Den engelska stadspolitikens kan beskrivas utifrån fem perioder43:
1. 1945-1969: Fysisk återuppbyggnad
Fram till slutet av 1960-talet betraktades de stadspolitiska problemen i hög grad som ”fysiska”. Politiska målsättningar om att garantera tillräckligt många och bra bostäder, infrastrukturutbyggnad och eko- nomisk omställning uppnåddes bl.a. genom omfattande saneringar och en planerad decentralisering av befolkningsstrukturen med hjälp av regionalpolitik och etableringen av s.k. New Towns.
2. 1969-1979: Områdesbaserade välfärdsprojekt (primärt riktade mot den inre staden)
En ökande medvetenhet om att fattigdomsproblemet också var av geografisk karaktär ledde till insatser i områden dominerade av sär- skilt utsatta grupper. Dessa ”stadsprogram” omfattade i första hand initiativ som skulle hjälpa människor till att bryta fattigdomsmön- ster, t.ex. med hjälp av undervisningsprogram (t.ex. Urban Program- me och Educational Priority Areas från 1969). Men i takt med att ar- betslösheten steg under 1970-talet riktades fokus i stället mot bre- dare och mer samordnade områdesbaserade välfärdsprojekt (t.ex. Comprehensive Community Programmes 1974 och Enhanced Urban Programme 1978). Utbyggnaden av ”New Towns” upphörde och
stadsförnyelse (urban regeneration) fick istället högre prioritet mot slutet av perioden, bl.a. i form av partnerskap, dock partnerskap där de lokala myndigheterna spelade en central roll. De första engelska erfarenheterna av partnerskap i stadsutvecklingsprojekt är således mer än 25 år gamla!
3. 1979-1991: Entreprenörskap / nyliberalism
Efter att Thatcher-regeringen kommit till makten 1979 flyttades fo- kus generellt från välfärd till privat företagsamhet, bl.a. genom att privata aktörer skulle garanteras en plats i partnerskapen. I linje med denna utbudsorienterade politik som präglades av avreglering och privatisering genomgick stadspolitiken en kursändring. Detta fick sitt kanske tydligaste uttryck i införandet av s.k. ekonomiska frizoner (enterprise zones, EZ) och stadsutvecklingsbolag (urban development corporations, UDC). Etableringen av enterprise zones blev möjlig ge- nom att de lokala myndigheternas kontrollmöjligheter på plan- området inskränktes och genom att property-led regeneration (ung. egendomsbaserad utveckling där man har försökt mobilisera privata investeringar) främjades. Etableringen av UDC och den ökade an- vändning av s.k. quangos (quasi non-governmental organisations) samt utkontraktering innebar en försvagning av de lokala myndighe- ternas inflytande över stadspolitiken.
4. 1991-1997: Konkurrens om stadspolitiska medel
Då stadspolitiken, karaktäriserad av egendomsbaserad, avreglerad och privatiserad verksamhet inte visade sig vara särskilt framgångs- rik, valde den konservativa regeringen i början av 1990-talet att övergå till en ny modell. Denna modell innebar att lokala myndighe- ter skulle lämna anbud på stadspolitiska program och projekt i kon- kurrens med andra lokala myndigheter. Det så kallade City Chal- lenge-initiativet från 1991 markerade början på denna nya stads- politiska modell. De lokala myndigheterna ingick i partnerskap med privata aktörer eftersom detta var en förutsättning för att få del av de medel som regeringen utlyst i den så kallade Challenge Fund. Flera av initiativen från perioden har beteckningen ”Challenge”. Andra kända program från denna tid är Urban Partnership (1993), City Pride (1993) och Single Regeneration Budget (1994). Det senare är en områdesbaserad stadsförnyelseinsats. Gemensamt för dessa initiativ är att de nationella myndigheterna och de lokala partnerskapen utarbetar utvecklingskontrakt efter det vinnande anbudet. 5. 1997-: Stadsrenässans / ”New Labour”
Med valet av Blair 1997 bröt man med det nyliberala angreppssättet som präglat de två tidigare faserna. Nu har fokus flyttats återigen till att i högre grad riktas mot välfärdsorienterade frågor. Regeringen vill också säkerställa att de lokala myndigheterna och medborgarna får en större roll i stadsförnyelsen. Samtidigt introduceras hållbarhets- perspektivet tydligare. Denna fas beskrivs mer ingående nedan.
Stadsrenässansen
Redan under Blair-regeringens första regeringsår tillsattes en kom- mission (Urban Task Force) med uppgift att analysera städernas pro- blem. Kommissionen la fram sin slutrapport med titeln Towards an Urban Renaissance år 1999. Rapporten har inspirerat Blair-regering- ens senare stadspolitiska åtgärder och ”stadsrenässansen” används fortfarande som en förkortning för regeringens överordnade stads- politiska perspektiv. Detta perspektiv blev också tydligt i och med att rapportens tankegångar arbetades in i ett ”White Paper” som i sin undertitel refererar till Urban Task Force-arbetet: Our towns and cities: the future. Delivering an urban renaissance. Detta urbana ”white paper” gavs ut av Department of Environment, Transport, and the Regions (DETR) 2000, men ansvaret för införandet av
dokumentets åtgärder har flyttats till Office of Deputy Prime Minister (ODPM), något som talar för att området har fått ökad prioritet. I ”Urban Task Force” (1999) lämnades förslag på initiativ inom fem huvudområden:
1. Den hållbara staden
Inom detta område är fokus på att främja kompakta städer i form av goda exempel, integrerade fysiska översiktsplaner (masterplans), lo- kala transportplaner, en ökad satsning på kollektivtrafik och genom att verka för etablering av så kallade Home Zones – bostadsområden med trafikreglering.
2. Städer som fungerar och arbetar (”Cities that work”)
Lokala myndigheter åläggs en strategisk roll när det gäller att för- bättra ledningen av stadsförnyelseprojekt. Samtidigt markeras om- råden där särskilda förnyelseinsatser behövs, t.ex. genom att sam- ordna olika myndigheters planeringsprocesser. Vidare föreslås att regionala resurscentra upprättas som kan tillhandahålla kunskap och nytänkande till nytta för stadsförnyelseprojekt.
3. Nyanvändning av industrimark och skydd av naturmark
Detta område handlar om att förnya och bebygga f.d. industriområ- den (brownfields) snarare än att ta nya grönområden i anspråk för stadstillväxt. Medel som används är nya riktlinjer, att öka använd- ningen av uppföljningsplaner (sequential approach), att dra tillbaka tidigare tillstånd för stadsutveckling på grön mark, att minska bes- tånden av tomma byggnader samt att öka insatserna för att rena förorenad mark.
4. Investeringsplaner
Detta område omfattar förslag om att den finansiella infrastrukturen kontrolleras i syfte att garantera att offentliga och privata medel samverkar, t.ex. genom upprättande av nya fonder.
5. Upprätthållande av stadsrenässansen
Här återfinns förslag om att påbörja ett utredningsarbete i syfte att formulera en mer helhetsorienterad stadspolitik där olika nationella myndigheters ansträngningar länkas samman. Likaså finns förslag om att stadsutvecklingen såväl som effekten av de stadspolitiska ini- tiativen ska övervakas i större utsträckning.
Den nya inriktningen tar sig bl.a. uttryck i tydligare fokus på hållbar utveckling, det civila samhället och aktiva samhällsmedborgare, sna- rare än på det privata näringslivet. Frågan om tillväxt betraktas mer i relation till regionala olikheter och sociala frågor och i mindre grad endast i relation till näringslivstillväxt som var fallet i de två föregå- ende faserna. När det gäller organisatoriska förhållanden har man däremot inte brutit med partnerskapstanken som introducerades i period 2. Det finns fortfarande ett otal ”multi-purpose”-organisatio- ner som handhar olika stadspolitiska uppgifter på lokal och regional nivå. En del av dessa går de nationella önskemålen till mötes om fi- nansiell öppenhet och kontroll medan andra verkar för att de lokala myndigheterna ska få ökat inflytande. Eftersom det finns många olika organisationer parallellt med myndigheternas sektorspolitiker och dessa inte alltid är särskilt väl samordnade har krav ställts på bättre samarbete och koordinering inom stadspolitiken. ”Joint-up” har blivit slagorden för dessa strävanden.
Ett tydligt tecken på att tanken om en ”stadsrenässans” har fått fotfäste är den s.k. Core Cities Group som består av en sammanslut- ning av lokala myndigheter och RDA kring Birmingham, Bristol, Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle, Nottingham och Sheffield. I dessa städer har man tagit initiativ till att förnya stadskärnorna. I Manchester har befolkningen i stadskärnan ökat från 1000 personer år 1991 till 15000 personer år 2004 och under 1990-talet har arbets- lösheten minskat och tillväxten i den regionala ekonomin är den högsta utanför London. Var och en av dessa Core Cities har tagit fram så kallade prospectus där det anges hur stadsområdet kan förnyas till nytta inte bara för den regionala utan även för den natio- nella ekonomin. Detta tillväxtargument har kraftigt stöd i rapporten Cities, Regions and Competitiveness som Core Cities utarbetade år 2002 tillsammans med ODPM, DTI, HM Treasury och sammanslut- ningen av RDA. I rapporten kopplas argumentet för en stads- renässans ihop med argumentet om att större regionala städer genom en ökad satsning på sin konkurrenskraft skulle kunna vara motorer för en ökad nationell tillväxt. Det senare argumentet styrks också genom exempel från andra europeiska länder. Parkinson (2004) har i en jämförande studie visat att även om de engelska Core Cities uppvisar en förbättrad konkurrenskraft så har de sämre kon- kurrenskraft jämfört med många andra europeiska stadsregioner bl.a. därför att de saknar en internationell profil.
I OPDMs senaste stadspolitiska redogörelser understryks att lokala myndigheter och andra lokala aktörer bör involveras kraftigare utöver näringslivet och dess organisationer (ODPM, 2003a och
2004). Skillnaden mellan de två dokumenten beror främst på att det förstnämnda behandlar London och sydvästra England där ekono- min är på kraftig uppgång. Av denna anledning är ett av de stora problemen i sydvästra England bristen på billiga bostäder. I OPDM (2003a) anges därför möjligheten att bygga 100 000 bostadsenheter i det så kallade Thames Gateway-området öster om London. OPDM (2003a) innehåller också nationalekonomiska argument för att satsa ytterligare på utvecklingen av universitetsområdena kring London, framförallt Cambridge-området. Denna redogörelse och rekommen- dationer kritiserades följaktligen för att ha en slagsida mot London. Den andra redogörelsen (ODPM, 2004) handlar därför inte överras- kande om möjligheterna att skapa konkurrenskraft och hållbarhet i norra England (se bild 6).
Bild 6. På omslaget av ODPM (2004) har de norra
tillväxtkorridorerna markerats (de streckade områdena) samt områden där det finns ”New Deal for Communities” (gröna prickar) och ”Market Renewal Pathfinders” (gula prickar). Lägg märke till att publikationen utöver ODPMs namn också bär departementets slogan: ”Creating sustainable communities”.
Käl la: Offi ce of th e Dep uty Prim e M inis ter , 2 004.
ODPM (2004) beskriver flera olika initiativ som genomförts i norra England. Flera av dessa som t.ex. New Deals for Communities (NDC) och Market Renewal Pathfinders (MRP) har satts i verket av Blair- regeringen. NDC är regeringens huvudprogram för stadsförnyelse. NDC bygger med andra ord vidare på traditionen av områdes- baserade insatser från tidigare stadspolitiska perioder (se t.ex. Single Regeneration Budget ovan). Detta manifesteras i att de 39 mest utsatta områdena i England är föremål för insatsen som sträcker sig över 10 år med början år 1999. Arbetet är organiserat som partner- skap – NDC. I den första utvärderingen av NDC påpekades att NDC har varit bättre på att involvera lokala aktörer än vad som har varit
fallet i tidigare program.44 Samtidigt pekar utvärderingen på att NDC
bör kunna arbeta snabbare och att de bör integreras mer med andra offentliga myndigheter.
MRP är rustade till att hantera de problem som uppstår i bostads- områden med en låg efterfrågan och ett stort antal tomma bostäder. Insatsen utgår från tanken om att den låga efterfrågan på bostäder inte enbart beror på förhållanden som kan hanteras genom bostads- politik. Andra insatser, framförallt samordnade arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiska insatser betraktas som minst lika viktiga. Själva begreppet ”pathfinders” markerar att man under den treåriga programperioden ska peka ut nödvändiga områden i ett 10–15- årsperspektiv. MRP arbetar tillsammans med RDA för att säkra att strategin anpassas till de regionalekonomiska utvecklingsperspek- tiven. MRP tecknades i ODPMs så kallade Sustainable Communities
Plan, SCP.45 I detta dokument läggs tonvikt på tvärsektoriella insat-
ser i lokalområdena och involvering av lokala aktörer. Det är inte lika inriktat på de större städernas problemställningar och fokuset på stadsrenässans är också nedtonat jämfört med de två tidigare stads- politiska redogörelserna (DETR, 2000 och ODPM, 2003a).
Kortfattat kan man säga att SCP innebär att tankarna om den urbana renässansen som framförallt uttrycks i Core Cities (med renoveringar av stadscentrum och tillväxtfrågor i fokus) har fått en motbild. Sustainable Communities betonar mobilisering och invol- vering av lokalsamhällen samt nödvändigheten av regional samord- ning genom RDA och har en starkare förankring i norra England. Även det faktum att det i SCP har lagts större vikt vid välfärds- förhållanden, sociala förhållanden och stadscentrum markerar en kursändring i politiken – något som verkat motiverande för lokala stadspolitiska aktörer.
44 NAO, 2004.
Att ”joint up” blivit ett uttryck för strävan efter att koordinera såväl de centrala myndigheternas aktiviteter som samarbetet mellan den centrala administrationen och de lokala myndigheterna betonar att bristen på samordningen är ett markant problem. Inom det stads- och regionalpolitiska fältet finns det exempelvis samordnings- problem mellan ODPM och DTI, t.ex. när det gäller regionala tillväxtmål och forskning för att stödja regional ekonomisk tillväxt.
Business Improvement District (BID) är ett förslag som tagits fram av ODPM för att främja ekonomisk utveckling i ett antal stads- områden. En försöksverksamhet pågår i olika typer av stadsområden i England och Wales. Om och hur försöksverksamheten kommer att fortgå är ännu oklart då prövotiden går ut i slutet av maj 2004.
England har sedan 1980-talet haft restriktioner för att motverka etablering av externhandel. Sedan 1988 har restriktionerna verk-
ställts genom Policy and Planning Guidance 6, PPG 6.46 Riktlinjerna
har successivt skärpts och ålägger de lokala myndigheterna att planera i en viss ordningsföljd (sequential approach) där de mest centrala lokaliseringarna ska värderas innan de mer perifera kan
beaktas. Beslut om större köpcentrum (över 20 000 m2) måste god-
kännas av de centrala myndigheterna.47 Sedan 1994 finns det krav på
att alla större etableringar ska vara försörjda med kollektivtrafik. Regeringen har också föreslagit andra typer av insatser för att för- bättra tillgängligheten till handel och service, framförallt i stadsdelar med hög arbetslöshet. Till exempel avser regeringen att bistå med fördelaktiga lån till personer som vill etablera ny småskalig handel. Överlag har åtgärderna visat sig vara effektiva för att förhindra utbredning av större handelsetableringar.