Den följande rapporten har tagits fram av den regionala arbetsgruppen för projektet i Kalmar län. I arbetsgruppen har ingått representanter för Länsstyrelsen och Regionförbundet. Redovisningen har stämts av med Regionförbundets arbetsutskott. Dispositionen av rapporten följer de anvisningar som lämnats av Nutek i pm daterat den 13 april 2005. Utgångsläget för projektet
Regionförbundet har sedan starten den 1 juli 1997 haft ansvar för att ta fram och tillsammans med andra aktörergenomföra tre regionala utvecklingsprogram (RUP) för länet. Arbetet med en fjärde reviderad upplaga av RUP har bedrivits parallellt med
metodutvecklingsprojektet. Därtill finns stor erfarenhet av att förena skilda sektorsrepresentanter i samlade handlingsprogram, exempelvis regionala tillväxtprogram samt länsplaner för regional
transportinfrastruktur.
Arbetssättet med att omsätta bland annat omvärldsanalyser, mål och strategier i ett samlat utvecklingsprogram är väl etablerat i länet. Vidare finns en stor kunskap och kompetens ackumulerad regionalt och lokalt hur en process kring RUP ska genomföras för att bli framgångsrik.
Utgångspunkten för regionförbundets arbete med metodutveckling inom ramen för projektet är självfallet dialog. Att stärka förmågan att göra gemensamma prioriteringar och fatta beslut över gränser
nationellt, regionalt och lokalt, mellan sektorer samt över
administrativa och geografiska gränser är Regionförbundets mål med arbetet inom ramen för metodutvecklingsprojektet.
RUP är till sin egen konstruktion ett process- och dialogarbete. RUP- dokumentet är ett måldokument och ett paraply för en rad
handlingsprogram, exempelvis regionalt tillväxtprogram (RTP), länsplaner för regional transportinfrastruktur, regionala
turismprogram, kulturmiljöprogram, konst-, musik och dansprogram med flera. Men den önskade samordningen finns inte alltid. Ett exempel är att arbetet med kultur, kulturarv, natur och turism ofta tangerar varandra, men i det praktiska arbetet är det trots det ofta en obefintlig samordning mellan de olika insatserna.
Trots att arbetssättet i Kalmar län är inriktat på process och dialog och målet är att komma överens om gemensamma målsättningar diskuteras självklart konflikter. För det första finns konflikter som handlar om fördelning av ekonomiska resurser. Ett exempel på detta kan tas från den nationella kulturpolitiken. Eftersom målen är i hög
grad kvantitativa, dvs. att öka utbudet av och efterfrågan på kulturella evenemang och aktiviteter, blir samspelet ( lokalt, regionalt, centralt) allt mer betydelsefullt när tillgängliga resurser krymper.”
För det andra finns konflikter som tar sig uttryck i konkurrens om utrymmet i den fysiska miljön, dvs. den typ av hållbarhetskonflikter som handlar om bevarande av kulturhistoriska värden kontra
upplevelseindustri och turism. För det tredje gäller det att inte förbigå konflikter som handlar om perspektiv och synsätt.
Med dessa utgångspunkter formulerades några förväntningar vad projektet skulle kunna bidra till för Kalmar läns del:
• Skapa effektivare vägar för kommunikation och därmed samarbete mellan regionala och centrala statliga aktörer,
• Finna former hur nationella aktörer fysiskt kan delta i RUP- processen regionalt och lokalt,
• Bättre beslut och höjd kvalitet på utvecklingsarbetet både på regional och central nivå,
• Utveckla det processinriktade arbetssätt som byggts upp under tre genomförda RUP-omgångar,
• Ta del av andras erfarenheter av metoder och processer av utvecklingsarbete,
• Integrera nationella mål och riktlinjer i det regionala
utvecklingsarbetet, som exempelvis de olika aspekterna av hållbar utveckling.
Uppläggning av arbetet i regionen
Per-Ola Hallberg och Per Ålind, båda vid Regionförbundet, har alternerat som projektledare. Den förre har ansvarat för det praktiska genomförandet av projektarbetet i länet, medan den senare deltog i planerings- och förberedelsefaserna av projektet samt svarat för slutrapporteringen. Margareta Nilsson, Regionförbundet, har skött administrativa uppgifter inom den regionala delen av projektet.
En mindre arbetsgrupp med representanter för Regionförbundet (Mats Rosén och Helena Nilsson) och Länsstyrelsen (Peter Ekholm) samt den regionala följeforskningen (Petter Boye, Baltic Business Research
Institute/Högskolan i Kalmar) har fungerat som projektledningens stöd i det dagliga arbetet. Regionförbundets arbetsutskott har agerat
styrgrupp för den regionala delen av projektet. Vidare har
projektarbetet stämts av i det regionala partnerskapet för tillväxt och utvecklingsfrågor.
Metodutvecklingsarbetet i länet har koncentrerats kring följande två strategiområden:
• Regionförstoring och dess betydelse för arbetsmarknads-, bostads- och utbildningsregioner
• Kultur, kulturarv, turism och naturupplevelser som utvecklingsfaktor
Regionala seminarier har hållits vid tre tillfällen kring dessa två områden; den 29 november 2004 samt den 9 mars och den 9 juni 2005. Det första till fället – Kreativa möten – vår framtid? – handlade om förutsättningarna och nuläget i regionen. Nationella och regionala företrädare gavs möjlighet att presentera sin bild av regionalt
utvecklingsarbete med utgångspunkt i regionförstoring och
attraktivitet. Vid det andra tillfället – Mera mål för regional utveckling
i Kalmar län – behandlades metoder för att skapa för regional och
nationell nivå gemensamma mål för de båda strategiområdena. Det tredje tillfället – RUPEN – styrspak eller hyllvärmare? – fokuserade på processen kring genomförandet av en RUP och formerna för ett
optimalt samspel mellan den regionala och den nationella nivån. Projektdeltagare från länet
I bilaga 1 listas de personer med hemmahörighet i Kalmar län som varit involverade kring olika sakfrågor i projektarbetet. Därutöver har personal vid Regionförbundet svarat för administrativ service till projektet på regional nivå, medan de sju ledamöterna i
Regionförbundets arbetsutskott som nämnts tidigare agerat regional styrgrupp.
Erfarenheter av samverkan mellan regional och nationell nivå Redovisningen under den här punkten bygger på erfarenheter såväl från det aktuella metodutvecklingsprojektet som på insikter från tidigare arbete med regionala utvecklingsfrågor i allmänhet och RUP i synnerhet.
Det är viktigt att inledningsvis slå fast att den nationella nivån i det här sammanhanget inte ska uppfattas som något enhetligt. Exempelvis har engagemanget från olika statliga myndigheters sida i
utvecklingsarbetet i Kalmar län varierat stort. Generellt har de nationella organ som har regional eller lokal representation varit de mest involverade i arbetet med tidigare versioner av Kalmar läns RUP. Den nationella statliga nivåns deltagande i arbetet med RUP har dock hittills varit av mycket liten omfattning jämfört med engagemanget från berörda regionala och lokala aktörer. En förklaring kan vara att RUP-processen i Kalmar län fram till nu i första hand varit fokuserad på att nå enighet i regionen om de viktigaste satsningarna, och att berörda nationella aktörer därför inte på ett naturligt sätt känt sig kallade att delta i arbetet.
Under projektets gång har det successivt utvecklats en ömsesidig insikt om behovet fördjupat samarbete mellan lokal, regional och nationell nivå vad gäller regionalt utvecklingsarbete. Berörda representanter för de nationella myndigheter som deltagit i metodutvecklingsprojektet i
Kalmar län har exempelvis förklarat sig villiga att fortsättningsvis fungera som kontaktpersoner gentemot regionen. När detta omsatts i praktiken har ett av de mål som sattes upp i länet för projektarbetet uppnåtts. Vid det tredje regionala seminariet i länet var även samtliga deltagare överens att RUP måste utvecklas till att bli en form av samlad framställan till regeringen från berörda lokala, regionala och nationella aktörer.
Den bild som förmedlats till oss regionalt är att de nationella
företrädarna upplever det som en brist att de saknar formellt stöd när det gäller att förverkliga de ovannämnda ambitionerna. För att
samarbetet mellan den lokala/regionala och den nationella nivån ska kunna utvecklas måste de skilda representanterna för myndigheter ha mandat att kunna arbeta på olika sätt i olika regioner. Den tendens till likriktning av insatser över landet som ibland kan förmedlas av vissa statliga aktörer är inte förenlig med den syn på ett fruktbart regionalt utvecklingsarbete och RUP som vuxit fram under nästan åtta års verksamhet i Kalmar län.
För att det regionala utvecklingsarbetet ska ge positiva resultat måste följaktligen de skillnader som finns mellan Sveriges regioner tillåtas att slå genom. Lokala och regionala aktörer har den största kunskapen om sin egen region och därmed också om vilka insatser som behövs för att åstadkomma en hållbar utveckling och tillväxt. Ett stort engagemang lokalt och regionalt är en grundförutsättning för att utvecklingen regionalt ska gå i gynnsam riktning. Vår erfarenhet är att insikten om detta fundamentala samband successivt vinner insteg på den nationella nivån.
Arbetet med RUP i Kalmar län präglas av synsättet att ett regionalt utvecklingsprogram ska byggas underifrån genom att ”inspirera och mobilisera dig och alla andra invånare, institutioner, organisationer och företag i länet att vara med och utveckla vår region”. Vid de tre regionala konferenserna i Kalmar län har vi dock varit överens om att det är viktigt att RUP för att få genomslag bör relatera till nationella målsättningar.
I de nationella målsättningarna finns dock en inbyggd konflikt, vilket belysas med ett exempel från kulturområdet. Kulturrådet har i
regleringsbrev fått i uppdrag att vara en samverkanspart i RTP och får också medverka till finansieringen av RTP. Trots att rådet årligen fördelar en dryg miljard kronor i bidrag till regional kulturverksamhet har det inte varit möjligt att leva upp till detta, eftersom dessa medel är låsta till tydligt definierade ändamål.” NUTEKs uppdrag enligt
regleringsbrevet fungerar tvärtom – näringsliv i fokus och kultur på undantag. Verksamheter och projekt som är sant nyskapande i gränslandet mellan kultur och näringsliv riskerar därmed ofta att i praktiken lämnas utan nationellt stöd.
Presumtiva förbättringar av samarbetet mellan regional och nationell nivå
Metodutvecklingsarbetet till trots finns ett antal kvarstående frågor vad gäller samarbetsformer i regionala utvecklingsfrågor mellan
lokal/regional och nationell nivå. En av dessa handlar om den begränsade lyhördhet som nationella företrädare ibland kan visa för att olika delar av landet värdesätter olika faktorer som centrala i sitt regionala utvecklingsarbete. Här behövs ett i grunden tolerantare synsätt för att samarbetet ska kunna resultera i förväntade mervärden. En annan försvårande faktor är den strikta sektorsindelning som finns på central nivå eller åtminstone från och till kan framhävas av
företrädare för myndigheter och verk. Vår samlade erfarenhet i länet är att det fordras ett mycket tydligt och samlat samverkansuppdrag från regeringen – NUP (Nationellt UtvecklingsProgram) - för att de nationella myndigheterna ska kunna hantera RUParna, och våga gå in på konkreta samarbeten med regionerna. Nuvarande
ansvarsfördelningen med sektorsavgränsade uppdrag och prioriteringar utgör hinder för optimal samverkan mellan
lokal/regional och nationell nivå. Det är möjligt att medlet för att genomföra detta på nationell nivå är den aviserade, kommande nationella utvecklingsstrategin.
Det är viktigt att den fysiska platsen för mötet mellan lokala/regionala och nationella företrädare tillåts variera. På en sammankomst som avhålls i Stockholms-området framgår revirmarkerandet från olika nationella aktörer alltid mer eller mindre tydligt för en regional betraktare. Möten med representanter för samma organ på annan plats än huvudstaden sker däremot vanligtvis i en klart mer avspänd atmosfär, där en större del av tiden kan ägnas samtal kring
gemensamma sakfrågor. En ökad närvaro av nationella företrädare i regionerna skulle därför kunna leda till ett effektivare och kreativare arbete kring tillväxt- och utvecklingsfrågor. Ett jämfört med idag ökat nationellt deltagande i regionernas utvecklingsarbete skulle på sikt även kunna förväntas leda till att antalet uppvaktningar gentemot den centrala nivån minskar.
Att arbeta med tematiska frågor är ett annat sätt att mjuka upp den låsning till sektorstänkande som nuvarande organisation alltför ofta inbjuder till. Erfarenheter visar att det oftast är i gränslandet mellan olika sektorer och discipliner som de mest fruktbara samtalen uppstår. För att möta framtidens utmaningar måste vi i betydligt större
utsträckning än idag våga se de möjligheter som finns i nya
samarbetsformer och –partner. Samtidigt gäller det att komma förbi de låsningar som finns i nuvarande strukturer. Det måste bli möjligt att i större utsträckning än idag kunna flytta resurser till områden där de bedöms ge störst utvecklingseffekt. Traditionella anslagsgränser kan allra minst av statiska skäl tillåtas styra medelsfördelningen.
En möjlighet när det gäller att mjuka upp gällande sektorsgruppering är att fortsätta utveckla de informella mötena och de personliga kontakterna. Erfarenheterna från arbetet med projektet visar att detta är en effektiv väg för kommunikation och därmed samarbete mellan regionala och centrala statliga aktörer. Det är emellertid viktigt komma ihåg att samtidigt som de personliga relationerna blir allt viktigare ökar betydelsen av att de personer som möts bildlikt talar samma språk, samt att personerna för vidare och förankrar i den egna organisationen.
Fokuseringen på att utveckla process- och dialogformer innebär att det gemensamma målet måste vara att reducera antalet sektorsprogram, minska de formella kraven och förenkla hanteringen. Detta för att programarbetet inte ska stjäla resurser från samtalet mellan de lokala, regionala och nationella nivåerna.
I samband med de regionala mötena i Kalmar har vi bland annat kunnat konstatera följande fem förutsättningar gäller för ett ökat nationellt genomslag för RUPen.
• Varje region måste prioritera hårt (2-3 mål per region) för att kunna få genomslag, men vad händer när nationella pengar inte kan föras mellan olika sektorer?
• För att kunna hantera de regionala utvecklingsprogrammen nationellt måste dessa vara tidsmässig samordnade och RUP- perioderna längre.
• Längre RUP-perioder innebär att dessa inte längre kan vara handlings- eller åtgärdsprogram utan paraply för RTP och andra program.
• För att få genomslag bör RUP av pedagogiska skäl relatera till nationella målsättningar.
• För att de nationella myndigheterna ska kunna hantera RUP (och våga gå in på konkreta samarbeten med regionerna) krävs ett samlat (samverkans)uppdrag från regeringen – NUP.
Vad gäller planeringen av anläggningar för regional
transportinfrastruktur finns några mer specifika förslag till
förbättringar av samarbetet mellan nationell och regional nivå. Nuvarande modell är mycket starkt styrd av nationella direktiv och bedömningar. Läget blir heller inte mer överblickbart genom att ansvaret för planering av åtgärder på vägsidan delas mellan regionala och ansvarigt nationellt organ (Vägverket), medan järnväg bedöms som i första hand en nationell angelägenhet för Banverket.
Den regionala planen har karaktären av en detaljerad
åtgärdsplanering, där merparten av insatserna ligger långt fram och oftast i slutet av planperioden. Kopplingen mellan infrastruktur och möjligheterna till hållbar tillväxt är inte särskilt tydlig. Samtidigt är infrastrukturen det kanske viktigaste av de redskap som finns för att åstadkomma regional utveckling, tillväxt och förstoring av
Det är med andra ord viktigt att utveckla men också stärka den regionala rollen i planeringsprocessen. I en framtida planeringsmodell bör det till skillnad mot för närvarande finnas ett
trafikslagsövergripande, mer strategiskt politiskt dokument som samlar regionala och lokala företrädare. Det bör utgå från en framtidsbild av regionen, där det tydligt framgår
transportinfrastrukturens roll i regionens utveckling inklusive vilka stråk som bedöms mest angelägna att åtgärda. Förslagsvis kan den här delen ingå som en del i RUP, där infrastruktursatsningarna sätts in i ett bredare regionalt utvecklingsperspektiv. Utöver denna mer
övergripande nivå bör det finnas ett enkelt regionalt
transporthandlingsprogram vars innehåll grundar sig på de prioriterade stråken i RUP.
En sådan förbättring av den gällande och tungrodda
planeringsmodellen kan emellertid aldrig realiseras utan nationell medverkan. Den nationella politiken måste utformas så att den i planeringsdirektiv och ansvarsfördelning stödjer en sådan utveckling. Det är angeläget att en modell snarast utvecklas där regionala
utvecklingsprogram läggs till grund för nationella prioriteringar inom transportstrukturens området. Utgångspunkten är att lokala och regionala aktörer är de som har den största kunskapen om den egna regionen och därmed också om vilka insatser och åtgärder som behövs för att hållbar tillväxt ska kunna uppnås.
Förslag på fortsatt arbete samt frågor som inte blivit lösta inom ramen för uppdraget
Metodutvecklingsprojektet har haft karaktären av kontaktskapande verksamhet mellan lokala/regionala och nationella företrädare.
Erfarenheterna från tre versioner av RUP i Kalmar län pekar i riktning mot att det heller inte alltid är målet i sig i form av ett program som är det mest väsentliga resultatet. De mötena och de processer som startar inom enskilda individer under arbetets gång är många gånger långt viktigare. RUP ska därför inte i första hand betraktas som en produkt utan mer som ett arbets- eller handlingssätt som befinner sig under ständig utveckling. Det är angeläget att denna del av projektet kan tas tillvara och fortsätta att förbättras och utvecklas även efter det att slutrapporten är levererad.
Några mer specifika förslag till fortsatt fördjupning följer nedan: • En kvarstående fråga är vilken detaljeringsnivå RUP ska ligga på för
att den ska vara intressant såväl för lokal, regional som nationell nivå. Går det att förena dessa intressen inom ramen för en och samma process?
• I Kalmar läns tredje RUP lyfts de ”hårda” hållbarhetsmålen rörande ekonomi och miljö (ekologi) fram. Perspektivet kring social och kulturell hållbarhet återstår däremot att utveckla. Här behöver metoder tas fram för att beskriva den sociala och kulturella
hållbarheten, vilket är en grundförutsättning för att dessa delar ska kunna integreras i RUP. Ett exempel på en viktig social och
kulturell hållbarhetsfråga är förutsättningarna för den ideella sektorns överlevnad och utveckling på landet och i stan.
• De flesta som sysslar med utvecklingsfrågor är dåliga på att få med de horisontella målen (exempelvis hållbarhet, jämställdhet och integration) på ett naturligt sätt från början i programarbetet. De existerande täta skotten mellan skilda sektorer är sannolikt en viktig anledning. Kan en annan del av förklaringen vara rädsla för att belysa målkonflikter? Här behövs ett arbetssätt utvecklas som ser över existerande historiska gränser. Kan en möjlighet vara att låta arbetet ta sin utgångspunkt i just de horisontella målen?
• Många nationella aktörers intresse av deltagande i RUP-processen är enligt vår lärdom av projektet nära förbundet med ett tydligt uppdrag från regeringens sida. Dessutom måste troligtvis resultatet av arbetet avspeglas och bli synligt i den egna verksamheten för att engagemanget långsiktigt ska kunna bestå. För att RUP ska få genomslag och bli använt på nationell nivå behövs därför med största sannolikhet dels någon form av nationell
sammanvägningsuppdrag (”NUP”), dels konkretisering av vilka krav och behov som en RUP ska tillfredsställa.
• De interregionala aspekterna av RUP är hittills bristfälligt belysta. Hur kan en process över administrativa gränser på bästa sätt föras framåt, t.ex. där prioriteringen skiljer väsentligt mellan berörda parter? Hur kan underifrån-perspektivet bibehållas i en sådan process?
• Vad händer om alla eller nästintill samtliga regioner lyfter fram en och samma fråga som prioriterad i det regionala utvecklingsarbetet t.ex. stärka upplevelsenäringen. En sådan situationen får anses som långtifrån hypotetisk. Hur hanteras ett sådant läge i ett första skede från nationell nivå? Kan alla få det de vill? Går det att i förhand fastställa (objektiva) grunder för urval och prioritering?
• Det förtjänar upprepas att frågan hur resurser kan flyttas mellan olika sektorer om behov uppstår inte är löst inom ramen för uppdraget . Frågan är angelägen att lösa för att komma vidare i arbetet med för regioner och staten gemensamma utvecklingsfrågor. Var ska resurserna sättas in för att ge största möjliga effekt såväl lokalt, regionalt som nationellt?
• En lämplig fortsättning av metodutvecklingsprojektet kan förslagsvis vara att en mindre arbetsgrupp innehållande lokala, regionala och nationella företrädare utifrån en konkret och gärna tematisk fråga arbetar vidare med att utveckla RUP-processen. Genom att arbetet fokuseras på praktiska frågor kommer sannolikt målkonflikter att framstå tydligare än under det genomförda
projektet. En vidareutveckling bör därför även vara av intresse från metodutvecklingssynpunkt. För Kalmar läns del finns ett stort
intresse av att delta i ett sådant arbete kring temat regionförstoring och kommunikationer.
• Projektet kring RUP har i hög grad varit inriktat på att skapa förståelse för den regionala planerings- och utvecklingsprocessen hos nationella företrädare. Behövs kanske ett motsvarande projekt riktat till de regioner som inte hade tillfälle att delta i
metodutvecklingsprojektet?
• Även om målgrupperna för programmen inte är slutligt definierade går det inte bortse från att regeringen är en viktig mottagare av RUP. Kravet att alla regioner ska behandlas likvärdigt innebär samtidigt att det behövs någon form av tidsmässig samordning av arbetet med RUP runtom i landet i likhet med motsvarande för exempelvis RTP.