Tabell 8. Befolkningsutveckling i storstadsregionerna i Norge.104
Stadsregion Befolkningsutveckling (1995-2000)
Innerstads- Förorts- Krans-
kommuner kommuner kommuner
Oslo ++ ++++ ++ Bergen ++ ++++ – Stavanger/Sandnes +++ ++++ + Trondheim ++ +++ – Kristiansand +++ ++ + Tromsø +++ – – Stadspolitikens framväxt
Norsk regionalpolitik (distriktspolitikken) har traditionellt prioriterat balans i den nationella befolkningsutvecklingen. Under efterkrigsti- den strävade man efter att tätorter i utkantsregionerna skulle fung- era som motorer och skapa nya arbetsplatser och därigenom säkra en fortsatt balanserad befolkningsstruktur. Detta starka fokus på distriktspolitikk gjorde att den politiska medvetenheten var begrän- sad när det gäller de planerings- och förvaltningsmässiga konse- kvenserna av stadens ökade geografiska utbredning – genom satellit-
städer och annan suburbanisering.105
I Oslo och Bergen noterades från och med mitten av 1970-talet en ökande obalans mellan befolkningen och skatteunderlaget å ena sidan och kostnaden för de uppgifter som måste lösas å den andra. Kommunerna vände sig till Kommunaldepartementet men utan att få någon särskild respons, eftersom de problem man pekade på inte tillhörde departementets traditionella ansvarsområden. De kunde förvänta sig att få mer förståelse från departement med relevant sektorsansvar, t.ex. för sociala frågor, undervisning, transporter eller miljövård. Däremot fanns det inga förutsättningar för dessa departe- ment att samordna arbetet med urbana problem tillsammans med
kommunerna.106
1977 utnämnde Stortinget Storbyutvalget, med uppgift att ”klar- legge i hvilken grad behovet for kommunale tjenester er større i større byer enn i landet ellers”, främst för Oslos och Bergens räkning, men också andra större stadskommuner. Arbetet ledde till att Stor- tingets Kommunal- og miljøvernskomité 1980 slog fast att ”de såkalte urbaniseringsproblemer for enkelte bykommuner medfører en betydelig utgiftsbelastning, og at dette til en viss grad ikke har fått samme oppmerksomhet som utkantsproblemene”. De politiska konsekvenserna blev emellertid mycket begränsade – ingen omorga- nisation av städernas förvaltningssystem och endast små föränd- ringar av statens bidrag till stadskommunerna.
104 Fosse et al, 2003.
105 Baldersheim, 1983.
Fokus på storstadspolitik
Som beskrivits ovan har den norska distriktspolitikken länge foku- serat på att upprätthålla ett nätverk av mindre städer i utkants- regionerna för att säkra en spridd befolkningsstruktur. Som en kon- sekvens av detta är stadspolitiken i stället nästan uteslutande inrik- tad på förmodade urbana problem såsom bosättningsmönster, sociala problem och etnisk segregation och behandlar inte regional tillväxt – utöver de generella intentioner som beskrivs i avsnitt Stads- politikens organisation och medel.
I den så kallade Storbymeldingen (se även avsnitt Stadspolitikens organisation och medel) identifieras ett antal ”storstadsregioner” som geografiska insatsområden. Det är med andra ord inte enskilda stadskommuner som står i fokus utan funktionella bostads- och arbetsmarknadsregioner definierade utifrån ett forskningsperspek- tiv. Dessa regioner går i flera fall över fylkesgränserna. Från Kommu- naldepartementets sida är avgränsningen av dessa storstadsregioner inte avsedd att vara normativ. Med andra ord behöver lokala myn- digheter inte ta hänsyn till denna avgränsning i utformningen av en regional strategi för stadsutveckling.
Stadspolitikens geografiska omfattning begränsar sig till sex av landets största städer, dvs. Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim, Kristiansand och Tromsø. Bodø, Ålesund och Haugesund nämns som städer med särskilt stor regional betydelse, men de behandlas inte vidare i meldingen. Drammen, Fredrikstad och andra större regionala centra i Oslos influensområde sägs däremot ha deltagit i departementets dialog om storstadspolitik.
Tabell 9. Norges storstadsregioner.
Storstadsregion Antal kommuner Befolkning (per 2002-01-01)
Stor-Oslo 46 1 260 000 Bergen 14 339 000 Stavanger 13 262 000 Trondheim 10 226 000 Kristiansand 10 136 000 Tromsø 2 62 988
Tabell 10. Tätorter över 50 000 invånare.
Tätort Befolkning (per 2003-01-01)
Oslo 794 356 Bergen 211 326 Stavanger/Sandnes 169 455 Trondheim 144 434 Fredrikstad/Sarpsborg 95 994 Drammen 89 500 Porsgrunn/Skien 84 657 Kristiansand 63 020 Tromsø 51 352
Om man jämför de sex storstadsregionerna med listan över tätorter med över 50 000 invånare finner man två stadsregioner som trots sin befolkningsmängd inte utnämnts till storstadsregioner. Dessa två, Fredrikstad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien, ligger sydost respektive sydväst om Oslofjorden och kan sägas ha en mindre framträdande regional betydelse än Kristiansand och Tromsø som ju annars är mindre ur befolkningssynpunkt. Detta är orsaken till att Fredriks- stad/Sarpsborg och Porsgrunn/Skien inte tas med i Storbymeldingen. Selstad (2003) menar apropå detta att det är obegripligt att dessa ”gamle industriregionene som er eller har vært inne i tunge omstillingsprosesser […] ikke er tatt med, […] fordi de samler opp spesielle storbyproblemer som de andre storbyene ikke lenger har i samme grad”. Drammen som syns i tabell 10 är en del av Stor-Oslo.
Stadspolitikens organisation och medel
Kommunaldepartementet samordnar definitionen av nationella stra- tegiska mål för storstäderna och det centrala dokumentet i detta sammanhang är Storbymeldingen. Miljøverndepartementet ansvarar för samordningen av kommunplanerna och har i detta sammanhang blivit en naturlig aktör vid utformningen av en stadspolitik. Andra departements medverkan i stadspolitiken är mindre definierad.
Det finns dessutom ett ”Samarbetsforum för Storstäder”, etablerat 1998 och med representanter från nio departement och från de största städerna, bland annat Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Tromsø, Kristiansand, Fredrikstad och Drammen.
Storbymeldingen
Storbymeldingen som lades fram i maj 2003 pekar ut fyra huvudmål för en nationell stadspolitik:
– Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder – Regioner med stark tillväxt
– Samordnad statlig politik för storstäderna
– Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå – Attraktiva, funktionella och miljövänliga storstäder
Storbymeldingen pekar på att staten måste bidra till en god stadspla- nering. Detta kan ske genom att uppmuntra att Samordnede miljø-, areal og transportplaner (SMAT) utvecklas i flera storstadsregioner. Staten bör också som egendomsförvaltare och exploatör ha en mer medveten strategi i storstäderna. Men den centrala utmaningen är att utveckla kommunernas kompetens och förhandlingsförmåga för planering med flera olika samarbetspartners (både privata och of- fentliga) för bättre markanvändning. Det blir då nödvändigt att se till både projektets interna lönsamhet och den kommunalekonomiska och samhällsekonomiska lönsamheten.
Samarbete över kommungränserna anses också vara en viktig aspekt för att komma fram till hållbara strategier även om man inte direkt pekar ut någon överordnad strategi för hur ett sådant samar- bete ska utvecklas.
– Regioner med stark tillväxt
I Storbymeldingen läggs stor vikt på att gynna tillväxt i alla landets regioner. Tillväxt i storstadsregioner ska med andra ord inte ske på bekostnad av andra delar av landet och storstadspolitiken ska följ- aktligen inte stå i motsatsställning till regionalpolitiken. Tvärtemot integreras storstäderna i regionalpolitiken. En central aspekt av detta synsätt är vikten av internationellt konkurrenskraftiga regioner. Stor- städerna ska här fungera som internationella ”gateways” och som centra för kunskap, kapital och innovation.
Polycentriska urbana regioner som Mjøsbyen och Vestfoldbyene tas upp som exempel på hur internationell konkurrenskraft kan utvecklas utan att skapa negativa konsekvenser på det regionala planet. Däremot går Storbymeldingen inte närmare in på vad som menas med tillväxt eller några närmare beskrivningar av norska storstäders internationella betydelse. Däremot läggs stor vikt på att storstadsregionerna själva måste utveckla tillväxtstrategier.
– Samordnad statlig politik för storstäderna
Storbymeldingen betonar att ”storbyregionene i særlig grad [er] ut- satt for de negative konsekvensene av manglende koordinering av statlig politikk” genom att trycket på infrastruktur, bostäder och so- cialtjänst är större i dessa områden. Vidare är storstäderna i egen- skap av regionala centra viktiga aktörer för genomförandet av den nationella politiken.
Denna generella beskrivning av miljömässiga, sociala och ekono- miska utmaningar i storstadsregionerna leder emellertid inte till något konkret förslag på hur en bättre samordning kan ske. Kommu- naldepartementet preciserar dock i sin rekommendation att de olika åtgärder som nämns ska genomföras i regi av respektive ansvarigt departement och inom det berörda departementets budgetramar. En eventuell samordnad statlig storstadspolitik ska med andra ord inte leda till att det skapas en överordnad statlig myndighet, eller till ökade offentliga utgifter.
– Större ansvar och handlingsutrymme på kommunal nivå
Detta mål är den generella strategin för en modernisering av den of- fentliga förvaltningen. Målet för staten är att skapa bättre ramvillkor och öka den lokala handlingsfriheten när det gäller att tillhandahålla offentlig service. Sett i förhållande till det generella målet om att skapa goda livsvillkor i alla delar av landet är det påfallande att Stor- bymeldingen inte föreslår styrningsinstrument som skulle kunna ga- rantera att alla kommuner erbjuder likvärdiga offentliga tjänster. Vidare förutsätter lokal handlingsfrihet att förvaltningsregionerna överensstämmer med de funktionella regionerna. Meldingen går inte in på hur lokala myndigheter skulle kunna skapa denna typ av organ.
Politik för förbättringar av miljön i städerna
Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og tettsteder beskriver i detalj miljömässiga problemställningar i norska städer och anger en rad möjliga lösningar på de utmaningar städerna står inför. Förtätning anses vara en viktig strategi för att möjliggöra en bättre stadsmiljö och bidra till att öka kollektivtrafikens andel i den totala transporten. Fortsatt förtätning är i alla avseenden redan integrerat i alla större städers utvecklingsstrategier. Bild 32 illustrerar den polycentriska modell som ligger till grund för idén om koncentrerad utbyggnad av städerna.
Bild 32. En modell för koncentrerad urban struktur.
Källa: Mil
jøbyp
rogram
met
Restriktioner mot externhandel och förtäting av stadsstrukturer
Eftter ett initiativ från Stortinget 1997 beslöt regeringen att införa ett tillfälligt etablerings- stopp för nya köpcentrum över 3000 m2 i fem år med början 1999. Syftet var att bevara stadsstrukturen och minska bilberoende. Etableringsstoppet upphörde 2004 och nu gäller endast den allmänna plan- och bygglagen.
För perioden 2004-2008 har man dock infört en princip om att regionala planer för centrum- struktur och handelsverksamhet ska göras (Fylkesdelplaner for senterstruktur og
handelsvirksomhet). Dessa planer är inte juridiskt bindande men de ska ge riktlinjer för loka- lisering av köpcentra som ersätter det nationella etableringsstoppet. I fylkesdelplanen för Akershus anges t.ex. ”først dersom det er dokumentert at planmessige forhold ikke gjør det mulig med en utbygging i sentrum, kan en eventuell utbygging vurderes i randsonen til sentrum”. Denna restriktiva hållning återfinns i flera andra fylkesdelplaner.
Detta hänger också samman med det överordnade målet om stadsförtätning. I Møre och Romsdals Fylkesdelplan for Senterstruktur motiverar man detta mål med att kompakta stä- der upplevs som tryggare, mer innehållsrika, mer turistvänliga och mer tillgängliga för olika samhällsgrupper. Bra förhållande för fotgängare anses också som viktigt, vilket markeras i det uttalade målet om att ytterpunkterna i de största städerna maximalt bör vara 800 meter från varandra.
På ett organisatoriskt plan kräver de miljömässiga utmaningarna ökad samordning från lokala myndigheters sida, bl.a. när det gäller markanvändnings- och transportplaner. I Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og tettsteder utlovar man att kommuner som genomför en sådan samordning ska ”stå sentralt i nasjonal transportplans prioriteringer av prosjekter i byområder”. Med andra ord skapas ett system där integrerade lokala strategier ökar möjligheten till statlig medfinansiering av infrastrukturprojekt. I Stortingsmeldingen Bedre kollektivtransport beskrivs en liknande inställning till statligt stöd i kommunerna när det hävdas att ”et økt statlig engasjement i kollek- tivtransporten vil være avhengig av at lokale myndigheter i større grad forplikter seg til å legge opp til en arealpolitikk som tilrette- legger for kollektivtransport, i tillegg til at virkemidler som kan dempe behovet for personbilbruk, tas i bruk”.
Samtidigt står det i Stortingsmeldingen Bedre miljø i byer og tettsteder att ”den geografiske avgrensningen av planarbeidet må tilpasses byområdets funksjonelle avgrensning – uavhengig av administrative grenser”. På samma sätt som när det gäller Storby- meldingen är det emellertid oklart hur denna anpassning till funk- tionella områden konkret ska organiseras.
Stadspolitikens motiv och inriktning
Det är kombinationen av balanserad befolkningsspridning på natio- nell nivå, hållbar utveckling och förbättrade levnadsvillkor i urbana områden som ligger till grund för stadspolitiken. Røed at al (2002) påpekar i en rapport framtagen på uppdrag av de fem storstäderna Bergen, Kristiansand, Stavanger, Tromsø och Trondheim att det är nödvändigt med ett vidare perspektiv för att utveckla dynamiska och konkurrenskraftiga urbana regioner utanför Oslo. Dessa storstäder önskar bland annat en ökad satsning på internationellt konkurrens- kraft och en infrastrukturpolitik som bidrar aktivt till regionförsto- ringen i storstadsområdena. Det finns dock inte någon nationell
myndighet som ser det som sin uppgift att utforma en generell stra- tegi för de största städerna som integrerar flera relevanta sektorer, enligt Røed et al (2002), t.ex. kultur-, näringsutvecklings-, transport- och utbildningssektorerna.
Stadspolitikens geografiska omfattning
Bild 33. Norska storstadsregioner.
Källa: S to rbym eldi n gen .
Stadspolitik i praktiken
Den nationella stadspolitiken som presenterades i Storbymeldingen kan inte sägas ha lett till konkreta projekt på lokal nivå. Arbetet med att skapa institutionella strukturer, som gör det möjligt att möta de utmaningar som beskrivits, återstår.
En central dimension i den norska stadspolitiken är miljöfrågor. Miljøbyprogrammet har haft stor effekt i de städer där den genom- fördes och motsvarande initiativ kan förväntas få en nyckelroll framöver. Ett annat viktigt initiativ är SATS-reformen, även om den ursprungligen inte är direkt knuten till en stadspolitisk strategi utan till en önskan om effektivisering och samordning inom social-, arbets- och välfärdssektorerna.
År 1999 lanserade Kulturdepartementet initiativet ”millennium- platser” (tusenårssteder). Enligt den ursprungliga planen skulle varje kommun ”i samråd med sine innbyggere” välja ut en offentlig plats som skulle bli deras milllenniumplats.
Tanken var att Kulturdepartementet skulle ge bidrag till ”å etablere gode møteplasser for kulturaktiviteter, samvær og utfoldelse i byer og tettsteder”. Det beviljade bidraget var dock endast 119 500 NOK per kommun. Efter millennieskiftet har initiativet förts vidare på regionnivå och då inte längre med inriktning på städer eller urbana mötesplatser. De flesta regioners millenniumplatser är frilufts- muséer eller minnesmärken. Idéen om att varje kommun uppmunt- ras till att definiera ett centralt offentligt rum som gemensam mötes- plats för befolkningen är dock intressant i ett stadspolitiskt samman- hang.
Miljøbyprogrammet
Miljøbyprogrammet som startades 1993 och avslutades i september 2000 genomfördes i de fem städerna, Kristiansand, Bergen, Tromsø och Fredrikstad samt i stadsdelen Gamle Oslo. I alla dessa städer ge- nomfördes projekt inom sex olika insatsområden, och med repre- sentanter både från städerna och från relevanta myndigheter och departement. Insatsområdena var:
1. Areal- och transportplanering, lett av Miljödepartementet. 2. Centrumutveckling, lett av Miljödepartementet.
3. Bostäder och lokalsamhälle, lett av Kommunal- och regional- departementet.
4. Grönstruktur, natur och friluftsliv, lett av Direktoratet för natur- förvaltning.
5. Avfall och återvinning, lett av Statens Forurensningstilsyn (Statlig myndighet med ansvar för kontroll av föroreningar).
Som en del av Miljøbyprogrammet har man försökt att förankra pla- neringen bättre både administrativt och politiskt, antingen genom utvecklat medborgarinflytande (i Kristiansand, Tromsø och Fredrik- stad) eller med hjälp av en stadsdelsreform (i Bergen). I enstaka stä- der, som Fredrikstad och Tromsø, har man utvecklat ett närmare samarbete med grannkommuner eller regionala strukturer som en del av den kollektiva transportstrategin.
SATS-reformen
Den mest omfattande samordningen och integreringen av offentlig service i stadsområden initierades av Socialdepartementet 2002. Den så kallade SATS-reformen går ut på att slå samman försäkringskassa, socialkontor och arbetsförmedling till ett gemensamt servicekontor. Det pågår för närvarande 16 olika pilotprojekt, både i utvalda kvarter i storstadsregioner som Oslo, Bergen, Trondheim och Kristiansand och i mindre städer som Løten och Narvik samt i områden utan större tätorter som Orkdalsregionen. Om det etableras och integre- ras servicecentra i dessa städer skulle möjligheterna att samarbeta med kommunerna öka och servicecentrumen skulle möjligen kunna bli aktiva partners vid utformningen av en lokal utvecklingsstrategi. Storstäderna har signalerat att de är beredda att arbeta vidare med en vertikal integration mellan stat och kommun med denna horison-
tella integration på lokal nivå som grund.107
Mellankommunala utvecklingsstrategier
Som tidigare beskrivits framhäver Storbymeldingen betydelsen av att se på storstadsregionen som en helhet vid utformningen av strate- gier, men utan att föreslå några administrativa strukturer som skulle kunna ta till vara allmänna intressen på denna geografiska nivå. Dessutom är framtiden för fylkeskommunen som institution oklar, något som inte gör arbetet med att skapa nya samarbetsorgan lät- tare. I Osloregionen har man trots detta valt att skapa ett samarbets- organ som innefattar alla 46 kommuner som i Storbymeldingen räk- nas som en del av Stor-Osloregionen. Det är i ögonblicket oklart vil- ken roll den nya samarbetsorganisationen, kallad Oslo46, kommer att spela.
Østlandssamarbetet
Østlandssamarbetet är ett samarbete mellan åtta fylken som försö- ker främja en polycentrisk urban struktur som man anser mer för- delaktig både när det gäller miljö, arbetsmarknad, utbildning, service och samhällsekonomi. Målet är att större stadsregioner eller gruppe- ringar av städer i utkanten av Oslos pendlingsområde, som Vestfold- städerna, Nedre Glomma, Grenland och Mjøsbyen, ska kunna kom- plettera och till en viss grad konkurrera med Oslo. Projektet refererar explicit till EUs planeringsperspektiv ESDP som inspirationskälla
men baserar sig också på en rad initiativ som under de senaste 50 åren har handlat om att försöka uppnå ett mer balanserat bosätt- ningsmönster i Osloregionen.
För att skapa förutsättningar för en ökad integration i regionen är utvecklingen av en gemensam strategi för kollektivtrafik och kom- munikationer central i samarbetsprojektet. Processen drivs emeller- tid av fylkeskommunerna och inte av städerna själva.
Avslutande kommentar
Målen för den norska stadspolitiken har beskrivits med hjälp av ge- nerella principer som regional balans, tät bebyggelse, ökad kollektiv- trafik och större lokal handlingsfrihet. Vidare har behovet av mellan- kommunala samarbeten när det gäller markanvändning och regio- nal utveckling tagits upp.
Det finns dock ingen konkret strategi som kan bidra till att kommu- ner i närheten av stadscentra inte motverkar målet om att bevara och förtäta centrumstrukturerna. Med dagens system har dessa kommuner intresse av att dra till sig en större andel av stadsregio- nens befolkning, trots att detta kan motverka det överordnade målet om en mer koncentrerad befolkningsstruktur.
På samma sätt har man inte utrett hur man bäst skulle kunna bidra till att strategiska planer utformas över kommungränserna, i enlighet med de funktionella urbana regionerna. Motsättningarna mellan stadstillväxt och regional balans samt mellan ökad lokal handlings- frihet och likvärdigt tjänsteutbud är inte behandlade i någon vidare bemärkelse.
Storbymeldingen bygger på att stadspolitiken bör drivas av stä- derna själva och att det är upp till dem att definiera de metoder och verktyg de vill använda. Problemet är dock att det inte finns besluts- fattande organ som har storstadsregionernas funktionella område som sitt geografiska ansvarsområde:
– Den största av kommunerna i en storstadsregion är för liten i förhållande till storstadsregionen för att kunna ta det ansvaret. – Fylkeskommunerna innefattar i flera fall bara delar av en hel stor-
stadsregion (i Oslo, Trondheim och Kristiansand). Dessutom är ofta samarbetsklimatet mellan fylkeskommunen och kommunen ansträngt, huvudsakligen på grund av att städerna inte vill låta fylkeskommunen spela en framträdande roll.
– Mellankommunalt samarbete är inte en trovärdig lösning, så länge det kommunala intäktssystemet skapar intressekonflikter mellan centrala inpendlingskommuner och mer perifera ut- pendlingskommuner när det gäller bosättningsmönster och infrastruktur.
Med andra ord finns det i dag inga aktörer som kan definiera och genomföra en effektiv stadspolitik.
En reform av den lokala förvaltningsnivån är därför den stora utma- ningen för både stadspolitiken och regionalpolitiken. Denna reform kan innebära en ändring av regionsindelningen, till exempel med en ny typ av regioner som ersätter fylkeskommunerna. Det viktigaste är emellertid att det skapas förutsättningar för samarbete mellan kommuner å ena sidan och samarbete mellan kommuner och regioner å andra sidan. En sådan tydlig nationell strategi är nödvän- dig för att ”storstadsregionen” ska bli en aktiv politisk aktör och inte förbli den teoretiska enhet som den är i dag.
Bakgrund
Befolknings- och bebyggelsestruktur
I Tyskland är stadsbebyggelse och stadsliv en 2000-årig företeelse. Under 1990-talet minskade de stora städernas befolkning till förmån för områdena kring städerna samt de mellanstora och mindre stä- derna. Denna tendens har varit mest utbredd i forna Västtyskland där stadsregionerna är vidsträckta och gränserna mellan land och