Städerna i norra respektive södra England står inför olika typer av utmaningar. I Londonregionen och i hela sydvästra England är eko- nomin stark. Detta gör att boendekostnaderna är höga och för att se till att viktiga yrkesgrupper i offentlig sektor inte tvingas bort från sydvästra England har man valt att ge billigare bostadslån till t.ex. lä- rare och socialarbetare. I norra England har man andra typer av pro- blem och som framgår av texten nedan har man också anpassat stadspolitiken efter de skilda förhållandena i Nord- och Sydengland.
46 Sedan 1994, Planning Policy Guideline 13.
London
London är Europas mest globala storstad med världens största kon- centration av bank- och försäkringsverksamhet. Staden har också en dominerande position på snart sagt alla områden i Europa och Stor- britannien. Storlondon – som avgränsades genom ett beslut i Local Government Act från 1963 – har idag omkring 7,5 miljoner invånare. Det är det område som de flesta uppfattar som London. Om man i stället utgår från arbetsmarknadsregionen (travel to work area) så sträcker sig denna omkring 60 miles ut från City. I Londons arbets- marknadsregion bor hela 18,1 miljoner invånare, dvs. omkring 11 miljoner bor utanför Storlondon.
Vid nedläggningen av GLC år 1986 övertog Londons 32 boroughs och City en rad funktioner, andra funktioner fördes över till den nationella nivån och ytterligare andra funktioner togs över av skol- systemet eller särskilda bolag, t.ex. London Transport. År 1993 fanns inte mindre än 272 quangos i London. Slutligen privatiserades vissa funktioner helt. Regeringen stöttade upprättandet av LPAC (London Planning Advisory Committee) som bestod av representanter för Londons 32 bororughs och City. LPACs syfte var att utarbeta strate- gisk planering som inspel till centralregeringens Strategic Plan Guide där de överordnade ramarna för storstadens utveckling angavs. Modellen resulterade dock i en kraftig minskning av den strategiska planeringen och därför växte det under slutet av 1980-talet fram en betydande kritik av modellen. Kritiken kom bl.a. från företagsledare som ansåg att regeringen inte agerade på ett sätt som krävdes i en situation då Europas framtid formades och förberedelserna för en växande konkurrens på den inre marknaden var i full gång.
I början av 1990-talet tog regeringen till sig kritiken och tog initiativ till etableringen av London Forum i syfte att främja investeringar i staden. Redan året efter slogs London Forum ihop med den privata näringslivsorganisation London First. På så vis fick näringslivet en direkt och privilegierad tillgång till att delta i regeringens politik- utformning för London. Året efter annonserade regeringen att de ville etablera och delfinansiera ett nytt initiativ (City Pride) i de största städerna med syfte att utveckla insatser för att öka städernas konkurrenskraft. Tanken var att City Pride skulle utveckla en visionär strategi, i London kallat London Pride Prospectus. Planen skulle säkerställa Londons särställning som den enda globala storstaden i Europa genom insatser på tre områden: en robust och säker eko- nomi med global arbetskraft, större social sammanhållning och hög kvalitet på service, miljö samt infrastruktur.
Regeringen etablerade också en särskild kommitté för London, utnämnde en minister för London och upprättade ett särskilt kontor för London (i likhet med Nordirland). London Pride Prospectus offentliggjordes 1995 och fokus var primärt på näringslivsutveckling, transport och arbetskraftens kvalifikationer även om problem be- träffande bostäder, miljöförhållanden m.m. också nämndes.
Londons affärsvärld stödde upprättandet av en myndighet för storstaden, kanske särskilt eftersom folk från näringslivet fick möjlig-
het att påverka vilken inriktning myndigheten skulle ha. Närings- representanter hade blivit väl insatta och förberedda genom nät- verken London Forum och London First (1992). Anmärkningsvärt är att idéen om att utveckla en ny London-regering (Greater London Authority) kom från The Corporation of London, London Docklands Development Corporation, The City of Westminster, regeringen och näringslivet – framförallt den inflytelserika banksektorn. Syftet var att säkra samordning, prioritering och strategiutveckling samt lösa regionala problemställningar och säkra Londons konkurrenskraft som Europas finans- och bankcentrum. London Chamber of Commerce and Industry (LCCI) utvecklade sitt eget förslag och ville att stadens borgmästare skulle vara en välkänd affärsman. LCCI föreslog att bilda ett London Business Board och fick stöd av London- avdelningen av Congress of British Industry och London First. Lon- don Business Board publicerade en rapport som kallades The Mani- festo for the Mayor and the GLA där de slog fast att en sund och konkurrenskraftig ekonomi skulle vara högsta prioritet för den nya borgmästaren.
I valet 1997 lovade Labour-regeringen att en borgmästare skulle tillsättas i London och om detta visade sig vara framgångsrikt skulle modellen överföras till andra storstäder i landet. Inspiration kom från Barcelona, amerikanska städer och Rom där borgmästarna har en stark roll. Det ansågs dock viktigt att organisationen skulle vara liten och effektiv till skillnad från GLC-organisationen där byråkratin var omfattande. Blair gjorde stora ansträngningar för att undvika Ken Livingstone som borgmästarkandidat och led ett markant nederlag då Livingstone blev vald till kandidat. Ken Livingstone har därefter ansträngt sig för att få alla partier och intresseorganisationer med i beslutsprocessen genom att etablera en särskild rådgivande panel.
GLA är i stor utsträckning finansierad genom de bidrag och intäkter som quangos hittills haft samt i mindre omfattning av direkta bidrag från regeringen och Londons 32 boroughs. GLA har dock inte be- skattningsrätt. Överlag är borgmästarens roll relativt begränsad, ekonomiskt såväl som legalt. Livingstone har dock från början försökt få en bra kontakt med näringslivet för att kunna säkra fram- gång och få manöverutrymme.
Det nya Greater London Authority fick som huvuduppgift att fort- sätta arbetet med främjande av näringslivet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning, men också uppgiften att samordna transportsektorn samt driva kollektivtrafiken. För den senare uppgiften krävs en överordnad trafik- och regionplan – kallad Spatial Development Strategy som GLA ska samordna med omgivande regioner. Samtidigt ska de enskilda boroughs-planerna i London överensstämma med den överordnade trafik- och regionplanen. Utöver detta ska borg- mästaren ta fram en fyraårig miljöplan, främja kulturen och ta fram en kulturell utvecklingsstrategi. En viktig instans är också London Development Agency som har till uppgift att säkra sysselsättning, investeringar och konkurrenskraft. Dessa prioriteringar beskrivs bl.a. i dokumentet Economic Development Strategy från december 2000.
Ken Livingstone har särskilt uppmärksammat trafikpolitiken och utmärkt sig genom att införa trängselavgifter i London. Däremot har den ursprungliga planen att utveckla ett strategidokument för Lon- don – London Prospectus – som skulle ha varit klar i november 2000 aldrig realiserats. I slutet av år 2000 publicerades en överordnad trafik- och regionplan men dokumentet blev aldrig politiskt accepte- rat och i stället tillkom ett icke-bindande dokument – Towards the London Plan – i februari 2001.
I hela taget har reformen, vars syfte var att trygga en överordnad samordning av planering, polis- och brandväsen etc. i Storlondon, samtidigt försvårat ett regionalt samarbete i hela storstadsregionen genom att regeringen har upprättat nya utvecklingsbolag som RDA för delar av sydöstra England, olika decentraliserade regeringskontor och s.k. ”single purpose”– organisationer. Dessutom har området kring Themsens utlopp bildat en särskild organisation och ingår i det tidigare omnämnda Thames Gateway som i övrigt täcker delar av två RDA! Administrativt och politiskt är ansvaret för storstadens utveck- ling fortfarande splittrat. Slutligen innefattar GLAs territorium bara de centrala delarna av storstadsregionen och det finns därför fortfa- rande ingen myndighet som ansvarar för hela regionens samord- ning. Exempelvis är varken Gatwicks eller Stansteds flygplatser delar av GLAs territorium men båda är viktiga för storstadens trafik och omvänt är deras förbindelser och utbyggnad avgörande för stadens vidare utveckling.
Bild 7. Ett sätt att hävda sig i den internationella konkurrensen mellan städer är nya storslagna byggnader. På bilden ett kottliknande kontorshus, ”Swiss Re Tower”, ritat av Norman Foster, som utmärker sig bland de andra mer anonyma kontorshusen längs Themsen.
F o to: Jo h n Jør g e n s e n
Stadspolitisk insats på lokalnivå – Haringey
På lokal nivå tampas myndigheterna i de minst bemedlade boroughs fortfarande med utbredda välfärdsproblem. Ett exempel på detta är Haringey, beläget i norra Londons andra ring av boroughs. Hela östra delen av Haringey är sedan länge ett område som präglats av ekono- miska och sociala problem. De mer välsituerade bor i den västra de- len. Huvuddelen av de lokala utvecklingsprogrammen och välfärds- projekten är inriktade på den östra delen (jämför bild 8).
Som framgår av bild 8 är det en utmaning att samordna många olika program med varierande geografisk räckvidd och varierande organisationsform. Ofta överlappar programmen varandra i tid och geografi men administreras av olika myndigheter och enfråge- organisationer. Detta virrvarr av stadspolitiska program är sympto- matiskt för engelsk stadspolitik. På så vis blir insatsen för ”joint-up” förståelig. Programmodellerna, dvs. upphandlings- och kontrakts- modeller, accentuerar behovet av samordning för att stadspolitiken inte ska bli fragmenterad och ineffektiv.
Bild 8. Haringeys programområden har varierande geometri och tidsperspektiv. Det krävs en extraordinär insats från lokala aktörer för att motverka det stadspolitiska ”lapptäcket”.
Källa: Har in gey , 2000: Hari n gey R egen eratio n P a rtn ershi p S tr a tegy . Lo n d o n .
Nordengland
Sedan metropolitan councils lades ned 1986 har det pågått flera för- sök i Nordengland att få till stånd nätverksbaserade samarbeten över kommungränserna. EU har medverkat till att ”informella” institutio- ner har bildats på regional nivå. Strukturfonderna (Liverpool mottar medel under Mål 1 och Manchester under Mål 2) kräver målom- råden som är större än de brittiska kommunerna. Den regionala utvecklingsmyndigheten (RDA) har också försökt att främja utveck- lingen av större och mer långtgående regionala samarbeten för strategiarbete och tillhandahållande av service. Å ena sidan anses större regionala samarbeten göra det lättare att reglera och utveckla näringspolitik och större infrastruktur-projekt, å andra sidan anses det mer effektivt att ta utgångspunkt i mer lokala behov och förut- sättningar. Det senare kan t.ex. gälla arbetsmarknadsutbildning och näringspolitik. Samtidigt finns det ett ökat intresse för städernas centrala delar som stöds av den engelska ”stadsrenässanstrenden”. För första gången på trettio år ökar både sysselsättning och befolk- ning i de engelska storstäderna vilket innerstäderna i Liverpool, Manchester och Sheffield vittnar om.
Nya nätverk har gjort sig gällande i Liverpool-området. Merseyside är ett av dessa nya nätverk och förutsättningar för att motta EU-stöd har varit utgångspunkten för Mersey Partnership som består av fem kommuner och som har stöd från centralregeringen och privata verksamheter. Tanken är att partnerskapet ska främja det inhemska intresset för att investera i storstäder, marknadsföra staden utåt och utveckla turismen. Detta nätverk har följt den subregionala modell som främjas av RDA.
I Manchester finns två typer av nya nätverkssamarbeten. Det första är en PR- och marknadsorganisation (Marketing Manchester) som stöds av alla tio kommuner i storstadsregionen och delvis finansieras av inkomsterna från den kommunalt ägda flygplatsen. Det andra nya nätverkssamarbetet utgörs av organisationen MIDAS som bildats av Manchesters fyra centralkommuner och länen Lancashire och Cheshire. Tillsammans utgör dessa partnerskapet för regionens Mål 2-program. MIDAS syfte är att säkra nationella investeringar och Marketing Manchesters syfte är att marknadsföra regionen. Båda bildades på initiativ av Manchester City Pride, en frivilligorganisation utan formell makt som förenar lokala myndigheter, organisationer och företag m.m. och har som syfte att ta fram mål och strategier för regionen. Manchester City Pride har presenterat planer och priori- teringar vid två tillfällen (1994 och 1997) och dessa har fungerat som strategier för regionens ekonomiska utveckling och för utveckling i de centrala delarna av Manchester.
Det har emellertid varken i Liverpools eller i Manchesters fall varit möjligt att skapa nätverkssamarbete med en storregional myndighet som har kraft att hantera kommunala oenigheter och överordnade ekonomiska prioriteringar. Detta är dock inte överraskande eftersom både den formella och informella makten koncentreras till den kommunala nivån och resurserna till mellankommunala sam-
arbeten måste hämtas hos kommunerna. Det finns med andra ord inget initiativ ”uppifrån” till att etablera en myndighet som kan arbeta för hela storstadsregionens intressen. Detta bristande intresse för mellankommunal samordning är förödande för storstäderna, inte minst eftersom stadsprogrammen vanligtvis inte tar hänsyn till vare sig funktionella eller administrativa förhållanden. I stället utvecklas en mängd ad hoc-organisationer som sköter service- uppgifter utan hänsyn till helheten eller inbördes samordning.
Lokala myndigheter organiserar sig frivilligt i nätverk för att kom- pensera för de bristande regionala institutionerna. Här utgör kom- munerna kärnan i de ”tillväxtkoalitioner” vars inriktning beror på deltagarnas skiftande engagemang och intressen. Tvärsektoriella koalitioner har således fått en viktig och växande betydelse i relation till lokal politik. De lokala politikernas vilja att bilda informella nätverk med företagsledare som deltagare har därför fått ökad betydelse. I Manchester har politikerna förmått utveckla sådana nätverk, vilket delvis kan förklaras av kvaliteten och stabiliteten i det lokala politiska ledarskapet. Under mitten av 1980-talet då motsätt- ningen mellan den nationella regeringen och de lokala myndighe- terna var störst dominerades Manchester av vänsterorienterade labour-politiker. Dessa lade grunden till en brett accepterad målsätt- ning för staden som kunde förena såväl de politiska partierna som det lokala näringslivet. I Liverpool fortsatte motsättningarna i stället och resulterade i en splittring inom Labour men också mellan stads- styrelsen och näringslivet. Detta innebar att politiken förlamades, att initiativ stoppades och att motsättningar blottlades.
Manchester City genomförde flera stora satsningar i slutet av 1980- talet som gav staden ett rykte om initiativrikedom och förändrings- vilja. Här kan nämnas två försök att få de olympiska spelen till staden, nya sport- och kultursatsningar, byggandet av landets första moderna spårväg och slutligen en renovering av city efter ett IRA- bombdåd 1996. Manchester City Council har fortsättningsvis arbetat för att främja trenden att arbeta och bo nära city och arrangera större sportarrangemang. Detta har givit Manchester gott rykte, framförallt i förhållande till den nationella regeringen och näringsli- vet, och det har underlättat försök att få externt stöd till stora pro- jekt. Dessutom har tillväxten inom företagstjänster och IT-sektorn bidragit till att ge staden ett brett utbud av arbetsplatser, vilket drar till sig ytterligare nya ekonomiska verksamheter.
Dock finns det fortfarande stora sociala och ekonomiska problem i de två städerna. Liverpool har Englands högsta arbetslöshet och flest antal personer under den officiella fattigdomsgränsen. Det finns således ett klart behov av nya arbetstillfällen och investeringar vilket medför att tillväxtpolitiken har mött förhållandevis lite motstånd. Det har dock funnits motstånd mot enskilda konkreta projekt och i bägge städerna har tillväxtpolitiken kritiserats för att inte tillgodose de fattigaste medborgarnas behov. Samtidigt ska det påpekas att insatsen har inneburit en markant investering i stadskärnan (se exemplet från Sheffield på nästa sida).
Stadsförnyelse i Sheffield
I Sheffield har förnyelsen av innerstaden letts av Sheffield one – ett av de 15 stadsförnyelse- bolag som har etablerats i England under pro- grammet för en stadsrenässans, Sheffield one ingår i partnerskapet Sheffield First Partnership som startats av privata och of- fentliga aktörer i staden. Sheffield First Partnership bildades 1998 och har idag status som Local Strategic Partnership, dvs. att partnerskapet har rätt att förhandla med inter- nationella myndigheter, i praktiken framförallt Bryssel. Bland aktörerna bakom Sheffield one finns Sheffield City Council och Yorksire For- ward (RDA för Yorkshire and Humber). Sheffi- eld one har tagit fram en översiktsplan för in- nerstaden som innefattar sju strategiska ut- vecklingsprojekt. Bland dessa kan nämnas förnyelser av stationsområdet, det närlig- gande universitetet (e-campus) och flagg- skeppet Heart of the City. Det sistnämnda innefattar det spektakulära Winter Garden, en övertäckt passage som täcker två delar av in- nerstaden. Den första fasen i projektet är bl.a. finansierat genom ett större nationellt bidrag om 12,7 miljoner pund.
Bild 9. Sheffields Winter Garden.
Bild 10 och 11. Förnyelse av Sheffields innerstad. Gammalt och nytt möts i e-campusområdet – ett av de strategiska områdena i stadsförnyelseprojektet.
Fo to n : J o hn J ø rgen s e n Käl la: Sh effield On e (u.å.): Sh effiel d Cit y Cen tr e R e n ais s a n ce. Sh effield.
Bild 12. De olika nationella programmen har olika geografisk omfattning. Från vänster till höger: ”New Deals for Communities”, ”Neighbourhood Management Pathfinders” och ”Urban Regeneration Companies”. Det är upp till de lokala aktörerna att samordna sig och ansöka om stöd från de olika programmen.
Käl la: Offi ce of th e Dep uty Prim e Minis ter , 2 0 04.
Genomförandet av stadspolitiken är förknippat med samordnings- problem. Detta illustreras i bild 8 där man kan förstå att de lokala ak- törerna måste arbeta aktivt för att samordna insatserna då de finan- sieras genom flera olika program. De problem som tidigare visat sig gälla Haringey gäller såldes även på en större regional skala.
Avslutande kommentar
De stadspolitiska problemställningar som följer av sociala och eko- nomiska förändringar i industrisamhället drabbade England relativt tidigt och med en våldsam kraft. Detta har i sin tur inneburit att Eng- land varit tidigt ute med nya stadspolitiska instrument. England har varit något av ett föregångsland när det gäller stadspolitik och inspi- rerat insatser i andra länder. Om man studerar den engelska stads- politiken och dess erfarenheter lite närmare framstår det dock klart att de stadspolitiska instrumenten som använts i England inte okri- tiskt och utan vidare kan överföras till andra länder med annorlunda traditioner, strukturer och problemställningar. Programmodellerna, de olika generationerna av stadspolitisk lagstiftning och de relativt svaga offentliga myndigheterna ger upphov till svåra samordnings- problem som i många andra samhällen har fått eller skulle kunna få en annan lösning.