De stora och ekonomiskt betydande stadsregionerna i Tyskland är dock koncentrerade till forna Västtyskland, framförallt de sydvästra delarna, och under 1990-talet flyttade folk framförallt från öst till väst, med undantag för Berlin med omnejd där befolkningen ökade. Generellt är också de regionala skillnaderna mellan landsbygdsom- råden och stadsregioner större i öst; det är framförallt de gamla
industriorterna och landsbygdsområden som avfolkas.109 Prognoser
visar vidare på att de demografiska skillnaderna mellan öst och väst kommer att öka ytterligare i framtiden.
Som helhet växer befolkningen i Tyskland och sedan mitten av
1980-talet står invandringen framförallt för tillväxten.110 Av den totala
befolkningen i storstäderna är drygt tio procent utländska medbor- gare medan andelen varierar mellan två och fem procent i de mindre städerna och på landsbygden.
Bild 34. Stadssystemet i Tyskland.
109 ESPON 1.1.2 Urban-rural relations, 2003.
110 BBR, 2003a.
Källa: BBR, 2
0
0
Öst och väst återförenas
Vid Tysklands återförening 1990 möttes två skilda system, sociala, ekonomiska såväl som stadspolitiska. I väst rådde social marknads- ekonomi, en federal struktur och kommunal stadsplanering; städ- erna var vidsträckta, med välutbyggd väginfrastruktur och präglade av privatbilism. I öst rådde planekonomi och ett centralistiskt plane- ringssystem; markägandet var statskontrollerat och bostäder tilldela- des efter behov. Städerna hade i regel väl utbyggt kollektivtrafik- system och suburbaniseringen var inte lika utbredd som i väst.
Gemensamt för de båda staterna var dock den starka präglingen av kriget och den återuppbyggnad som följde. På en del håll byggdes hela stadskärnor upp på nytt (t.ex. Dortmund) och överlag präglades byggandet av storskalighet och funktionsseparering. Idag rymmer efterkrigstidens storskaliga bostadsområden ca 2,3 miljoner lägenhe- ter, vilket står för ca sju procent av landets bostadsbestånd och hela 22 procent i forna Östtyskland. På en del platser bildar dessa bo- stadsområden hela städer, t.ex. Schwedt eller Hoyerswerda där 80-90 procent av bostäderna är av denna typ.
Övergången från ett utpräglat industrisamhälle till ett mer service- orienterat och högteknologiskt samhälle har pågått sedan 1970-talet i västra Tyskland. Strukturförändringarna har varit kraftiga och resulterat i en hög arbetslöshet framförallt i gamla industristäder som Duisburg och Dortmund. Efter murens fall har också avindust- rialiseringen skett snabbt i forna Östtyskland, tillsammans med en utglesning av städerna och en privatbilism i nivå med väst.
Stadspolitikens framväxt
Översiktligt kan man sammanfatta stadspolitiken i efterkrigstyskland med återuppbyggandet under 1950-talet, stadstillväxt (Stadterwei- terung) under 1960-talet, stadsförnyelse under 1970-talet och stads- ombyggnad under 1980-talet. Inriktningen skiljer sig dock mellan öst och väst. I forna Östtyskland handlade stadspolitiken framförallt om bostadsfrågor samt lokalisering av industri. Senare, under 1980-talet, reducerades stadspolitiken till att framförallt tillhandahålla bas- service när det gäller infrastruktur och bostäder. I 1980-talets Väst- tyskland rörde stadspolitiken främst stadsförnyelse, kulturmiljövård, utbyggnad av nya bostadsområden, förnyelse av storskaliga bostads- områden, ekologiskt byggande, motverkande av städernas utgles- ning och nyanvändning av f.d. industri- och militärområden.
I 1990-talets återförenade Tyskland dominerades stadspolitiken av insatser för tvärsektoriell stadsutveckling ofta i form av pilotprojekt och med ”multi-level governance”.
Stadspolitikens organisation och medel
Organisation och instrument
Tyskland är en förbundsstat med 16 delstater, olika typer av regioner och ca 14 000 kommuner. Ansvarsfördelningen mellan de olika poli- tiska, administrativa och lagstiftande nivåerna fördelas enligt
subsidaritetsprincipen.111
Stadspolitik är inget enskilt politikområde utan är en del av den nationella planerings- och utvecklingspolitiken. Politikområdena fysisk planering och regional utveckling är nära besläktade och
bildar tillsammans det som kallas Raumordnung112. Stadspolitiska
befogenheter är fördelade på minst fem olika administrativa nivåer som samverkar enligt den s.k. principen om ömsesidig påverkan (Gegenstromprinzip). Detta innebär att lokal, regional och över- regional planering påverkar varandra både ”uppströms” och ”ned- ströms”. Inom Raumordnung är förbundsstaten relativ svag. De huvudsakliga befogenheterna har å ena sidan delstaterna då dessa tar fram, påverkar och godkänner de statliga ”Raumordnungs- riktlinjerna” samt har rätt att stifta ramlagar och å andra sidan kommunerna genom sin rätt till och ansvar för lokal fysisk planering.
I praktiken är det delstaternas planering och politik som har störst betydelse för städerna. I detta kapitel beskrivs dock inte stads- politiken eller planeringen i de enskilda delstaterna utan endast den nationella politiken. Förbundsstatens roll i stadspolitiken är snarare vägledande och informerande än direkt styrande. Dock samverkar ofta förbundsstaten med delstaterna i stadspolitiska frågor och uppmuntrar utvecklingen i form av särskilda pilotprojekt.
När det gäller stadspolitik på nationell nivå finns två centrala vägledande dokument: Raumordnungspolitische Orientierungs- rahmen och Raumordnungsberichte. Det första är riktlinjer för statlig territoriell planering som anger de territoriella målen och en rumslig strategi för hela landet i ett europeiskt perspektiv. Dessa riktlinjer ges ut relativt sällan till skillnad från de redogörelser av den statliga territoriella planeringen (Raumordnungsberichte) som ges ut regel-
bundet.113 Syftet med dessa redogörelser som tas fram åt regeringen
111 Subsidaritetsprincipen går ut på att samhället byggs nedifrån och uppåt och
att beslut ska fattas så nära de som berörs som är möjligt utan att ändamålsenligheten drabbas. Samtidigt har högre nivåer i samhälls- gemenskapen ett ansvar att stödja de lägre nivåerna.
112 Raumordnung kan betecknas som statlig territoriell planering och är den
överordnade planeringen för markområdenas organisation och utveckling. Raumordnung innebär samordning av sektorsplaneringen för territorier som är större än enskilda orter. All offentlig planering på delstats-, regional och kommunal nivå är vidare underordnad den statliga Raumordnungen. ARL & Nordregio, 2001.
113 De senaste Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen är från 1993 och
är att informera parlamentet och allmänheten om tillståndet i landet, framförallt när det gäller uppfyllelsen av de uppsatta målen
för den statliga territoriella planeringen.114
De nationella instrumenten är med andra ord inte särskilt sty- rande, vilket är en förklaring till att tysk stadspolitik präglas av samordning och ett ”governance”-perspektiv. Den rumsliga plane- ringen på förbunds-, delstats- och regional nivå karaktäriseras i allt större utsträckning av en innovativ, samordnande och projekt- orienterad verksamhet snarare än program- och planstyrd verksam- het. På så vis är det också symptomatiskt att de nationella stads- politiska programmen framförallt drivs i form av pilotprojekt. Finansiering
De två huvudsakliga stadspolitiska programmen – Soziale Stadt och Stadtumbau Ost – drivs med statlig medfinansiering från Departe- mentet för transport, byggande och bostäder (BMVBW). I Soziale Stadt-programmet står BMVBW för en tredjedel av kostnaderna, del- staterna för en tredjedel och kommunerna för den resterande tredje- delen. De totala kostnaderna för programmet uppgår till ca 330 mil- joner euro mellan åren 1999 och 2003. I Stadtumbau Ost-program- met bidrar förbundsstaten generellt med hälften av medlen och delstaterna med resterande hälft. För vissa stadsförnyelseinsatser inom programmet krävs dock att de deltagande kommunerna går in
med delfinansiering.115 Till Stadtumbau Ost-programmet har 2,7 mil-
jarder euro avsatts mellan åren 2002 och 2009.
De stadspolitiska programmen som har mer av pilotprojekts- karaktär (se avsnitt Stadspolitikens motiv och inriktning) finansieras av respektive utlysande myndighet och i dessa finns inget generellt krav om medfinansiering. Dessa program och medel är mer avsedda till att inspirera till nytänkande snarare än att bekosta ”ordinarie” lokala och regionala stadsplaneringsinsatser. Kommunernas ”ordi- narie” verksamhet finansieras genom kommunalskatt, bidrag från delstaten och staten, avgifter för kommunal service samt andra
bidrag.116
114 Den senaste rapporten behandlar de rumsliga strukturerna (stadssystem,
trafik, landsbygd), transport, pendling, näringsliv, regionala kvaliteter och utmaningar (sociala strukturer, ekonomiska utvecklingsmöjligheter, infra- struktur, bostadsförhållanden och jordbruk). Dessutom beskrivs utveck- lingstrender, europeiskt samarbete och samarbete mellan olika sektorer.
115 De insatser som handlar om att ta bort överflödigt bostadsbestånd kräver
ingen kommunal medfinansiering. Insatser som däremot handlar om att för- bättra och förfina stadsmiljön kräver att kommunerna täcker en tredjedel av kostnaderna. Uppgift av Silke Haack, BBR, April 2004.
Aktörer i den nationella stadspolitiken
På federal departementsnivå är den stadspolitiska huvudaktören De- partementet för transport, byggande och bostäder (Das Bundesmini-
sterium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, BMVBW117) som ef-
ter samordning med delstaterna ger ut de nationella riktlinjerna för rumslig planering och som innehåller principer för:
– bosättningsstrukturen – miljö och markanvändning – transport
– förhållande till övriga Europa – planering och utveckling.
Departementet har främst en informerande och vägledande roll. De initierar och finansierar också en rad stora pilotprogram som be- skrivs i nästa avsnitt.
En annan central aktör är Verket för byggande och statlig territori-
ell planering (Bundesamt för Bauwesen und Raumordnung, BBR)118
som är direkt underordnat BMVBW-departementet. BBRs uppgifter rör framförallt nationella byggnadsfrågor, främjande av byggforsk- ning och framtagande av kunskapsunderlag för den nationella Bild 35. Fördelning av statliga medel till stadsutveckling per invånare mellan åren 1991 och 1998.
117 www.bmvbw.de 118 www.bund.bbr.de Källa: BBR, 2 0 0 1.
Raumordnungs-, stadsbyggnads- och bostadspolitiken. I realiteten utför BBR mycket av den nationella politiken genom att de produce- rar vägledande dokument, koordinerar program etc.
Ytterligare viktiga aktörer är sammanslutningar av de större stä-
derna (Deutscher Städtetag119) och de mindre städerna och kommu-
nerna (Deutscher Städte und Gemeindebund120). Dessa organisatio-
ner bevakar städernas gemensamma intressen och lyfter fram frågeställningar bland annat inom stadspolitiken som medlem- marna betraktar som angelägna.
När det gäller kunskapsunderlag och forskning kring stadsfrågor har ett särskilt nationellt institut instiftats av de tyska städerna – Deutsches Institut für Urbanistik, förkortat Difu. Difu tillhandahåller främst kunskapsunderlag för kommunal stadsplanering och förvalt- ning men utvärderar och kommenterar också nationell politik.
Stadspolitikens motiv och inriktning
De övergripande målen för den nationella rumsliga utvecklingen är att främja:
• hållbar rumslig utveckling i hela landet (där sociala, ekonomiska och ekologiska aspekter väger lika)
• jämlika levnadsstandarder i hela landet (jämlika förutsättningar för arbete, utbildning, bostäder, miljöförhållanden, serviceutbud och rekreationsmöjligheter)
• stärkande av regionala resurser (regionalt självbestämmande, dock med stöd från staten, och tillvaratagande av respektive regions kvaliteter)
• bevarande och utvecklande av den polycentriska urbana struktu- ren samt skydd av miljön och naturresurser
• europeisk integration mellan öst och väst samt utvidgning av den
inre marknaden.121
För närvarande drivs två huvudsakliga stadspolitiska programmen Soziale Stadt och Stadtumbau Ost. Utöver dessa finns en rad natio- nellt initierade program som har mer av pilotprojektskaraktär. Pro- grammen beskrivs i rutorna nedan.
119 www.staedtetag.de
120 www.dstgb.de
De sociala problemen i städerna växer och därför har ett särskilt program inrät- tats – Soziale Stadt – riktad till stadsdelar med ”särskilda utvecklingsbehov”. Programmet som är ett samarbete mellan förbunds- och delstatsnivån syftar till att förbättra:
– Fysiska boendemiljöer- Socialt samhällsdeltagande genom utbildning, trä-
ning till att ta sig fram på arbets- och bostadsmarknaden och ”hjälp till själv- hjälp”
– Områdenas identitet och ”image”. Under 2003 ingick ca 330 stadsdelar i 230
av landets kommuner i programmet.
Programmet ”Stadsförnyelse öst” (Stadtumbau Ost) handlar om just förnyelse av städerna i östra Tyskland i synnerhet de med strukturella problem, tomma och nedgångna bostadsområden. Programmet handlar om främst om att förnya innerstäderna, förnya storskaliga bostadsområden och ta bort överflödigt bo- stadsbestånd. År 2002 genomfördes en tävling om nya stadsutvecklingskoncept där 260 kommuner deltog.
Stadsförnyelse i väst (Stadtumbau West) är ämnet för ett pilotprogram som kommer att bli till ett fullskaligt program i likhet med Stadtumbau Ost under 2005. Elva städer deltar i pilotstadiet. Grunden är hållbar utveckling i dess alla tre dimensioner och programmet riktas framförallt till städer som inte längre växer och där f.d. industriområden eller hårdgjord mark kan användas till nya ändamål. Insatserna handlar bl.a. om:
– Fortsatt markanvändning genom modernisering av verksamheterna
– Ny användning av marken genom t.ex. nybyggande
– Framtidsscenarier för outnyttjad mark
– Återförande av hårdgjorda ytor till naturmark (Renaturäring)
I ”Pilotprojektet inom den statliga rumsliga planeringen” (Modellvorhaben der Raumordnung) främjas utveckling av innovativa ansatser och instrument inom områdena hållbar regional utveckling och transnationellt samarbete. Inom om- rådet hållbar regional utveckling handlar projekten främst om resurssnål regio- nal markhantering. Därutöver är ett 20-tal projekt inriktade på regional fler- kärnighet, i detta sammanhang utvecklande av samarbeten mellan städer inom en region (Städtenetze).
”Forskningsprogrammet om experimentellt bostads- och stadsbyggande” (Ex- perimentella Wohnungs- und Städtebau ExWoSt) är ett stort och långvarigt pro- gram där förbundsstaten främjar forskning, pilotprojekt, utredningar och ”events” som handlar om boende och stadsutveckling. Frågor som berörs är of- fentliga rum, stadsutveckling och trafik, samarbetsformer kring stadsutveckling, förbättring av storskaliga bostadsområden, äldre människors boendemiljöer,
framtidsscenarier, stadsnätverk etc. Ett särskilt program (Werkstadt Stadt122) har
vidare inrättats för att sammanställa goda exempel och resultat från ExWoSt och andra innovativa stadsbyggnadsprojekt. Det handlar främst om användbara lös- ningar för planeringsvardagen bl.a. inom följande teman:
– hushållning med markresurser
– strategisk stads- och samhällsbyggnad
– förebyggande miljöskydd
– socialt rättvis bostadsförsörjning
– hållbara transportsystem – lokal näringslivsutveckling. Bund-Länder Programm Soziale Stadt DifU, BMVBW, BBR www.sozialestadt.de Stadtumbau Ost BMVBW & BBR www.stadtumbau-ost.info Stadtumbau West BMVBW & BBR www.stadtumbauwest.de Modellvorhaben der Raumordnung BMVBW www.bbr.bund.de/ raumordnung/moro/ moro.htm ExWoSt BBR www.exwost.de
Det Federala forsknings- och utbildningsdepartement (Bundesministerium für Bildung und Forschung, BMBF) utlyste år 2000 idétävlingen Stadt 2030. Detta är ett forskningsprogram som handlar om 2100-talets byggande och boende. 100 kommuner deltog i tävlingen och de 21 vinnarna arbetar nu med att vidareut- veckla sina framtidsscenarier och utvecklingsstrategier. Ämnen som behandlas är bl.a.:
– Nya former av stadsutveckling för städer i stagnation
– Regionalisering – nya former av mellankommunalt samarbete
– Integration och social rättvisa
– Identitet – strukturomvandlingsprocessers inverkan på en stads karaktär,
identitet och ”image”
– Prognosmodeller för befolknings- och stadsutvecklingen
– Nya former av tvärsektoriellt samarbete.
Sammanfattningsvis kan följande teman betecknas som aktuella i den tyska stadspolitiken:
• Avvecklingsplanering
Framförallt i östra Tyskland är befolkningsminskningen ett faktum, vilket medfört att avvecklingsplanering (Schrumpfungsplanung) är ett centralt stadspolitiskt tema. Det handlar om att planera för en av- veckling med ”äran i behåll” och att förhindra negativa spiraler. • Utveckling av innerstäder och offentliga rum
Fysiskt och estetiskt attraktiva städer anses viktigt inte bara för de boende utan också för att attrahera nya investeringar och behålla lo- kala företag. I linje med detta har stadspolitiska initiativ innefattat kulturmiljövård, marknadsföring av städer och stadsplanering för ökad säkerhet och funktionsblandning. I detta sammanhang har även uppmärksamhet riktats åt det offentliga rummet, dess utform- ning såväl som dess förvaltning av olika aktörer.
Stadt 2030 BMBF, DifU www.stadt2030.de
Bild 36. Förnyelse av innerstaden i Erfurt.
Källa: BBR, 2
0
0
• Internationell positionering
Tysk stadspolitik präglas av internationella ambitioner som bl.a. kommer till uttryck i organisering av världskonferensen URBAN
21123, projekt om europeiska metropolregioner124 samt insatser inom
Interreg. Den internationella dimensionen är tydlig inte minst i
långtidsprojektet IBA Emscherpark125 där man visar hur gamla indu-
striområden kan få ny användning. Med internationell kompetens och profil har man genomfört konkreta stadsutvecklingsåtgärder och projekt på 120 olika orter runtom i Ruhrområdet.
• Goda bostäder för alla och förnyelse av storskaliga bostadsområden Till stadsområden med nedgångna bostadshus och växande sociala problem riktas stadspolitiska initiativ för att stärka lokal mobilisering och tillhandahålla privatägda bostäder till rimliga kostnader. Under hela 1990-talet har också förnyelse av efterkrigstidens storskaliga bo- stadsområden varit ett centralt tema. Förnyelseprojekt pågår fortfa- rande men det har visat sig att de sociala problemen och de tomma lägenheterna tenderar att bestå. Nu arbetar man med övergripande stadsplanestrategier för att få områdena integrerade i den övriga sta- den, göra dem mer mångfunktionella och stärka den lokala sam- manhållningen och solidariteten.
• Nyanvändning av mark
Att finna nya användningar av f.d. industri- och militärområden har varit ett centralt tema i östra såväl som västra Tyskland. Dessa områ- den, bitvis märkta av tung industri och markgifter, har på en del håll gjorts om till rekreationsområden eller platser för nya bostäder etc. I allt större utsträckning rör dock nyanvändningen inte bara industri- och militärmark utan även andra typer av hårdgjorda ytor i områden där befolkningen och behovet för den tidigare markanvändningen minskar. I vissa sammanhang handlar det därför om att transfor- mera dessa hårdgjorda ytor till ”naturmark”.
• Hållbara städer och transportsystem
Ökade person- och godstransporter utgör bakgrunden till de projekt som drevs under 1990-talet om bl.a. bilfria städer och ökad funk- tionsintegrering. En nyckelbegrepp var ”de korta avståndens stad” (Stadt der kurzen Wege). Dagens politik är mindre radikal och mer inriktad på att styra trafikutvecklingen genom att främja multimo- dala lösningar där systemen för bil-, kollektiv- och cykeltrafik sam- ordnas eller att minska trafiken genom funktionsblandning, förbätt- ring av kollektivtrafiken eller nya lösningar för individuell transport.
123 www.urban21.de
124 www.bbr.bund.de/index.html?/staedtebau/staedtebaupolitik/urban21.htm
• Sociala problem i städerna
I socialt problemtyngda stadsdelar har insatser för att förbättra si- tuationen handlat om fysisk upprustning av boendemiljöer, insatser för att stärka en gemensam identitet, förbättring av områdes
”image” och insatser för att öka sysselsättningen och olika typer av ”hjälp till självhjälp”.
• Nätverk av städer
I den tyska stadspolitiken uppmuntras ett flerkärnigt stadssystem på nationell nivå såväl som inom regionerna. Man vill med andra ord hellre se flerkärniga regioner som Ruhrområdet än monocentriska stadsregioner som Berlin. Viktigt är inte bara en flerkärnig fysisk struktur och befolkningsfördelning utan också en utvecklad funktionsuppdelning och samarbeten mellan städerna. Bild 37. Planering enligt principen ”Stadt der kurzen Wege”.
Bild 38. Det flerkärniga Ruhr-området och den mer enkärniga Berlinregionen. Källa: BBR, 2 0 0 1. Källa: BBR, 2 000 .
• Tvärsektoriellt samarbete
Förbättrat samarbete mellan olika sektorer och aktörer anses all- mänt som viktigt. Det gäller partnerskap, samarbeten mellan offent- liga sektorn, privata aktörer och högskolor samt samarbete mellan olika politiska och administrativa sektorer och nivåer.
• Städernas ekonomiska situation
En aktuell fråga i stadspolitiska sammanhang är de finansiella svå- righeter som flertalet tyska städer befinner sig i. De stora kommu- nala budgetunderskotten har på en del håll inneburit att renove- ringsprojekt avstannat och den offentliga servicen försämrats avse- värt. Hur dessa problem ska hanteras är politiska frågor där det inte finns någon samstämmig strategi.
Bild 39. Köpcentra i Tyskland. Sammanlagd yta som upptas av köp-
centra med butiksareal över 10 000 m2. Färgerna visar lokalisering:
grå färg = innerstad, orange färg = stadsdelscentrum, grön färg = grönområden. Av kartan framgår att externhandelsetableringar – köpcentra i grönområden – är betydligt vanligare i östra Tyskland och att köpcentra i väst i större utsträckning är lokaliserade till inner- städerna.
Källa: BBR, 2
000
När det gäller detaljhandelsplanering styrs detta till dels av den
nationella plan- och bygglagstiftningen.126 Men uttolkningen av
denna och mer specifika regleringar står delstaterna för. Enligt plan- och bygglagstiftningen ska ny storskalig bebyggelse – där stormark- nader, köpcentra etc. innefattas – lokaliseras till centrumområden (kernegebiete) eller särskilda områden (sondergebiete) och etable- ringarna måste vara i linje med de översiktliga regionala planerna.
Enligt lag får inte butiksarealer över 1 200 m2 byggas utanför
centrumområdena eller de särskilda områdena.127 Vidare får s.k.
särskilda områden för handel endast etableras om grannkommu- nerna godkänt detta. Enligt delstaternas regler måste etableringar utanför stadscentra som inte är i linje med den översiktliga regionala planeringens mål föregås av en regional planeringsprocess. Dess- utom krävs att miljökonsekvensbedömningar görs av projekt utanför
städerna som är större än 5 000 m2.128
Utöver dessa nationella regleringar har delstaterna sina egna kriterier för externhandel och nivåerna under har dessutom infört olika typer av regleringar när det gäller den typ av skrymmande
varor som tillåts utanför centrumområden.129