Samordnad bebyggelse- och infrastrukturplanering

För att infrastrukturåtgärder ska kunna genomföras effektivt och ge god måluppfyllelse behöver den nationella infrastrukturplaneringen samspela väl med den fysiska

samhällsplaneringen som drivs av andra aktörer. Detta inkluderar samordningen mellan olika sektorer såväl som samordningen mellan olika planeringsnivåer.

3.2.1. Regional samordning

Lagändringarna som medförde att alla regioner nu har samma ansvar för den regionala utvecklingen skapar en enhetlighet över landet och ger den regionala nivån en tydligare roll. Det ställer krav på regionerna, men det skapar samtidigt nya förutsättningar för samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå. Samverkan och samråd mellan olika

planeringsnivåer är bärande i framtagandet av regionala systemanalyser och

utvecklingsstrategier (RUS), länsplaner, trafikförsörjningsprogram och regionplaner. Med regionernas förtydligade roll kan även länsstyrelsens roll i planeringen renodlas, vilket underlättar samarbetet mellan sektorsmyndigheter och länsstyrelsen.

Jämfört med den mer strategiska nivån, såsom framtagande av RUS, är samverkan inom transportinfrastrukturområdet mer etablerad, genom den nationella och regionala

infrastrukturplaneringen. Uppgiften att ta fram länsplaner har de senaste åren flyttats från länsstyrelserna till de regionalt utvecklingsansvariga regionerna, och länsplanerna behöver därmed integreras med övriga planeringsdokument.

Att den regionala strategiska riktningen är tydlig och genomsyrar hela processen, från den övergripande regionala utvecklingsstrategin till de mer ämnesspecifika underlagen, är viktigt för genomslaget av en sammanhållen planering och samhällsutveckling. En tydlig riktning underlättar även för den kommunala och nationella nivån när samordning ska ske mellan planeringsnivåerna i samhällsplaneringen.

Att överväga i den fortsatta planeringen:

 Med anledning av det förändrade regionala planeringsansvaret kan Trafikverket och andra nationella aktörer behöva se över vilka möjligheter för samverkan kring regionala frågor som kan utvecklas ytterligare.

 Boverket och sektorsmyndigheterna kan behöva se över stödet till regionerna, till exempel med avseende på strategiska ämnesspecifika underlag som kan hjälpa till att skapa tydlighet inom regionens olika uppdragsområden. Detta kan inom transportområdet inkludera trafikstrategier på regional nivå.

 Trafikverket ser att en regional fysisk planering har bidragit till att samordna infrastrukturplanering med bebyggelseplanering. Den regionala fysiska planeringen bör därför omfatta fler regioner.

3.2.2. Samordning med kommunerna

Trafikverket eftersträvar att samarbeta med kommunerna i tidiga skeden, innan de formella processerna som respektive aktör ansvarar för har påbörjats. Detta säkerställs bland annat genom överenskommelser som skrivs mellan Trafikverket och respektive kommun. Även kommunernas ”trafikstrategiska” arbete31 har en stor påverkan på

infrastrukturåtgärders måluppfyllelse. En väl genomarbetad trafikstrategi kan tydliggöra vad olika infrastrukturåtgärders effekter blir, exempelvis inom arbetet med

åtgärdsvalsstudier. En dialog mellan stat och kommun och diskussioner kring nationella och lokala målbilder kan leda till att mer effektiva åtgärder vidtas. Trafikstrategiskt arbete kan drivas inom översiktsplaneringen såväl som i en separat process.

Den nivå inom den fysiska planeringen som är viktigast för att uppnå de transportpolitiska målen är översiktsplaneringen. Markanvändningsplaneringen på en översiktlig nivå får stor betydelse för hur framtida trafikflöden kommer att se ut. Olika scenarier för lokalisering påverkar därmed den samhällsekonomiska effektiviteten för infrastrukturåtgärder. Ett problem i dagens planering är att det finns en stor variation i kvaliteten och omfattningen av redovisningen av översiktsplanernas konsekvenser för transporter.

I översiktsplaneringen hanteras även de riksintressen för trafikslagens anläggningar som Trafikverket har pekat ut. Trafikverket arbetar just nu för att tydliggöra vissa

riksintresseanspråk som har varit svåra att hantera i planeringen.

Vid detaljplanering och framtagande av väg- och järnvägsplaner är det viktigt att utforma den fysiska miljön så att synergier mellan olika åtgärder skapas. Rätt utformade trafikleder kan exempelvis optimera framkomligheten för långväga transporter samtidigt som

omgivningspåverkan minskar. För att detta ska kunna ske krävs dock att den aktuella lagstiftningen inte leder till suboptimering. Ett exempel på en åtgärd som ger många

synergier kan vara överdäckning av en väg i storstadsmiljö. Åtgärden kan ge positiva effekter på långväga framkomlighet, lokal framkomlighet, hälsa och trafiksäkerhet. Det krävs dock att de krav som ställs för både tunneln och omgivande bebyggelse är en avvägning mellan risker och positiva effekter snarare än en nolltolerans mot ökade risker.

Att överväga i den fortsatta planeringen:

 Det är viktigt att tydliggöra vilka krav plan- och bygglagen ställer på hanteringen av markanvändningsplaneringens effekter på transporter. Detta kan kanske kopplas till begreppet ”ändamålsenlig struktur”.32

 I nuläget är det svårt att bedöma effekter av att utforma infrastruktur så att mark tillgängliggörs för exempelvis bostäder. Metodik för att göra sådana

effektbedömningar kan behöva utvecklas.

 Länsstyrelsernas bedömning av risker behöver stå i relation till de positiva effekter en åtgärd kan ge. Detta inkluderar både vilka antaganden som ligger till grund för bedömningarna och hur hanteringen av riskerna sker. Risknivåer som ligger inom det så kallade ALARP-området33 bör kunna hanteras med rimliga riskreducerande åtgärder snarare än att elimineras helt genom stora säkerhetsavstånd (som kan

31 Se www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/samhallsplanering/samspel-mellan-trafik-och-bebyggelse/Planera-for-hallbara-stader-och-attraktiva-regioner/Trafik-for-en-attraktiv-stad/

32 SOU 2019:17, Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling

33 Förkortningen ALARP står för “as low as reasonably practicable”. Begreppet används inom riskhantering för att beskriva de risknivåer där riskerna ska minskas så mycket som möjligt utifrån vad som är rimligt i sammanhanget.

innebära stora hinder för stadsutvecklingen) eller genom förbud mot transporter med farligt gods.

3.2.3. Samordning med andra aktörer inom infrastrukturplaneringen Andra aktörer inom infrastrukturområdet som är viktiga för måluppfyllelsen i infrastrukturplaneringen är de som driver hamnar och flygplatser.

Hamnarnas främsta intresse i transportplaneringen är att alla länkar i de transportkedjor som hanteras i hamnen ska vara så effektiva som möjligt. Det är mycket viktigt att inga flaskhalsar uppkommer i systemet. Exempel på flaskhalsar kan vara att en mindre del av väg- eller järnvägsnätet har en lägre bärighet eller att det finns hinder för höga fordon. Då måste transporten antingen ske i mindre effektiva fordon eller lastas om. Att vidta mindre åtgärder i flaskhalsar kan på grund av detta ha en stor påverkan på effektiviteten i

transportkedjan.

Förutom åtgärder i den statliga infrastrukturen kan åtgärder behöva vidtas i kommunens eller hamnens infrastruktur. Statligt stöd till sådana åtgärder kan fås genom exempelvis klimatklivet och stadsmiljöavtalen. Det är dock viktigt att dessa stödformer anpassas så att aktörerna i branschen har möjlighet att söka dem, vilket det i vissa fall finns hinder för i dag. Stödformen ekobonus skulle även kunna bräddas för att i större grad främja

intermodalitet34.

För att samordningen mellan Trafikverket och hamnägarna ska fungera bra krävs en tydlig fördelning av ansvaret för åtgärder i infrastruktur såsom farleder. Det som nu avgör vem som ska finansiera eventuella åtgärder i farleder är gränserna för allmän hamn. Dessa är visserligen tydliga, men det är problematiskt att storleken på området som är allmän hamn skiftar mycket mellan olika hamnar. Det kan leda till en snedvriden konkurrens då hamnar med ett stort hamnområde tvingas stå för åtgärder som kanske hade varit inom det statliga ansvaret vid en hamn med mindre hamnområde.

Inom luftfarten är uppdelningen av ansvar mellan olika aktörer ännu mer komplicerad än för hamnarna. Infrastrukturen ägs och förvaltas av ett flertal olika aktörer, såväl offentliga som privata. På flygplatssidan finns ett antal statliga flygplatser där Swedavia och

Försvarsmakten är flygplatshållare. De regionala flygplatserna är företrädesvis kommunala, även om några är privata. Infrastrukturen för flygtrafiktjänst förvaltas i huvudsak av Luftfartsverket, som är leverantör av flygtrafiktjänster i allt luftrum utom det luftrum som hör till en regional flygplats som slutit avtal med annan leverantör. Den infrastruktur som krävs för flygtrafiktjänsten vid en flygplats ägs och förvaltas av flygplatshållaren eller leverantören av flygtrafiktjänst.

Trafikverkets ansvar för den långsiktiga infrastrukturplaneringeringen ställer i dessa sammanhang höga krav på en trafikslagsövergripande planering där alla aktörer kan uttrycka sina behov. På så sätt ges förutsättningar för effektiv långsiktig planering av infrastruktur, kollektivtrafik och bebyggelse.

Både hamnar och flygplatser har, liksom vägar och järnvägar, en stor påverkan på omgivande bebyggelse genom exempelvis bullerföroreningar. För att verksamheterna fortsatt ska kunna ha en hög kapacitet krävs därför att markområden reserveras för transportändamål. Det finns i dag en problematik i att hamnverksamhet och luftfart inte prioriteras i samhällsplaneringen. Riksintressesystemet är viktigt för att säkerställa tillgängligheten för mer långväga transporter.

Att överväga i den fortsatta planeringen:

 Se över de stödformer för fysiska investeringar som finns i dag, för att öka

hamnarnas möjlighet att söka dem, vilket kan bidra till att förbättra intermodalitet och öka sjöfartens konkurrenskraft.

 En översyn av hamnområdet för allmänna hamnar har inte genomförts sedan 1987. För att säkerställa konkurrensneutralitet mellan hamnar och tydliggöra ansvar för infrastrukturåtgärder, bör gränserna för allmän hamn ses över.35

3.2.4. Förhandlingsplanering

Ett allt mer förekommande inslag i Sveriges infrastrukturplanering de senaste decennierna har varit så kallad förhandlingsplanering. Förhandlingsplaneringens styrka är att

incitamenten för de olika parterna att genomföra åtgärder som går mot gemensamma mål ökar, då uppoffringen står i proportion till nyttan. Förhandlingsplaneringen kan då leda till att den totala nyttan ökar36. Ett exempel kan vara att lokalisering av tät bebyggelse i nära anslutning till stationer kan ge förbättrad tillgänglighet jämfört med lokalisering i andra lägen.

De senaste decennierna har ett antal förhandlingsprocesser, som ligger utanför den ordinarie transportplaneringen, drivits för att åstadkomma större sammanhållna utvecklingsprojekt. Dessa projekt har dock inte drivits med syftet att hitta en ”rättvis” fördelning av kostnaderna i relation till nyttan, utan de har snarare varit ett medel för att motivera kommunerna att bidra till måluppfyllelse inom olika politikområden, såsom bostadsbyggande.

Nackdelen med att driva processer i ett parallellt spår till den traditionella infrastrukturplaneringen är att det riskerar att försvåra uppgiften att bedriva en

samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportplanering, som samtidigt ger en rättvis fördelning av nyttor i hela landet. Om åtgärder (eller tillägg till åtgärder) föreslås som frångår sammanvägningarna som Trafikverket och länsplaneupprättarna gör utifrån regeringens uppdrag, kan dock kommuner och andra aktörer bidra med finansiering. Det måste dock fortsatt vara tydligt att staten som regel ansvarar för att finansiera åtgärder i den statliga infrastrukturen.