Formande av en samordnad stadspolitik
I början av 1990-talet inleddes en process som innebar att problem som återfanns i nedgångna stadsdelar, dominerade av utsatta grup- per, uppfattades som så pass komplexa att de inte skulle kunna an- gripas med traditionella bostads- och socialpolitiska åtgärder. Ett Regeringens byudvalg tillsattes med uppgift att diskutera bostads- sociala problemställningar. En huvudfråga var den stora koncentra- tionen av invandrare och flyktingar i en rad bostadsområden som främst är belägna i de större städernas förstäder. Gruppen tog fram en 30-punkts handlingsplan och deras arbete, framförallt indikator- baserade analyser, resulterade 1994 i att 500 stödberättigade bo- stadsområden utnämndes. Dessa innefattade inte bara bostads- områden med en stor andel etniska minoritetsgrupper utan också områden med sociala problem bl.a. hög arbetslöshet. Efter en ansök- ningsomgång ställdes medel till förfogande. Insatserna varierade med hänsyn till problemens karaktär i respektive bostadsområde, bland de vanligaste medlen var hyressänkningar, bostadsrenovering, anställning av socialarbetare och bostadsrådgivare i området samt etablering av diverse sociala aktiviteter. I en analys av de initiativ som följde i kölvattnet av det stadspolitiska arbetet tecknades fyra
typer av huvudsakliga insatser:36
• Etablering av lokala nätverk för att motverka social exkludering. Syftet med dessa initiativ var att etablera ett mer permanent sam- arbete mellan t.ex. bostadsbolagen, de lokala myndigheterna och de boende. Ofta skedde detta genom anställning av socialarbetare i bostadsområdena.
• Förbättring av bostadsområdenas konkurrenssituation på bo- stadsmarknaden genom renovering och förbättring av de fysiska omgivningarna samt initiativ för att förbättra livskvaliteten i bostadsområdet.
• Minskning av segregationen genom ändrade regler för bostad- sanvisning i särskilt utsatta områden. Denna strategi visade sig vara svår att hålla fast vid genom att den kunde upplevas som dis- kriminerande för i synnerhet etniska minoritetsgrupper.
• Insatser i de skoldistrikt där det fanns många tvåspråkiga elever, stödmöjligheter till utbildning och vidareutbildning för etniska minoriteter.
I Andersen (1999a och b) visade det sig att insatserna i flera fall hade hjälpt och att de resursstarka invånarna i större grad bodde kvar i området och att en ökande andel av de nyinflyttade hade kommit in på arbetsmarknaden.
Kvarterløft-programmet
1996 introducerade Regeringens byudvalg det så kallade kvarterløft- programmet. Kvarterløft-politiken markerar ytterligare ett avsteg från den traditionella sanerings- och stadsförnyelsepolitiken som framförallt varit inriktad på fysiska förbättringar.
Idén med kvarterløft är att ett helt kvarter ska ”lyftas”. Erfarenhe- terna från den övriga byudvalgs-insatsen är markanta då fokus är på sociala insatser, men nu med inspiration från erfarenheter i andra länder där mobilisering av lokala och privata resurser spelar en större roll. Även EUs tredje fattigdomsprogram – Poverty III – som byggde på principerna om partnerskap, tvärsektoriell samordning och deltagande är en tydlig inspirationskälla. Generellt bygger kvarterløft-idén på tanken om att samarbetet mellan offentliga och privata aktörer kan garanteras och preciseras genom kontrakt. Kommunerna som deltar i kvarterløft-programmet har ansvar för att organisera och leda insatserna via de nätverk och samarbets- allianser som bildas mellan aktörer i kvarteret och kommunens representanter. Kvarterløft-strategin har en tydlig experimentell inriktning där partnerskap, medborgardeltagande och helhets- orienterade strategier står i centrum. Det nyskapande inslaget med kvarterløft-politiken är en kombination av det politiska erkännan- det av att olikheterna i stadsrummet behöver bemötas med natio- nella resurser men att det mer specifika innehållet och strategierna måste bestämmas och förankras lokalt.
Totalt har tolv bostadsområden mottagit medel inom kvarterløft- programmet. Den första generationens kvarterløft (1997-2001/2) omfattade områdena Aalborg Øst, Tøjhushaven i Randers, Sydvest Kvarteret i Kolding, Avedøre Stationsby i Hvidovre samt i Köpen- hamns kommun: Femkanten (på Bispebjerg), Holmbladsgade- kvarteret och Kongens Enghave. Den andra generationens kvarter- løft (2001-2007) omfattar Brøndby Strand i Brøndby, Vestbyen i Horsens, Vollsmose i Odense och Nordvestkvarteret och Nørrebro Park Kvarter (Ydre Nørrebro Syd) i Köpenhamn. Det är anmärk- ningsvärt att det var först i samband med andragenerations- projekten som fler områden med hög andel etniska minoriteter utnämndes.
I de tolv kvarterløft-områden bor ca 120 000 personer. Runt en 1,3 miljoner DKK har avsatts till kvarterløft-programmet och medlen är fördelade mellan processmedel, försöksmedel och bostadsför- bättringar, där bostadsförbättringar har utgjort den allra största de- len. Varje område har således tilldelats olika öronmärkta medel för stadsförnyelse, dock med krav på kommunal medfinansiering. En speciell kvarterløft-pott har upprättats som Statens Sekretariat for Kvarterløft ansvarar för. Pengarna används till att finansiera de fyra s:en: ”små, sikre, synlige succes’er” samt helhetsorienterade projekt i områdena. Varje kvarterløft-område har formulerat framgångs- kriterier för processen i sina samarbetsavtal och planer för kvarteret. I de flesta områden har insatserna framförallt handlat om fysiska förbättringar i kvarteret (bebyggelse, offentliga rum, grönområden, trafikförhållanden m.m.), social integration, integration av området i staden, sociala problem, medborgardeltagande, sysselsättning samt fritids- och kulturaktiviteter.
Den överordnade ledningen av kvarterløftet sker via samarbetsav- tal mellan Statens Sekretariat for Kvarterløft och de respektive delta- gande kommunerna. Samarbetsavtalen härrör från kvarterplaner som utvecklats i en dialog mellan kommun och medborgare i den inledande fasen av programmet. Samarbetsavtalen innehåller målsättningar och framgångskriterier för det enskilda området och revideras årligen i förhandlingar mellan det statliga sekretariatet och kvarterløft-kommunerna. Planerna för kvarteren har därmed skapat ramarna för den lokala projektutvecklingen. Med hjälp av planerna har det formulerats en rad konkreta projekt och målsättningar och kvarterløft-sekretariaten har haft en dialog med kommunala och statliga myndigheter om ramarna för projektinnehåll och ekonomi. Projektupplägg och genomförande har skett i ett samarbete mellan parterna i kvarterløft-områdena, dvs. invånare, kommun och det lokala kvarterløft-sekretariatet.
Av en utvärdering av de sju första utnämnda kvarterløft-områdena framgår att man generellt lyckades vända den negativa utvecklings-
spiralen.37 Denna slutsats dras även om det är svårt att isolera effek-
ten av insatsen, vilket beror bl.a. på att de sju första områdena var sinsemellan mycket olika och omfattade allt från områden med små fysiska och sociala problem till områden med såväl stora fysiska som sociala problem. Första generationens kvarterløft organiserades med avsikten att få till stånd privata investeringar och aktiviteter. Utvärderarna pekar dock på att denna ansats inte riktigt hade fått fotfäste i Danmark. Ett bättre samspel mellan marknadskrafterna och näringslivet skulle därför kunna vara en följdriktig rekommen- dation till nästa generations kvarterløft. I den del av utvärderingen som omfattar de kommunala myndigheternas erfarenheter fram- hävs de utmaningar som den helhetsorienterade tillväxten innebär:
förändringstryck på tjänstemän som har specialiserat sig inom ett område; den traditionella förvaltningen motarbetar risktagandet i försöksaktiviteter; horisontella samarbetsrelationer kan komma i konflikt med vertikala hierarkier; politisk uppbackning av förvalt- ningens arbete ger klara ramar för organisationen och samarbetet.
De fem senaste kvarterløft-projekten har ännu inte utvärderats. Men en sådan kommer att tas emot med intresse eftersom de delta- gande kvarteren i högre grad jämfört med första generationens kvarterløft-områden har de problem som är vanliga i 1970-talets förortsområden som t.ex. hög arbetslöshet, etnisk boendesegrega- tion, enformiga och nedgångna bostadsområden.
Stadspolitikens glansperiod 1998-2001
I början av 1998 höll den nytillträdde bolig- og byministern en stads- politisk hearing och därefter sände departementet ut en stads- politisk debattskrift där det framgick att departementet önskade inta en samordnande roll i det helhetsorienterade och tvärgående samar- betet om stadspolitiken. Tanken var att stadspolitiken skulle förena stadsdelar i stället för att splittra dem, göra städerna ekologiskt, eko- nomiskt och socialt hållbara genom att samordna de traditionella sektorslösningarna och investera i både det sociala och fysiska kapi- talet. I skriften betraktades stadspolitiken vidare som en del av väl- färdspolitiken – en välfärdspolitik som grundas på ett ”nedifrån-och- upp”-perspektiv. Det poängterades att demokrati, inflytande och medansvar var viktiga förutsättningar för en integrerad och hållbar stadspolitik. Samtidigt pekades på nödvändigheten av att direkt in- volvera medborgarna och näringslivet i planeringen av städernas ut- veckling. Detta skulle dock eventuellt kräva nya eller kompletterande
former av stadsförvaltning och samarbetsformer.38 Vid nästföljande
årsskifte skickade by- og boligministeren ut en stadspolitisk perspek-
tiv- och handlingsplan39 som följer samma linje som den tidigare
debattskriften. I denna definieras stadspolitikens mål som sunda, vackra och spännande städer. De överordnade målsättningarna är: • att stödja en utveckling som sätter städernas välfärd, levnadsvill-
kor och livskvalitet i fokus
• att bryta onda cirklar och förbättra tidigare misstag i utsatta stadsdelar och samtidigt göra en målinriktad insats med hänsyn till städernas generella utmaningar
• att främja en hållbar tillväxt i städerna – näringsmässigt, miljömässigt, kulturellt och socialt
• att främja utvecklingen av mer integrerade stadssamhällen där privata och offentliga initiativ samspelar och där varje stadsdel rymmer möjligheter för olika typer av livsformer så att medbor- garnas behov livet igenom kan tillgodoses
38 Bolig- og Byministeriet, 1998.
• att skapa goda förutsättningar för ett konstruktivt samspel mellan de många aktiviteter som gör staden till en bra plats att bo, arbeta och leva i.
Mot denna bakgrund valdes fem insatsområden ut: gynnsamma ekonomiska förutsättningar – ökad aktivitet och sysselsättning; ökad demokrati och medinflytande; bostadssociala insatser – blandade bostadsformer; stadens fysiska och rumsliga organisation; stads- politikens grundvalar och organisation. Den sistnämnda punkten innefattar bl.a. förslag om ”urban governance”. Med detta menas en struktur där medborgarna och näringslivet involveras aktivt och där städernas organisation integreras vertikalt – mellan olika besluts- nivåer – och horisontellt – mellan olika sektorer. Förslaget var att etablera en sådan struktur på försök i de s.k. kommunala stadsråden (byudvalg). Kostnaderna för de nya initiativen täcks av en ny utgifts- post för 1999-2002 på 96 miljoner DKK – den så kallade Bypuljen.
En av de grundläggande förutsättningarna för det stadspolitiska angreppssättet i handlingsplanen är viljan att skapa ”den goda staden” – att städerna ska erbjuda goda arbets- och boendemiljöer. De fem insatsområdena vilar på denna premiss. Den aktuella stads- politiken grundar sig på en lång tradition inom dansk stadsplanering av helhetsorienterade bostadssociala insatser med fokus på stads- förnyelse, kvarterløft och andra integrerade lösningar i problem- tyngda bostadsområden. Det är svårt att framhäva enskilda insatser som på egen hand kan skapa ”den goda staden” – det är en kombi- nation av insatser som behövs. När det gäller stadsbyggnadsinsatser arbetar man med kulturmiljövård, stadens grönstrukturer, konst- närsverkstäder i offentliga rum och platser med attraktionskraft som musikställen eller dataverkstäder. Man arbetar även med förbättrad gatubelysning, lokala planer för att förebygga brott och samordnade visioner för stadens miljö- och trafikutveckling.
Kommunernes Landsforening, KL, en inflytelserik sammanslutning av danska kommuner, uttalade sig försiktigt positivt om det stads- politiska initiativet. Tanken med kommunala stadsråd som täcker ett större område bemöttes dock med ett förslag om att kommunen fortsatt ska vara navet i stadspolitiken oavsett stadsstorlek. En annan invändning var att Bypuljens 96 miljoner DKK är en för liten summa för att förverkliga de statliga stadspolitiska visionerna. En annan och mer djupgående kritik framkom i tidskriften Byplan där handlings- planen kritiserades för att vila på en föreställning om att man kan planera för ”normaldansker” och att betydelsen av det mångkul- turella samhället (gällande såväl etnicitet, livsstil, konsumtions-
mönster som andra preferenser) hade utelämnats.40 Denna typ av
kritik har varit ett återkommande tema i debatten om stadspolitiken,
men eftersom By- og boligministeriet har lagts ned och den offentliga stadspolitiska insatsen därmed blev relativt kortvarig finns ingen forskning som kan ge en samlad bedömning av insatsen under den stadspolitiska ”glansperioden”.
Aktuell stadspolitik
Som nämnts tidigare har Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration övertagit delar av det tidigare stadspolitiska arbetet, däri- bland administrationen av kvarterløften. I den officiella retoriken finns fortfarande en stadspolitik och denna definieras alltjämt i välfärdstermer och refererar till bostadssociala förhållanden, jfr citat nedan från regeringens hemsida:
Bypolitik
Den statslige bypolitik skal bidrage til at udvikle den lokale velfærd ved at skabe rammerne for en lokal områdebaseret indsats. Bypolitikken sætter især ind i udsatte by- og boligområder, der lider af problemer som f.eks. høj arbejdsløshed, kriminalitet, stofmisbrug og fysisk nedslidning.
De aktuelle problemer i de udsatte by- og boligområder kan ikke alene løses ved enkeltstående sociale, boligpolitiske eller beskæftigelsesmæssige initiativer. For at vende den negative udviklingsspiral, som findes i
disse områder, kræves en helhedsorienteret og tværsektoriel indsats. Således går bypolitik på tværs af traditionelle sektoropdelte politikområder og samordner disse i en samlet områdebaseret indsats.
For at styrke det lokale engagement og ansvar lægges stor vægt på
inddragelse af lokale aktører som f.eks. erhvervslivet, lokale foreninger, insti-
tutioner, borgere mv.41
Som komplement till det bostadssociala arbetet, dvs. kvarterløft, har regeringen instiftat ett program som kallas Byer for alle. Detta pro- gram fokuserar särskilt på bindande lokala partnerskap, sysselsätt- ning och en insats för förbättrad integration. Programmet ska upp- muntra till nya sätt att involvera privata verksamheter och civil- samhället i syfte att lösa problem i utsatta bostadsområden. Särskilda medel har avsatts för att förbättra den lokala sysselsätt- ningen och integrationen i bostadsområdena genom en helhets- orienterad och tvärsektoriell insats. Medel har dock inte avsatts till fysisk stadsförnyelse. Den ekonomiska ramen för programmet upp- går till 70 miljoner DKK under åren 2002-2005 och fem projekt har satts igång. I motsats till kvarterløft-projekten där kommunerna en- dast betalade 35 procent av utgifterna ska kommunerna själva finan- siera hälften av utgifterna till dessa integrationsprojekt.
Regeringen har nyligen beslutat att göra en insats mot ”ghettoiser- ingen” – ytterligare en insats för att motverka etnisk segregation. För detta har 64 miljoner DKK avsatts för perioden 2004-08. Denna insats leds av representanter från allmännyttiga bostadsföretag, näringslivet och kommunerna.
41 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, hemsida, 2004-04-07