Skapandet av tillvägagångssätt för att möjliggöra en effektiv koordinering . 60

1.) Hur bör nya tillvägagångssätt skapas för att möjliggöra en effektiv koordinering och skapandet av rutiner mellan enheter?

2.) Skiljer problemen och tillvägagångsätten horisontellt och vertikalt inom organisationen?

6.1 Skapandet av tillvägagångssätt för att möjliggöra en effektiv koordinering

Avhandlingens första forskningsfråga var att försöka identifiera hur nya tillvägagångssätt ska skapas för att en möjliggöra en effektiv koordinering och skapandet av rutiner mellan vissa enheter inom Helsingfors stad.

En paradox som organisationsmedlemmar ställs inför är att olika roller tilldelas dem med både komplexa målsättningar och sammanstötande krav. Individen har därmed svårt att möta de krav som arbetsrollen har samtidigt som andra aktörer delar ut uppgifter med andra krav (Jarzabkowski, Lê & Van de Ven, 2013; Lüscher & Lewis, 2008). Svårigheten att kunna implementera målsättningar till nya olika roller utan beskrivningar av processen tydliggörs vid en organisationsförändring (Jarzabkowski, Lê

& Feldman, 2012). I en professionell byråkrati likt Helsingfors stad är dessa konflikterande krav ett problem. En helt ny strategi och organisationsstruktur tilldelades organisationen och målsättningar som ”världens bäst fungerande stad” och ”en ökad invånarorientering” är svåra för flera av respondenterna att uppleva i sin vardag. En respondent lyfte fram att det kändes absurt att höra från ledningen om invånarorientering då de i sektorerna har den verkliga invånarkontakten. Den oklara rolltilldelningen är även en aspekt som orsakar att många inom Helsingfors stad befinner sig i den paradoxen som Lüscher och Lewis (2008) identifierat. Olika enheter inom

staden har olika förhållningssätt till uppgifter och det gör att det dagliga arbetet som kräver ömsesidig koordinering kan ha sammanstötningar av konflikterande krav.

Särskilt om det högre upp i hierarkin bestäms om vissa saker inom en enhet men inte i den andra enheten. Det leder till att det är svårt för individen att veta vem man ska anpassa sig efter och vems ord som väger tyngst.

Organisationens struktur skapar både ett formellt och ett informellt nätverk mellan individer. Den formella strukturen innefattar rapporteringsskyldighet, enhetsstorlek och formella förbindelser mellan enheter medan den även inverkar det informella nätverket (Schilling & Fang, 2013). Sociala relationer och nätverk påverkar den strukturering av enheter som ledningen gör för att möjliggöra koordinering och detta påverkas även under processens gång då olika enheters preferenser, vanor och kunskap framkommer.

Enligt Schilling och Fang (2013) blir gemensamma processer långsiktigare då en tillgivenhet formas. I Helsingfors stad har de informella nätverken kommit att styra mycket, i synnerhet på grund av att många respondenter och anställda jobbat inom organisationen så länge vilket gör att en ny struktur inte ändrar på redan existerande preferenser och kunskap. Det är därmed viktigt att ha detta i åtanke då olika processer för koordinering görs för att det ska vara en hållbar och fungerande process. Om individer ändå väljer att göra saker på det gamla sättet och utnyttja gamla kontakter, som några respondenter beskrev sig göra, är de nya processerna kontraproduktiva. Under osäkra förhållanden i en organisation såsom när storskaliga förändringar sker har det i tidigare forskning identifierats att hierarkier och regler är mindre användbara än informella kommunikationsmedel (Ching, Holsapple & Winston, 1992; Crowston, 1997;

Jarzabowski, Lê & Feldman, 2012). Enligt Faraj och Xiao (2006) innebär en ökad osäkerhet på hur uppgiften ska utföras att mindre formella sätt att koordinera leder till en bättre prestation. Som Balogun och Johnsons (2005) undersökning visar är också merparten av mellanledningens meningsskapande aktiviteter något som sker i övre ledningens frånvaro genom informella medel. Ledningen förser organisationen en plan för förändringen men hur den verkställs beror på mottagaren. Deras beteende styrs av hur de tolkar och mottar ledningens plan och de lägre ner i organisationen är de som aktivt utformar utvecklingen av nya initiativ. Även Smets, Morris och Greenwood (2012) upptäckte via sin studie att improviserade situationer som inte är koordinerade först kan vara tolererade och uppmuntrade, men att impulsen inom en organisation att koordinera stark. Det gör att improvisationer formaliseras till regler och ramverk. Flera informella grupper mellan sektorerna och även med kansliet uppges ha skapats på flera ställen inom organisationen då det saknats etablerade tillvägagångssätt. Även vissa processer har

gemensamt genom arbetsgrupperna gåtts igenom och processer som från början saknat både ansvarsuppdelning och tillvägagångssätt har genom arbetet utvecklats och blivit relativt etablerade. Flera respondenter efterlyser ändå linjedragningar och vissa beslut om helheter från ledningens håll för att skapa klarhet. Det stöds av tidigare forskning av Jarzabowski, Lê och Feldman (2012) som visar att det är svårt att implementera målsättningar till nya rollerna om det saknas arbetsbeskrivningar att följa.

Ju mer byråkrati en organisation har, desto mindre anpassningsbara är uppgifterna i jämförelse med en mindre byråkratisk organisation utan lika strukturerade mönster som styr (Ching, Holsapple och Whinston, 1992). Som respondent L uttryckte det, så finns det bara en viss hastighet som Helsingfors stad med den existerande byråkratin kan ha.

Om man därmed vill göra förändringar så krävs det antingen att processerna blir lättare eller att personalmängden ökar. Helsingfors stad har ambitiösa visioner i och med sin strategi och Virtaharju & Sorsa (2019) identifierade en iver att utveckla saker inom staden. Den byråkratiska strukturen i den stora organisationen gör att utveckling därför ofta sker långsamt och att flera respondenter lyfte fram den tröghet organisationen har.

Den professionella byråkrati som Helsingfors stad har (Virtaharju & Sorsa, 2019) innebär att förmannen meriteras av sin kunskap och erfarenhet inom sitt område.

Genom den tilldelas ansvar över att ta beslut som de operativa specialisterna inte ges. I enlighet med organisationsförändringen strävar staden nu till att ledarskapsstilen inom staden ska bli mer coachande vilket utmanar det synsätt den professionella byråkratin (Virtaharju & Sorsa, 2019). Respondenter efterlyser ändå om att specialarbetarna borde få mer formellt ansvar för att cheferna inte ska behöva delta på möten som en insatt specialarbetare kunde delta på. Mängden möten som finns i staden är något som flera respondenter tar upp. Särskilt inom områden vars ansvarsområden är oklara menar respondenter att ett tiotal personer bjuds ”för säkerhetsskull”. Det har visat sig vara en omöjlighet att hinna delta på alla möten och därmed få sin röst hörd och kunna vara med och påverka. Genom att definiera rollerna och ansvaret för alla steg i processer skulle detta kunna undvikas. Faraj och Xiao (2006) menar ändå att fokus på roller och strukturer är mindre användbart inom ett kunskapsintensivt arbete, likt det som görs i Helsingfors stad. Då varieras utförande enligt situationen och vem som är på plats samt vissa delar improviseras medan andra följer ett mönster. De som jobbar inom Helsingfors stad är oftast anställda på basis av sin expertis inom ett område och därmed är det i viss mån begränsande att specialister med kunskap inte på grund av sin hierarkiska ställning inte är med på vissa möten trots att de skulle vara kunniga. Problem

löses inte heller alltid genom att en högre uppsatt bestämmer, utan bör vara anpassad enligt situationen och baserat på den kunskap som de med specialistkunnande har.

Det verkställande minnet är enligt Miller, Pentland och Choi (2012) en nödvändighet för rutiner. Vid en rubbning av organisationsstrukturen vet inte aktörer längre vem de ska kontakta för att kunna få den hjälp de behöver. Samtidigt kan det förkunnande minnet agera som ett hinder då individer envisas med att följa samma gamla sätt. Det gör att alla nivåerna av minne, individens know-how, know-what och know-who bör beaktas inom staden. De flesta respondenterna har kunnande inom ett specifikt område, ett know-how. Den välbekanta organisationen som de flesta jobbat länge inom gör att respondenterna förstår och tolkar situationer baserat på tidigare erfarenheter och agerar enligt dem, ett know-what. De flesta respondenter har betydande befintliga nätverk, ett know-who, som gör att veta vem man kan kontakta för att få stöd eller kunskap av. Att de flesta inom staden jobbat där länge kan också vara en av anledningarna till att vissa gamla tillvägagångssätt används. Flertalet respondenter ansåg att det i vissa fall är mera ändamålsenligt och effektivt att följa gamla sätt. I stora organisationer är det svårt att kunna hitta vem som vet vad och om det inte längre går att följa gamla mönster är det ytterst viktigt att kunna identifiera vad som behövs för en uppgift (Miller, Pentland &

Choi, 2012). Därmed får sociala kontakter en betydelse då de möjliggör ett effektivt sätt att få tillgång till olika kompetenser inom en organisation då individen inte behöver utveckla sitt procedurminne eller det förkunnande minnet och bland annat själv lära sig att utföra en uppgift. De befintliga nätverken som funnits har varit en stor fördel enligt respondenterna då de i de flesta fall känner till någon som kan hjälpa dem vidare.

Faraj och Xiao (2006) fann också genom sin undersökning att koordinering är beroende av kvaliteten på relationer mellan olika funktioner och individer. Czarniawska (2013) menar att det är en allmän impuls hos en organisation att bygga en struktur som kan äventyra existerande nätverk och är underlägsen till en spontan konstruktion av nätverk av handlingar genom att det som måste göras görs. Att formella processer saknades i en början och att prioriteringen låg annanstans borde enligt Czarniawska (2013) då ha gynnat utvecklingen av de nya processerna i Helsingfors stad. De flesta respondenter menar att saker börjar klarna men att oklarheter har belastat personalen och skapat extra arbete. Dock har nätverk av handlingar ändå bildats och visat sig vara allt mer fungerande. Respondenter menar dock att kommunikationen och samarbetet på personnivå är väldigt bra, men att det är det i praktiken inte ännu kunnat skapats bra processer som kan bilda synergi till hela staden. Mycket beror på den brist i IT-system

som nästan alla respondenter lyfter fram. Genom att det finns många olika system som inte koordinerar med varandra och som inte alla har rättigheter till eller kan använda ökar svårigheterna med informationsdelning. Det blir extra tydligt inom det horisontella sambandet. Integrationsverktyget kommunikation som Castañer och Ketokivi (2019) identifierade framhäver vikten av att relevant information lagras och att medlemmarna har tillgång till det. Respondenterna beskriver att det borde finnas en ökad integration mellan de tekniska systemen speciellt gällande informationsdelningen för att underlätta för individer att veta var i processen man är.

De tre integrerade villkoren som Okhuysen och Bechky (2009) introducerade gör att ömsesidigt beroende aktiviteter möjliggörs av fem koordineringsmekanismer; planer och regler, objekt och representation, roller, rutiner och närhet. Det integrerade villkoret ansvarsskyldighet innebär att varje aktörs egna ansvarsområden tydliggörs men samtidigt kan andra hållas ansvariga för sitt arbete. Formalisering och en direkt dialog är sätt att göra det. I vissa fall har det gjorts inom Helsingfors stad var ansvarsområden tydliggjorts och kommunikationen fungerar. Inom vissa fall främst inom det horisontella sambandet har det ändå inte lyckats göras samtidigt som även skillnader i prioriteringar uppdagats. Mötesgrupper och ett etablerat kontaktnätverk möjliggör en direkt dialog inom hela organisationen men att hålla varandra uppdaterade om framsteg genom ett IT-system finns det inte möjlighet till vilket göra. Att sätta upp tidtabeller och deadlines är även sätt att öka ansvarsskyldigheten samtidigt som roller, rutiner och synlighet även möjliggör monitorering och lägesuppdateringar. En ökad formalitet önskas inom det horisontella sambandet medan personalbristen gör att respondenter upplever att det finns olika flaskhalsar och att tidtabeller ofta kan förskjutas framåt. Inom det vertikala sambandet framkommer det av respondenter från sektorn att det från stadskansliet ofta kan komma plötsliga utredningsbegäran och förfrågningar med en brådskande tidtabell.

Dessa har även att göra med det andra integrerade villkoret förutsägbarhet som synliggör alla delmoment så att man kan samordna sina aktiviteter och veta vem som gör vad och när genom att man är bekant med varandras arbete. Ett problem inom det vertikala sambandet inom förutsägbarhet är i viss mån den distans och bildandet av silon som flera respondenter upplever till stadskansliet. Distansen och de plötsliga uppdragen gör därmed att förutsägbarheten lider. Det tredje villkoret är gemensam förståelse som hjälper koordineringen genom att bidra med ett gemensamt perspektiv på hela uppgiften och hur varje aktörs arbete har betydelse för helheten. Gemensam förståelse kan fås via både formella medel som tidtabeller och processbeskrivningar samt genom interaktioner mellan aktörerna. Inom det horisontella sambandet är bland annat behovsutredningen

som idrottsservice fyller i ett sätt för stadsmiljösektorn att kunna se vad som behövs göras samt underlättar prioriteringen. I viss mån upplever respondenter från stadsmiljösektorn att de inte fylls i ordentligt bland annat på grund av brist på teknisk personal vilket försvårar koordineringen och spär på de skiljaktigheter som finns i prioriteringsordningen mellan de två sektorerna. På motsvarande sätt är det den distans som respondenter upplever till stadskansliet och att de upplevs vara långt ifrån det vardagliga arbetet som försvårar en gemensam förståelse. Respondenter menar att bland annat brister i personaldimensioneringen inte tas på allvar på stadskansliet och att trögheten i organisationen med att bland annat få processer att verkställas på alla plan inte inses.

Enligt Jarzabowski, Lê och Feldmans (2012) fem performativt-ostensiva cykler finns det element som Helsingfors stad inte följt. I den första cykeln att stadga splittring ska tidigare koordineringsmönster brytas ner så att det inte går att koordinera längre.

Splittring stadgades i Helsingfors stad genom att hela organisationsstrukturen rubbades så att tidigare mönster tvingades att brytas. Dock så menar många respondenter att de ännu använder sig av vissa gamla tillvägagångssätt som de anser vara smidigare och för att de ännu går att använda. Då det inte finns klara formella processbeskrivningar gör det att det i princip är möjligt att använda sig av gamla sätt. I den andra cykeln som är att orientera mot frånvaro försöker aktörer koordinera och upptäcka de element som saknas och därmed försöka skapa eller återskapa nya sätt. Den tredje cykeln är att bilda mönster som skapar nya element till en aktivitet och därmed styra insatser dit. Gällande den andra och den tredje cykeln så har det i de fall där splittring stadgats skapats nya element genom att personalen försökt hitta sätt att sköta vissa arbetsuppgifter genom att skapa processbeskrivningar, utforma behovsutredningsformulär och bilda informella arbetsgrupper. I den fjärde cykeln formateras mönster genom agerande som skapar länkar mellan koordineringsmekanismer. Inom den organisation som Jarzabowski, Lê och Feldman (2012) undersökte fanns det ett program var alla kunde följa med processens olika skeden vilket i kombination med regelbundna möten var man kunde följa upp problemområden och deadlines var ett sätt att formatera mönster. IT-systemen inom Helsingfors stad har identifierats som bristfälliga och orsakande till brister i informationsdelning. Däremot ordnas regelbundna möten som är ett forum för informationsdelning och uppföljning. Den femte cykeln ska stabilisera mönster och koppla koordineringsmekanismerna till organisationens övergripande styrmekanismer bland annat genom att formalisera roller och ansvar. Enligt respondenterna finns det fortfarande i horisontella sambandet brister i

ansvarsfördelningen. Bland annat upplever respondenter från kultur- och fritidssektorn att stadsmiljösektorn inte vet sina ansvarsområden inom vissa aspekter. Respondenter önskar en ökad formalisering av processer och riktlinjer som ska komma från ledningen så att det ska bli klarare. Inom det vertikala sambandet är ramarna ofta fastslagna av stadskansliet och rollfördelningen är enligt många respondenter klara vilket i princip möjliggör koordinering. Respondenter inom det vertikala sambandet har identifierat resursbristen som det stora problemet och inte själva koordineringen. Vad stadskansliets roll är i relation till förvaltnings- och stödtjänsterna är något som respondenterna lyft fram. Arbetsfördelningen mellan stadskansliet och sektorerna anses enligt utvärderingsrapporten inte heller för tillfället tjäna sektorernas behov och tjänster och rollen att leda och olika ansvarsområden har identifierats som oklara. Därmed finns det vissa element i den femte cykeln som även i det vertikala sambandet orsakar vissa problem i koordineringen.

6.2 Skillnader i problem och tillvägagångssätt horisontellt och vertikalt Avhandlingens andra forskningsfråga var att försöka identifiera ifall det framkommer skillnader i problem och tillvägagångssätt mellan den horisontella och den vertikala sambanden som undersöktes.

En aspekt som karaktäriserar den professionella byråkratin är att stödfunktionen till den operativa kärnan som ska hjälpa de anställda med sitt jobb är väldigt viktig (Mintzberg, 1983;194). Dessutom menar Mintzberg (1983) att då medlemmar är fysiskt belägna nära varandra främjas informell kommunikation som uppmanar koordinering. Inom Helsingfors stad i och med organisationsförändringen har verksamheten centraliserats och det har bland annat inneburit att förvaltnings- och stödtjänsterna inte längre är i en omedelbar närhet (Virtaharju & Sorsa, 2019). Det kan vara en del av den spänning som uppkommit mellan kärnfunktionen och förvaltnings- och stödtjänsterna i nuläget.

Samtidigt upplevde respondenterna inom förvaltnings- och stödtjänsterna att kansliet är avlägset. Igen är både den fysiska distansen en del av avståndet. Samtidigt är ett av problemen från förvaltnings- och stödtjänsternas håll att kansliet visar sig vara i olika silon och inte vara enhetlig. Det samma har identifierats från kärnservicens håll, nämligen att förvaltnings- och stödtjänsterna också verkar i silon. Ett av Castañer och Ketokivis (2019) verktyg för integration är mångfärdighet. I och med mångfärdighet finns det generalister som är bekanta och kompetenta inom olika enheters aktiviteter och som genom samarbete med specialisterna inom dem kan förstå vad för specialkunnande som krävs inom den enheten. Inom Helsingfors stad är uppdelningen

mellan generalister och specialister i viss mån oklar. Den centraliserade förvaltningen ska fungera som en generalist till de olika sektorernas specialister men då kansliet samtidigt anses vara indelad i silon åstadkoms den sammanförande effekt mångfärdighet har inte inom staden. Det innebär att kansliets roll som generalister som borde hjälpa med helheten är svår. Sammankomster som möten är delar av en ökad integrering men garanterar inte effektivitet. Respondenter menar ändå att det är bra med personal från kansliet med på möten som kan se saker ur ett annat perspektiv och även översätta det till ”fullmäktigespråk”. Samma problem återfinns inte i det horisontella sambandet på samma sätt. Rolluppdelningen är klar mellan sektorerna och det är främst olika prioriteringar, informationsdelning, resursbrist och flaskhalsar i processen som är problematiska.

Vid samarbete mellan enheter kan det uppkomma problem som prioritering, identitet och metoder samt relativ auktoritet och inflytande vilket kan leda till att horisontell integration mellan grupper av experter inom en organisation vara svårt att nå (Blackler, Crump & McDonald, 2000; Dougherty, 1992). Inom den horisontella kopplingen menade respondenter att de inte har någon befallningsrätt till den andra sektorn då de saknar den relativa auktoriteten vilket gör att diverse påskyndningar inte fungerar.

Samma sorts problematik fanns inte i det vertikala sambandet då stadskansliet enligt organisationshierarkin är högre upp. Tvärtom var efterlyste särskilt de respondenter som var längst ner hierarkiskt inom förvaltnings- och stödtjänsterna att stadskansliet skulle stå bakom och styra starkare vissa processer och arbetsuppgifter så att de skulle rota sig i organisationen och bland kärnfunktionen. Enligt Castañer och Ketokivis (2019) är det ofta så att olika enheter inte har en auktoritet att allokera resurser till integrationsverktygen vilket gör att det behövs en vertikal iblandning för att kontrollera ömsesidiga beroendeförhållanden.

Något som bägge samband identifierade som problematiskt var brister i kommunikationen neråt i organisationen. Kommunikationen och samarbetet på personnivå anses fungera men att det i praktiken inte ännu skapats bra processer som

Något som bägge samband identifierade som problematiskt var brister i kommunikationen neråt i organisationen. Kommunikationen och samarbetet på personnivå anses fungera men att det i praktiken inte ännu skapats bra processer som