Bakgrund
Demografiska trender
I Frankrike bor 82 procent av befolkningen i urbana områden, dvs. tätorter och områden med stor pendling till tätorterna. Stadsbefolk- ningen fördelar sig enligt tabellen nedan.
Tabell 4. Befolkning i franska städer
Stadskategori Andel av den totala befolkningen
Över 1 miljon 26 %
Över 150 000 55 %
Över 50 000 68 %
Över 10 000 77 %
Mellan åren 1990 och 1999 ökade den urbana befolkningen med näs- tan 3,8 miljoner människor, både genom migration till städerna och genom att stadsregionerna breder ut sig. Hälften av denna tillväxt är koncentrerad till elva städer och enbart Paris står för åtta procent av stadstillväxten.
Utmärkande för det franska stadssystemet är Paris dominerande roll. Av denna anledning utsåg staten år 1964 åtta stadsområden där särskilda investeringar skulle göras. Dessa åtta städer eller grupper av städer kallades métropoles d’équilibres. Av dessa är det idag endast Lille som inte har en positiv befolkningsutveckling. Ser man till de mindre städerna (under 50 000 invånare) växer de längs kusten och i de yttre bergsområdena (Alperna, Pyrenéerna), medan
inlandets befolkning generellt minskar.
Den ekonomiska tillväxten följer inte samma rumsliga mönster utan här är Paris fortfarande dominerande. Genomsnittligt mer- värde per anställd i Paris-regionen (Île-de-France) låg 22 procent över genomsnittet i landet 1982 och 29 procent över genomsnittet 1999. Däremot blir de regionala skillnaderna allt mindre när det
gäller inkomstnivåer. De territoriella effekterna av den statliga omfördelningen visar sig därmed tydligt. Samtidigt finns en politisk vilja att skapa starkare tillväxtcentra utanför Paris.
I de enskilda städerna finner man en utbredd segregation och områden med stora sociala problem. Andelen utlandsfödda, dvs. personer utan franskt medborgarskap vid födelsen, är idag 7,4 procent och andelen har varit stabil sedan 1975. Dock är den etniska och sociala segregationen ett ökande problem, huvudsakligen på grund av att den socialt integrerade medelklassen nu har lämnat de storskaliga förortsområdena från 1950- och 60-talen. Den största utmaningen i storstäderna är därför att försöka återskapa stadsdelar med större social och etnisk mångfald.
Stadspolitikens framväxt
Behovet av en stadspolitik riktad mot särskilt utsatta områden upp- kom i början av 1980-talet som en följd av stor medial uppmärksam- het kring våldsamma incidenter i dessa stadsdelar, samtidigt som problem relaterade till urban segregation (bl.a. inom skolväsendet) blev allt mer uppenbara. Denna del av stadspolitiken framstår med andra ord som en gradvis institutionalisering av det som från början var punktinsatser för att avhjälpa akuta problem.
Den mer ekonomiskt inriktade stadspolitiken utgör en del av den franska ”decentraliseringen” som har pågått med varierande fram- gång sedan början av 1980. Syftet är i princip att regioner och städer ska ta större ansvar för sin ekonomiska tillväxt och definiera egna utvecklingsstrategier. Regionerna har av denna anledning en nyckel- roll i stadspolitiken.
Ett första problem i sammanhanget är att de 22 regionerna som definierades 1964 inte fullt ut motsvarar kulturella eller ekonomiska enheter samt är för små för att kunna hävda sig i ett europeiskt sammanhang. Lokala aktörer hävdar dessutom att statens decentra- liseringspolitik inte är genomförd fullt ut, utan att staten fortfarande detaljstyr i flera avseenden. Samtidigt som staten har många önske- mål om hur saker bör gå till ges allt mindre medel till stadspolitiska insatser. Den nya decentraliserade stadspolitiken uppfattas av vissa som ett alibi för en svagare statlig insats i regioner och städer. Den franska definitionen av ”stadspolitik”
Stadspolitik (politique de la ville) definieras som ett politikområde riktat mot särskilt utsatta områden städerna. Berörda områden defi- nieras med andra ord på områdesnivå.
Urbana strategier på nationell nivå ligger under Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR). DATAR koncentrerar sig på att studera trender inom stadsnätverket och att formulera generella förslag på nationell urban och regional utveck- ling. De konkreta stadsutvecklingsstrategierna formuleras av stä- derna själva, i samråd med statens regionala representanter på NUTS III-nivå (Département – motsvarande län) och NUTS II-nivå (région).
Man har alltså två olika koncept för stadspolitik i Frankrike: - Politique urbaine fokuserar på ekonomisk utveckling, - Politique de la ville fokuserar på utsatta urbana områden. I denna rapport refererar vi till stadspolitik som summan av strate- gier och åtgärder för främjande av ekonomisk tillväxt, social och ter- ritoriell balans och/eller hållbar utveckling i urbana områden. När vi talar om Politique de la ville, dvs. stadspolitik riktad mot särskilt ut- satta områden i städerna anges detta speciellt.
Stadspolitikens organisation och medel
Den nationella stadspolitiken (politique de la ville)
Stadspolitiken riktad mot särskilt utsatta områden är organiserad enligt figur 2. Den definieras som ett tvärsektoriellt insatsområde, vilket innebär att departementen själva definierar initiativ inom sina sektorsområden. Samordningen ansvarar Délégation Intermini- stérielle à la Ville (DIV) för. De respektive departementen får därefter finansiellt och praktiskt stöd av DIV utifrån en bedömning av
initiativens potentiella effekt i det berörda urbana området. Till ex- empel har Justitiedepartementet fått stöd för att etablera så kallade Maison de la Justice i områden med särskilda problem för att föra domarna närmare befolkningen och för att se till att mindre lagbrott och konflikter följs upp. Bara i Paris-regionen har 22 sådana lokala Maison de la Justice etablerats.
Figur 2. Organisationen av den nationella stadspolitiken riktad mot särskilt utsatta områden (”politique de la ville”).
CIV DIV Statens
Conseil Interministeriel Direction Interministerielle representanter
des Villes des Villes
Tvärministeriellt Tvärministeriellt verk – Préfets de régions
råd för stadspolitik för stadspolitik – Préfets de départements
(= landshövding) Råd med 20 ministrar, – verkställer politiken –Sous-préfets à la ville
ministrarna för – koordinerar (har, under ledning av
utbildning, arbete och – förbereder CIV-möten en préfet, ansvar for rättsväsende särskilt – sköter internationella stadspolitik i 30 % av
aktiva kontakter departementen)
Statsministern
President för CIV och CNV
CNV –Städernas nationella råd Rådgivande församling med 25 folkvalda, 15 föreningsrepresentanter och 15 experter.
Detta system innebär att Stadsdepartementet (Ministère délégué à la ville) står för en relativt liten andel av stadspolitikens finansiering. Under 2004 har man en budget på 356 miljoner euro, medan andra departement med sektorsansvar finansierar initiativ relaterade till stadspolitik på totalt 2 296 miljoner euro. Den budgeterade totala insatsen för särskilt utsatta urbana områden (inklusive kommunal och regional medfinansiering och bidrag från EU) uppgår till 6 411 miljoner euro.
Staten beslöt därför i augusti 2003 att den stadspolitiska insatsen i högre grad skulle organiseras runt stadsförnyelseprojekt, bl.a. ge- nom att skapa Agence Nationale de Rénovation Urbaine (ANRU) som ska samordna all statlig finansiering av stadsförnyelse. Idén med ANRU är också att sociala och arkitektoniska projekt ska organiseras runt en större vision om hur staden ska se ut i framtiden som lokala aktörer ska kunna enas om. En anledning till att ändra fokus från sociala problem till stadsförnyelse är behovet av att återskapa en ”lokalpatriotism” i särskilt utsatta områden. Man tror att detta kan bidra till att etablera en tro på den egna förmågan att möta ut- maningar. En liknande tankegång fanns när man lokaliserade fotbolls-VM 1998 till Paris norra förorter.
Bild 21. Stadsförnyelse som används i syfte att skapa en form av lokalpatriotism i särskilt utsatta områden. Här byggs en parkliknande huvudgata i stadsdelen Franc-Moisins norr om Paris. Denna anläggs mellan ett nedgånget, näst intill slumartat småhusområde och ett storskaligt lägenhetsområde från 1960-talet. Syftet är att denna typ av initiativ ska skapa en ny lokal dynamik.
F o to: Ol o v S c h u lt z
Andra aktörer i stadspolitiken
Det finns flera andra viktiga nationella aktörer i stadspolitiken. Orga- nisationer som bedriver socialt bostadsbyggande, såväl föreningar och statliga institutioner med särskilt utsatta urbana områden som sitt verksamhetsområde, är naturliga samarbetspartners. Vidare finns en egen nationell fond som arbetar med att främja integration och motarbeta diskriminering. Denna fond, kallad FASILD, etablera- des 1958 och ger bidrag till flera olika projekt.
Det ska noteras att även företag som tillhandahåller tjänster av generellt ekonomiskt intresse (SGEI) är knutna till stadspolitiken. Posten har genom treåriga kontrakt med Näringsdepartementet och Stadsdepartementet bidragit till stadspolitiken, t.ex. genom att etablera kontor i utsatta kvarter. Företagen med ansvar för ström- och gasdistribution (EDF och GDF) bidrar enligt kontrakt med Stadsministeriet till stadsförnyelse (t.ex. förbättrad belysning), men också genom att anställa och vidareutbilda invånare i utsatta områ- den. Slutligen stöds stadspolitiken av en statlig bank med särskilt ansvar för att främja offentliga initiativ kallad Caisse des Dépôts et Consignations (CDC).
Bild 22. Att riva omodern storskalig bebyggelse är en viktig del av fransk stadspolitik. Här en bild från ”Cité des 4000” i kommunen La Courneuve norr om Paris. Under 1960-talet byggdes 4000 bostäder i området med avsikten att dessa skulle fungera som ”transit”-bostäder för personer som var nyinflyttade i Paris och väntade på att finna en permanent bostad. F o to: Ol o v S c h u lt z
Generella principer för stadspolitik på regional och lokal nivå Den territoriella politiken är mitt i en övergångsfas från stark central styrning till ökat spelrum för regionala och lokala organ. Denna övergång sker gradvis genom att nya strukturer skapas på lokal och regional nivå samtidigt som institutioner baserade på statlig styrning upprätthålls, något som gör dagens system komplicerat. Man räknar med att gamla institutioner kommer att försvinna efter hand.
Den nya modellen baseras på kontrakt mellan staten och lokala aktörer och har etablerats stegvis. Mellan 1982 och 1984 började man med femårskontrakt mellan staten och regionerna (Contrat de Plan Etat-Région) som berör 148 stadsdelar runt om i Frankrike. Man utvecklade också speciella treårskontrakt med städer som ville utveckla speciella strategier i förhållande till invandring, familjepoli- tik och utbildning.
Då det snart visade sig att kontraktsskrivningen omöjligt kunde genomföras med alla 36 000 kommuner blev dessa i slutet av 1990- talet tvungna att bilda kommunförbund för att få statligt stöd. Som resultat av detta är idag 90 procent av de franska kommunerna organiserade i förbund (se bild 23). Kommunerna bestämmer själva vilket förbund de vill ingå i.
Det finns tre olika typer av förbund: Communautés Urbaines för områden med mer än 500 000 invånare, Communautés d’Agglo- mération för områden med mer än 50 000 invånare och Commu- nautés de Communes för andra områden (se bild 23). I de två först- nämnda går skatteintäkterna från näringsaktiviteter (Taxe Profes- sionelle) obligatoriskt till förbundet i stället för till de enskilda kommunerna. Detta skapar helt nya förutsättningar för en gemen- sam ekonomisk utvecklingsstrategi, då kommunerna i princip inte längre konkurrerar om nyetableringar.
Kontraktsskrivandet sker mellan förbunden och statens represen- tant på regional nivå. De generella förutsättningarna definieras genom en Contrat de Plan Etat-Region mellan stat och region. Detta kontrakt är en omfattande finansiell överenskommelse som dels definierar statens sektorspolitik i regionen och dels pekar ut en utvecklingsstrategi för det berörda området. Både regionens folk- valda representanter och statens representant bidrar till att formu- lera strategin. Contrat de Plan definierar en finansiell ram för det vidare kontraktstecknandet mellan regionen och varje enskilt kom- munförbund.
Innanför denna ram kan ett ”agglomerationsförbund” (Commu- nauté d’Agglomération) förhandla fram ett Contrat d’Agglomération. Detta kontrakt mellan staten och regionen på den ena sidan och kommunförbundet på den andra innebär att staten och regionen medfinansierar ett antal strategiska projekt. Kontraktet förhandlas fram utifrån en utvecklingsplan utarbetad av kommunförbundet i samarbete med ett lokalt råd med representanter för lokala institu- tioner, näringslivet och föreningslivet.
Contrat d’Agglomération utgör förutsättningen för en Contrat de Ville mellan regionen och kommunförbundet. Detta definierar
regionens bidrag till kommunförbundets åtgärder i det utsatta området. Här har statens representant på regional nivå frihet att fördela de medel som har tilldelats av staten genom Contrat de Plan.
Syftet med denna komplexa process är att se till att staten finansie- rar projekt som har stöd både från regionen och städerna och som dessa helst ser på som ”sina egna” projekt. Önskan om att få med de olika administrativa nivåerna förklarar varför kontraktstecknandet är organiserat som kinesiska askar. Figur 3 illustrerar denna organisa- tionsform och på vilket sätt den samordnas med de centralt definie- rade åtgärder som beskrivs nedan.
Zonpolitiken
Utbildningssektorn var en föregångare när det gällde att definiera särskilda geografiska zoner där en offentlig insats behövdes. Mellan 1981 och 1983 definierades 350 Zones d’Education Prioritaire (ZEP), efter modell av de engelska Educational Priority Areas. Områdena definierades utifrån kriterier som föräldrarnas ekonomiska situation, andelen utländska elever och andelen elever som följde specialun- dervisning. Berörda skolor fick bl.a. fler tjänster per elev. Från och med 1998 har man prövat att integrera Zones d’Education Prioritaire i stadspolitiken, något som stött på institutionella svårigheter.
Först 1993 blev zonpolitiken officiellt en del av stadspolitiken, när 546 stadsdelar definierades som ”områden med förfallen boende- miljö och med obalans mellan befolkning och sysselsättning”. 1995 definierades 751 ”utsatta stadszoner” (Zones Urbaines Sensibles – ZUS) och 416 ”urbana dynamiseringsområden” (Zones de redynami- sation Urbaine – ZRU). Efter att ha fått EU-kommissionens godkän- nande etablerades 1996 44 ”urbana skattebefriade zoner” (Zones Franches Urbaines – ZFU), sedan 2003 utökade med ytterligare 41 (se bild 25).
Tabell 5. Centrala element i zonpolitiken.
Tema Namn Beskrivning
Utbildning ZEP Områden med speciella
Zone d’Education utmaningar inom
Prioritaire utbildningssektorn.
Näringslivsutveckling ZUS (Zone Områden med reducerad skatt
Urbaine Sensible) på näringslivsaktiviteter.
ZRU(Zone de Redynamisation Urbaine) ZFU (Zones Franches Urbaines)
Stadsförnyelse GPV (Grand Projet Finansiering av rivning/
de Ville) och ORU nybyggande, infrastruktur för att
(Opérations de knyta kvarteren till varandra,
Renouvellement stöd till lokal handel och
I samband med satsningen på stadsförnyelse som beskrivits ovan skapades också 52 ”stora urbanprojekt” (Grands Projets de Ville – GPV) och 70 ”stadsförnyelseprojekt” (Opérations de Renouvellement Urbain – ORU) som också är geografiskt avgränsade. Den totala statliga finansieringen för dessa projekt är på 1,2 miljarder euro.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Den generella stadspolitiken bygger å ena sidan på en önskan om ökad integration mellan olika typer av sektorspolitik (som t.ex. trans- port- och bostadspolitik). Ansvariga myndigheter inom varje sektor får därför ekonomiskt stöd för att driva projekt som är en del av ett integrerat territoriellt perspektiv. Å andra sidan ska stadspolitiken bi- dra till att ge enskilda städer en mer aktiv roll, med hopp om att lo- kalt definierade utvecklingsstrategier ska vara mer effektiva. Detta hör samman med decentraliseringspolitiken. En annan anledning till denna ansvarsändring är att staten inte har resurser att upprätt- Figur 3. Ett kontraktsskrivande organiserat som kinesiska askar.
STATEN
ZONPOLITIK
ZEP, ZUS, ZFU, GPV… (se tabell 5)
REGIONALA REPRESENTANTER
Contrat de Plan Etat – Région – Strategiska regionala perspektiv
– Finansiell ram för statens bidrag inom varje region, fördelat per sektor
– Många konkreta projekt Contrat d’Agglomération
– På grundval av en lokalt definierad utveck- lingsplan
– Mellan staten och ett kommunförbund – Definierar statens bidrag till olika projekt
inom kommunförbund, särskilt ekonomisk utveckling och infrastruktur
Contrat de Ville
– Utvecklingsstrategi för stadens särskilt utsatta kvarter
– Normalt mellan staten och ett kommun- förbund
– Strukturerar stadens sociala politik runt den statliga ”zonpolitiken”:
hålla lokala offentliga tjänster på samma nivå som tidigare. En del av den finansiering som städerna får genom kontrakten går därmed till att kompensera för den svagare direkta statliga insatsen.
Lokala råd för arkitektur, stads- och miljöplanering
I enlighet med den franska ”arkitekturlagen” från 1977 har det etablerats ”lokala råd för arkitektur, stads- och miljöplanering” (Conseils d’Architecture, d’Urbanisme et de l’Environnement – CAUE) i 88 av Frankrikes 95 Départements (län).
Råden ger gratis rådgivning till kommuner och lokalbefolkning om planprocesser, lagstift- ning och lokala arkitekturtraditioner. De kan också fungera som arktitektkontor för kommu- nerna och ansvara för utbyggnadsprojekt. Råden är viktiga aktörer, särskilt eftersom den pågående decentraliseringen innebär ett ökat ansvar för kommunerna utan att dessa nöd- vändigtvis har hunnit bygga upp tillbörlig kunskap.
Råden bistår vidare med utbildning både för professionella och allmänheten, ger ut informa- tionshäften och organiserar utställningar och seminarier för att främja kunskap om arkitek- tur och landskapsplanering.
Råden finansieras av en särskild skatt på Départements-nivå, genom stöd från staten och regionen samt av de uppdrag de får från kommunerna.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Kommunerna bestämmer själva vilket kommunförbund de önskar tillhöra och därmed vilken typ av kontrakt de integreras i. Kommu- ner som gränsar till en större stad kan på så vis själva bestämma om de vill vara med i stadspolitiken eller inte.
Detta skapar ett mönster av olika typer av territoriell politik där stadspolitiken är en komponent (se bild 23). Långt ifrån alla dessa områden har emellertid klarat av att skapa en utvecklingsplan och teckna ett kontrakt med staten (se bild 24). Dessutom definierar zonpolitiken en mängd områden för speciella åtgärder. Bild 25 visar till exempel de 85 skattebefriade zonerna i Frankrike.
Externhandel: en illustration av Frankrikes institutionella utmaningar
Frankrike är det europeiska land som har störst handelsutbud utanför stadscentrum. Så kal- lade ”regionala köpcentra” med över 80 olika handlare om 40 000 m2 formar de största stä-
dernas utkantsområden. Etableringen av denna typ av verksamheter främjas av stora aktö- rer inom varuhandel som Carrefour, Promodes och Auchan. Men även kommunala aktörer i städernas periferier har varit aktiva pådrivare av externhandelsetableringar eftersom handelsverksamheterna utgör viktiga källor till skatteintäkter.
Kritiken som har riktats mot den utbredda externhandeln handlar framförallt om den ”rudi- mentära” visuella effekt som de skapar längs infarterna till de större städerna och urholk- ningen av den småskaliga och varierade handeln i städernas centrala delar. Med ”Royer”- lagen från 1973 gjordes ett försök att trygga ett mer balanserat och varierat handelsutbud. Denna lag kräver att tillstånd ges från en kommission på Departementsnivå (motsvarande svenska län) för att etablera ett köpcentra över 1 500 m2 (1 000 m2 i kommuner med mindre
än 40 000 invånare). Detta ledde dock till massiv utbyggnad av handelsenheter precis under dessa ytbegränsningar. Systemet medförde dessutom utbredd korruption. Efter ett antal misslyckade försök att reformera systemet stoppades utbyggnad av nya köpcentra mellan åren 1993 och 1996. Men denna insats var också misslyckad då den överlag främjade redan etablerade externa köpcentra utan att ge detaljhandeln i stadskärnorna en möjlighet att återfå marknadsandelar.
Från 1996 har man försökt införa särskilda ”planer för kommersiell utveckling” som ska fungera som ett underlag för kommunala översiktsplaner (”SCOT”). Genom att en större handelsetablering således måste betänkas i en större handelsstrategi hoppas man kunna uppnå en mer balanserad och långsiktig utveckling. I städer som ingår i ett kommunförbund som inhämtar de gemensamma skatteintäkterna från företag finns det också en bättre möj- lighet till att skapa en gemensam regional strategi för handelsutvecklingen och således und- vika att kommuner konkurrerar om handelsetableringar.
Bild 23. Olika typer av kommunförbund för mer eller mindre urbaniserade områden. Källa: As s emblée des Co mmun a utés de France.
Bild 24. Undertecknade ”Contrats d’agglomération” i oktober 2003. Käl la: En tr ep ri s es Terr it o ir es et Dév el op p e m e n t.
Bild 25. Ett exempel på områden definierade genom zonpolitiken: urbana skattebefriade zoner.
Källa: Délégati o n I n termi n ist é riel le á la Vil le.
Urbana skattebefriade zoner (Zones Franches Urbaines)
Stadspolitik i praktiken
Mellankommunalt samarbete med positiva resultat – exempel från Rennes Métro
År 2002 öppnade Rennes97 sin nya ”Métro”. Det har varit ett kontro-
versiellt projekt eftersom många menade att staden var för liten för att en egen tunnelbana skulle kunna bli lönsam. Då befolkningen är relativt utspridd i stadsregionen ansågs det lämpligare att förbättra bussförbindelserna. Trots dessa motargument drev Rennes kom- munförbund projektet i hamn med stöd av regionen och staten. Pro- jektet har visat sig överträffa alla förväntningar och har visat att sats- ning på kollektivtrafik i de centrala delarna inte behöver stå i mot- sättning till periferins behov. Den helautomatiska tunnelbanan körs med små vagnar med täta mellanrum (ca ett tåg per minut). Detta har medfört att pendlare som tidigare åkte buss till centrum och fastnade i köer numera kommer fram snabbare med tunnelbanan. Busslinjerna har sina ändhållplatser utanför centrum för att få folk att använda tunnelbana sista biten in till centrum. I Rennes har man