I detta avsnitt redovisas en del tankar kring RUPens olika roller och vad man kan behöva ta hänsyn till när man utarbetar en RUP. En mer fördjupad redovisning över RUPens roller finns i bilaga
”Programkomplexet”.
En stor del av det redovisade resonemanget nedan har utarbetats inom den s.k. ”Sverigebildsgruppen” och utvecklas mer i bilaga
”Sverigebilden”.
Behov av regional analys
Detta utvecklingsarbete, som till stor del genomförts inom ramen för arbetsgruppen Sverigebilden, har bl.a. tagit sin utgångspunkt i den regionala utvecklingspropositionens11 identifierade behov av en
utvecklad helhetssyn ”de myndigheter och organisationer som
företräder olika politikområden bör gemensamt analysera hur deras samlade insatser påverkar en regions utvecklingsförutsättningar”.
Erfarenheter från det tidigare arbetet med det s.k. Samordningsuppdraget12 har visat att den regionala
analysverksamheten behöver stärkas. Samma slutsatser har framhållits i utvärderingar av de regionala tillväxtavtalen och de regionala
tillväxtprogrammen13. I samband med Samordningsuppdraget
genomfördes en inventering av analyskompetensen i regionerna. En enkät skickades till länsstyrelser, kommunala samverkansorgan och Regionala självstyrelseorgan. Resultatet visade att ca en tredjedel av regionerna ansåg sig ha otillräckliga kunskaper och erfarenheter av analysarbete. De områden, som var de viktigaste att ha en egen kompetens inom, angavs bl.a. vara omvärldsanalys, arbetskrafts- och kompetensanalys, ekonomisk, ekologisk och sociologisk analys. Det område där man upplevde störst behov av förstärkning av
analyskapacitet var hållbar utveckling.
11
Prop. 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet.
12
Nationell samordning för regional utveckling – Slutrapport okt 2003. Nutek Info nr. 027-2003.
13
På väg mot hållbar tllväxt? Uppföljning av regionala tillväxtprogram under år 2004. Nutek Infonr 044:2005.
Uppföljningen av tillväxtavtalen och tillväxtprogrammen har även visat att analysarbetet många gånger blivit en relativt isolerad företeelse, genomförd av några få experter inom resp. region. Genomgående har det konstaterats ett behov av att koppla
analysarbetet till den strategiska diskussionen i regionen. Detta ställer krav på utökade kunskaper hos de ansvariga för RUP-arbetet och ökad beställar- och mottagarkapacitet inom analysområdet.
Strategi och planeringssystem
EU har tydliga ambitioner att utveckla strategitänkandet till ett integrerat planeringssystem som omfattar flera geografiska nivåer. Avsikten är att strategier på den europeiska, nationella och regionala nivån skall gripa in i varandra och tillsammans bilda en konsistent helhet. I den tredje sammanhållningsrapporten föreslås sålunda att en europeisk strategi skall fungera som utgångspunkt för utformningen av nationella strategier i medlemsländerna. Dessa skall i sin tur ligga till grund för de regionala strategierna som regionerna i varje
medlemsland förutsätts utveckla.
Behov av en omvärldsanalys
Syftet med och behovet av en omvärldsanalys är att tydliggöra de utmaningar som en region möter på sin väg mot framtiden. Den ska även ge en grund för att utarbeta en handlingsplan för att möta dessa utmaningar. Förmågan att anpassa sig till omvärldens förändringar blir på så vis viktig i förhållande till att formulera politiska mål som skall uppnås. Hur en region utvecklas bestäms alltså till stor del av hur den möter de förändringar i omvärlden som påverkar regionens
utveckling.
Arbetet med omvärldsanalys blir därför ett arbete med att exkludera mindre intressanta förhållanden. Utmaningen blir att koncentrera uppmärksamheten på de omvärldsfaktorer som framstår som mest relevanta utifrån den aspekt av regionens utveckling som skall analyseras. Det är således sannolikt att de faktorer som är mest relevanta bestäms av egenskaper hos den region som studeras. Omvärldsanalysens fokus kan sålunda variera mellan regioner.
Globaliseringen som exempel på omvärldsanalys
Effekterna av produktionens globalisering blir att omvandlingstrycket i ekonomin ökar. Å ena sidan hårdnar konkurrensen och kraven på en fortgående uppgradering av produkter och rationaliseringar av produktionen ökar. Å andra sidan innebär globaliseringen att
industrialiseringen i fattiga länder skjuter fart och nya växande marknader skapas. Globaliseringen representerar på detta sätt samtidigt ett hot och en möjlighet. Ökad konkurrens kan hota
företagens framtid medan växande marknader skapar nya möjligheter för tillväxt. Ett dilemma är att dessa hot och möjligheter inte är jämnt fördelade mellan landets regioner.
Det ökade konkurrenstryck som globaliseringen ger upphov till kräver ökad flexibilitet. Företagen måste öka sin omställningsförmåga såväl när det gäller produkterbjudanden som produktionsprocessen. För att kompensera för den hårdnande konkurrensen inom etablerade
produktionsområden krävs det ett ökat tillflöde av nya arbetsställen. Större neddragningar i befintlig produktion kan då kompenseras med ett större tillskott av nya arbetstillfällen.
Globaliseringen innebär samtidigt att förutsättningarna för framväxten av nya verksamheter förändras och att nya företag snabbare än
tidigare tvingas bearbeta internationella marknader. Framgång i denna bearbetning belönas med en snabb tillväxttakt. Globalisering skapar på detta sätt möjligheter till en snabb tillväxt i nya företag som når framgång på marknaden.
Globaliseringen innebär samtidigt att företags möjlighet att
kommersiellt pröva ut produkterna på en skyddad nationell marknad blir starkt begränsad.
Globaliseringen innebär på detta sätt att ”timingens” betydelse ökar. Nya produkter och tjänster måste lanseras när marknaden är mogen för det. Inte för tidigt då det innebär att förluster kommer att
ackumuleras. Och inte för sent då det innebär att andra företag redan uppnått en etablerad position på den globala marknaden.
Mål och målkonflikter
Med en god omvärldsanalys som grund har regionen en klart bättre utgångspunkt för att sätta upp mål för det regionala
utvecklingsarbetet. Regionerna är samtidigt beroende av den politik som bedrivs utifrån nationella mål och mål för olika
sektorsmyndigheter. Utvecklingsarbetet inom Sverigebilden har visat att regionerna anser att dessa nationella mål och sektorsmål många gånger är svåra att tolka och det gör att man har svårt att på ett konstruktivt sätt förhålla sig till dem. En genomgång av de
övergripande nationella målen och de mål som formulerats inom olika sektormyndigheter med bäring på regional utveckling visar att de är av vitt skild karaktär från det konkreta och specifika till det abstrakta
och svårgripbara, dels att det finns påtagliga konflikter dem emellan. Målen är inte alltid sinsemellan förenliga, uppfyllandet av ett mål hamnar med automatik i konflikt med uppfyllandet av ett annat. Regionerna står alltså inför betydande svårigheter när olika sektorsmål antingen är otydliga eller framför allt då dessa står i konflikt med varandra. Hur ska regionerna hantera dessa målkonflikter? Det finns inga enkla eller självklara svar på dessa frågor. En slutsats är att målkonflikter inte kan sopas under mattan. Det leder i så fall till att regionala utvecklingsplaner blir helt tandlösa, eller att konflikter som ’mörkats’ dyker upp under senare planeringsskeden och då försvårar eller omöjliggör genomförandet. Den slutsats som mycket tydligt tonar fram ur pilotregionernas erfarenheter är att den regionala
utvecklingsplaneringen snarare än att blunda för målkonflikter aktivt bör söka upp dem. Konflikter som identifierats och analyserats med avseende på konsekvenserna av olika handlingsalternativ utgör bästa tänkbara grund för genomtänkta beslut om regional utveckling. De flesta strategigrupper har diskuterat mål och målkonflikter. Ett exempel från strategigruppen Miljöaspekter : ”Det är idag inte riktigt
kartlagt vilken utvecklingspotential som finns i de olika miljömålen. Målkonflikter som kan uppstå är inte heller systematiskt kartlagda. En viktig uppgift ansåg gruppen därför vara att göra en typ av matris där alla de 15 miljökvalitetsmålen kopplas till möjlig utvecklingspotential och också vilka målkonflikter som kan ses med andra
utvecklingsfrågor. Detta bör vara viktigt både för den regionala nivån och den nationella nivån. Ett gott samförstånd om hur miljömålen kan leda till utveckling, men också vilka konflikter som kan uppstå i
arbetet, är troligen viktigt mellan olika aktörer på respektive nivå, t. ex. de olika målmyndigheterna”.
Studier som strategigrupp ”Regionförstoring” redovisat, visar att det för barnfamiljer, där man vill göra barnens bortavaro från hemmet rimligt kort, sällan lönar sig att arbetspendla. Den förälder som inte pendlar, väljer ofta att gå ner i arbetstid och kostnaderna för bl.a. resor gör att det ofta inte lönar sig att ta ett bättre betalt arbete eller att gå från arbetslöshet till arbete. Detta visar på en mycket central konflikt mellan vad som är samhälleligt önskvärt och
privatekonomiskt rationellt.
Det är inte bara målkonflikter som ger intressant information till det regionala utvecklingsarbetet. Mellan olika sektorsmål, exempelvis mellan miljökvalitetsmål och målområden för folkhälsa, finns naturligtvis även uppenbara synergier. Genom att uppnå
miljökvalitetsmålen skapas förutsättningar för en god hälsa, och genom hälsosamma val gynnas miljön.
Till målformuleringarna är det viktigt att foga
konsekvensbeskrivningar – detta förekommer inte så ofta, antagligen p.g.a. att det anses vara allt för svårt. Exempel på
konsekvensbeskrivning som varit uppe till diskussion med
pilotregionen i Skåne är ett arbete som initierats av Folkhälsoinstitutet:
”Inom Folkhälsoinstitutet och med strategigruppens stöd har utvecklats ett förslag på hälsokonsekvensbedömning (HKB) som en metod för att få med folkhälsoperspektivet i RUP-
framtagningsprocessen. Det övergripande syftet med en
hälsokonsekvensbedömning är att ge planerare och beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller förslag till enstaka åtgärder. En HKB ska bidra till en förbättring av
beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka besluten till förmån för hälsan.14 ”.
Ett statistiskt underlag för RUParbetet
Regional statistik är en viktig förutsättning för arbetet med RUP. Statistiken är såväl ett redskap för att beskriva situationen som ett underlag för analys av samband mellan olika variabler. Vilka data som är relevanta bestäms av vilka aspekter som regionerna väljer att lyfta fram i sin RUP.
Inom ramen för metodutvecklingsarbetet har arbetsgruppen för Sverigebilden valt att utveckla ett regionalt statistikpaket som kan ligga till grund för att beskriva olika aspekter av regioners utveckling. Statistikpaketet syftar inte till att skapa en helhetsbild av en region. Dess uppgift är i stället att erbjuda ett urval av data, som användare kan gå in i utifrån olika utgångspunkter och därvid skapa olika bilder av en region.
Samtliga data i de presenterade statistikpaketen har hämtats från SCBs region- och kommunstatistik, Folkhälsoinstitutet och Skolverket. I statistikpaketet beskrivs sju olika dimensioner:
1. Regionens storlek innehåller data om den demografiska