och lokala. Det är därför viktigt att stärka och utveckla den regionala rollen. Därigenom kan förankringen stärkas, kunskap om problem och utvecklingsmöjligheter där de finns tas tillvara, samordning med annan planering förbättras, förutsättningar för genomförandet skapas mm. I storstadsregioner där aktörsspelet är komplext och där regionala och kommunala åtaganden kring infrastruktur och trafik krävs är detta särskilt viktigt. Utveckling av den regionala rollen kan ske delvis av de regionala aktörerna själva, med inte minst utvecklingsprogrammet som en grund. Dessutom behövs en nationell politik som stödjer detta i beslut om ansvarsfördelning, planeringsdirektiv och i trafikverkens utvecklingsinriktningar. En utvecklad modell för att lägga regional planering och regionala utvecklingsprogram till grund för nationella prioriteringar behövs.
Inom bredbandsområdet finns ett bra exempel på hur region och kommuner tillsammans har tagit ansvaret för att genomföra en för Skånes regionala utveckling viktig insats. En gemensam
beställarorganisation har skapats och utbyggnaden sker i en samlad upphandling för hela regionen (BAS-bredband för alla i Skåne). Den utgår ifrån regionala utvecklingsmål men också från den nationella IT- politiken och finansieras med statliga, regionala, kommunala och privata medel. Denna modell kan utvecklas. Den bygger på
gemensamma målbilder och att man kan finna former för samverkan och konkreta åtaganden som gagnar både helhet och varje parts intressen.
5.3. Kopplingen till kommunernas fysiska planering Det fysiska planeringsperspektivet är tillsammans med
regionalekonomisk planering viktiga delar i regionalt utvecklingsarbete och regionala utvecklingsprogram. I regional utvecklingsplanering ingår dels den ekonomiska utvecklingsdimensionen på regional nivå, dels den fysiska / rumsliga samhällsplaneringsdimensionen, som är geografisk till sin natur och lämpar sig väl för redovisning på karta eller i illustrationer av fysiska strukturer. Också EU har bl.a. genom European Spatial Development Perspective, ESDP, stärkt detta perspektiv.
Kommunikationsinfrastrukturen, bebyggelsestruktur och
bostadsutbyggnad, näringslivsstruktur och arbetsplatsområden,
rekreationsområden, områden med attraktiva natur- och kulturmiljöer och många av de andra frågor som det är naturligt att behandla i regional utvecklingsplanering har en tydlig fysisk-rumslig dimension. Varje verksamhet har ”sin geografi”. EU lyfter i
Sammanhållningsrapport III tydligare än tidigare fram denna den regionala utvecklingsplaneringens territoriella dimension. I många av dagens regionala utvecklingsprogram är denna behandlad bara i liten utsträckning eller inte alls. Ökat fokus på olika fysiska strukturer inom ramen för ett hållbarhetsperspektiv kan resultera i förbättrad analys av den regionala utvecklingen i utvecklingsprogrammen och skulle
dessutom ge regionala utvecklingsprogram som blir mer uppmärksammade av organisationer och allmänhet.
I svensk, liksom i europeisk planering (jmf. EU:s ESDP), gäller det särskilt
- tillgång till infrastruktur och kunskaper
- ett balanserat och flerkärnigt stads- / ortssystem och samverkan mellan stad och omgivande landsbygd
- hållbar utveckling, god förvaltning och skydd av naturen och kulturarvet.
I vårt land är kommunernas ansvar för fysisk planering och planbeslut fast grundat. Översiktsplanen är en politisk, långsiktig vision / strategi för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling. Det
svenska fysiska planeringssystemet är i hög grad uppbyggt som ett dialogsystem mellan nationell, regional och kommunal nivå. Översiktsplaneringen är också ett verktyg för behandling av långsiktiga hållbarhetsfrågor. Statens intressen tillvaratas i den kommunala planeringen i enlighet med miljöbalkens
hushållningsbestämmelser, där både riksdagen (4 kap.) och
sektorsmyndigheterna (3 kap.) har angett områden som kräver särskilt skydd. Kommunens planering enligt Plan- och bygglagen, PBL, ska visa hur riksintressen ska tillgodoses och främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar, med beaktande av bl.a. natur- och kulturvärden och hänsyn ska tas till förhållandena i angränsande kommuner (2 kap. 2 § PBL). Många kommuner använder översiktsplanen eller fördjupning av översiktsplanen för att ingående analysera och förankra planerade trafikinvesteringar. PBL-systemet förutsätter en dialog mellan stat och kommun vad gäller nationella, statliga sektorsintressen, särskilt
riksintressen. PBL anvisar regionplanering som en möjlighet. Praktiken visar dock att detta inte utnyttjas annat än i Stockholms län (enligt en speciallag kopplad till PBL) och i Göteborgsregionens
kommunalförbund.
I ett ökande antal kommuner har den fysiska översiktsplaneringen fått inriktning på utvecklingsfrågor och används som verktyg i
viktigare. Det som sker i en kommun får effekter i en annan. För en god regional utveckling behövs samordning. Översiktsplaneringen är enligt PBL även ett instrument för mellankommunal samordning och regionalt utvecklingsperspektiv. Ett allt större antal kommuner har lagt tonvikt på detta. Men underlag från översiktsplaneringen används i dag oftast i mycket liten utsträckning i den regionala
utvecklingsplaneringen. Det skulle ge ökad kraft om sådant underlag fångas upp i de regionala utvecklingsprogrammen.
Det behövs ett ytterligare närmande mellan regionalekonomisk
planering och fysisk samhällsplanering i en mer integrerad hållbar regional utvecklingsplanering. Möjligheterna till samverkan i planeringen för utbyggnad av transportinfrastrukturen och lokaliseringen av bebyggelse och anläggningar för boende,
verksamheter och service försvåras idag genom den svaga kopplingen mellan de olika planeringsprocesserna. En närmare samverkan i samhällsplaneringen i mellankommunalt och regionalt perspektiv mellan boende / bostadsförsörjning, kommunikationer / kollektivtrafik och arbetsmarknad / näringslivsutveckling kan därför få strategisk betydelse. En ändamålsenlig bostadsförsörjning är en viktig
förutsättning för ekonomisk tillväxt. Samverkan mellan kommunal översiktsplanering och kommunikationsplanering kan utvecklas ytterligare. Region Skåne har här möjlighet att utveckla samarbetet med kommunerna och få ett bättre samspel mellan deras fysiska planering och det regionala utvecklingsarbetet.
Region Skåne har nyligen påbörjat ett arbete med ”Strukturbild för Skåne” tillsammans med de skånska kommunerna. Arbetet syftar till att utifrån kommunernas översiktsplaner och en mängd annan tillgänglig information bygga upp ett gemensamt kunskapsunderlag med fokus på regionalt utveckling. Tanken är att utifrån detta
kunskapsunderlag göra analyser och föra en dialog med kommunerna för att utveckla strategier för regional utveckling med koppling till fysisk planering. Projektbeskrivningen har remissbehandlats, och under remisstiden har ett ”kick-off-seminarium” med ett hundratal deltagare i mars 2005 hållits. Arbetets första etapp är planerad till två år. Därefter avses en avstämning göras inför en ev. fortsättning. Strategi för en grön struktur i Skåne är ett samarbete mellan Region Skåne, Länsstyrelsen och de skånska kommunerna. I arbetet har natur och kulturmiljöintressena beskrivits och vägts samman med ett tydligt utvecklings-perspektiv. Natur och kulturmiljöers betydelse för regional utveckling, närheten till och betydelsen för att skapa goda
boendemiljöer, kopplingen till infrastruktur / barriäreffekter, tillgänglighet med kollektivtrafik och rekreation och natur- upplevelsers betydelse för folkhälsan samt för besöks- och
turistnäringen är frågor som behandlas. Syftet med arbetet är att tillsammans med kommunerna och andra aktörer utarbeta ett
planeringsunderlag och se sambanden över kommungränserna. Under arbetets gång har samtliga 33 kommuner anslutit sig till arbetet.
Arbetet har bland annat utgjort underlag i länsstyrelsens uppdrag att föreslå tätortsnära rekreationsområden samt i Vägverkets och
Banverkets regeringsuppdrag att identifiera barriärer för rörligt friluftsliv och biologisk mångfald.
5.4. Folkhälsa
Det övergripande målet för svensk folkhälsopolitik är ”att skapa
samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen”. Särskilt angeläget är det att förbättra hälsan för de
grupper som är mest utsatta för ohälsa.
Region Skåne prioriterar arbetet med att främja hälsa och förebygga ohälsa för sina medborgare och folkhälsan är en viktig del i arbetet med att skapa ett bärkraftigt Skåne. En god hälsa anses vara
framtidens viktigaste resurs och den är av central betydelse för välfärden. Välfärd i sin tur skapar förutsättningar för en god hälsa. Ekonomisk tillväxt, bra miljö och god folkhälsa är ömsesidigt beroende a varandra. Genom att integrera hälsoperspektivet i
processer och beslut både på nationell och regional nivå samt väga in de faktorer i samhället och i människors levnadsförhållande som bidrar till hälsa och ohälsa skapas långsiktigt förutsättningar för hälsa och välfärd i Skåne. Hälsokonsekvensbedömningar som man i
arbetsgruppen för folkhälsa diskuterat är ett viktigt instrument där den nationella och regionala nivån kan mötas i erfarenhetsutbyte,
kunskapsöverföring etc.
6. Förslag på fortsatt arbete samt frågor som inte är lösta inom ramen för uppdraget.
Detta är ett arbete som ska fortsätta. Det viktiga är inte att det blir en bra slutrapport utan det viktiga är mötena och processen som det måste arbetas vidare på.
- Kopplingen mellan regionala utvecklingsprogram, statliga sektorsplaner och nationella samt europeiska strategin behöver tydliggöras framöver.
- För att utvecklingsprogrammen ska vara användbara på nationell nivå behövs eventuellt att behoven tydliggörs från nationella nivån. - Kommunala / lokala nivån måste komma in tydligare, mycket
konkret utvecklingsarbete sker där och de måste finnas med i samverkan. I detta metodutvecklingsprojekt har förutsättningarna för samverkan med kommunerna diskuterats för lite. Kopplingen mellan regionala utvecklingsprogram och översiktsplaner / andra övergripande kommunala planer kommer att behöva belysas tydligare framöver.
- Vilken nivå ska ett regionalt utvecklingsprogram ligga på för att vara intressant för samverkansaktörerna på lokal / kommunal, regional och nationell nivå. Ska den vara översiktlig och visionär
eller ska den vara konkret och detaljerad? Denna fråga behöver ventileras ytterligare.
- Varje person som deltar i ett arbete måste ta ansvar för att
förankra inåt i sin egen organisation så beslut, ställningstaganden samt kunskapen sprids till mer än den deltagande personen. Goda förutsättningar för ett sådant arbetssätt behöver utvecklas.
- Vissa sakområden / arbetsgrupper behöver med nödvändighet fortsätta sitt arbete. Gärna i ett längre tidsperspektiv om tre till fem år med möjlighet att initiera studier och överlag vidareutveckla området. I detta fördjupningsarbete bör samma aktörer finnas med som varit aktiva i detta arbete, dvs nationella myndigheter och regioner.
- För eventuell fortsättning bör arbetsgruppernas tematiska inriktning diskuteras och eventuellt förändras.
- Vid fortsättning bör valet av myndigheter diskuteras och eventuellt förändras.
- Inledningsvis uppgav Region Skåne ett antal förväntningar på detta metodutvecklingsarbete där en handlade om behovet av
tydliggörande av länsstyrelsernas roll vad gäller samordning av den statliga sektorn. Detta har under tidens gång blivit ett eget uppdrag men Region Skåne vill ändå här delge sin uppfattning i frågan. Vår erfarenhet är att i de län där det finns ett självstyrelse- eller
samordningsorgan finns inget behov av att använda länsstyrelsen som samordnare av statlig verksamhet inom ramen för det
regionala utvecklingsarbetet. Risken för dubbelarbete,
konkurrenstänkande och otydlighet är uppenbar. En renodling av länsstyrelsernas verksamhet till att enbart hantera förvaltnings- och tillsynsärenden är att förorda. Vidare blir det då logiskt att
ifrågasätta landshövdingsämbetets nuvarande roll. Det är regionerna och inte statens förlängda arm som ska sköta den regionala utvecklingen, främja regionens intressen och föra regionens talan.
7. Resultat och slutsatser (både möjligheter och hinder för samverkan