4 Skolväsendet
4.1 Utbildning inom skolväsendet
Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grund-skola, grundsärgrund-skola, specialgrund-skola, samegrund-skola, gymnasiegrund-skola, gym-nasiesärskola, kommunal vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. I skolväsendet ingår också fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer (1 kap. 1 § skollagen).
Utbildning inom skolväsendet kan anordnas av det allmänna eller av enskilda. Det finns i huvudsak kommunala och enskilda huvudmän, men även staten och landsting kan vara huvudmän för vissa skolformer inom skolväsendet (2 kap. 3–4 §§ skollagen). För att en enskild fysisk eller juridisk person ska få bedriva en fri-stående förskola, skola eller ett fritidshem krävs ett godkännande av Skolinspektionen eller kommunen.
Skolinspektionen har ansvaret för tillsynen av både enskild och offentlig utbildningsverksamhet inom skolväsendet. När det gäller fristående förskolor och vissa fritidshem är det emellertid
kommu-SOU 2015:7 Skolväsendet
nen som har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen (26 kap. 3–4 §§
skollagen).
Statens skolverk ska på nationell nivå följa och utvärdera skolvä-sendet (26 kap. 24 § skollagen). Skolverket är också statistikan-svarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet (2 § och bilaga till förordningen [2001:100] om den officiella statistiken).
4.1.1 Ansvarsfördelningen inom skolväsendet
Av den lagstiftning som reglerar skolväsendet framgår att ansvaret är fördelat på olika nivåer. Kärnan i ansvarsfördelningen är att stat, huvudman, rektor och lärare har ett gemensamt ansvar. Statens uppgift är framförallt att ange de mål och de bestämmelser som ska gälla för arbetet i skolan. En annan del i statens ansvar är att bidra med ekonomiska förutsättningar, genom exempelvis riktade stats-bidrag, och att följa upp den verksamhet som huvudmännen bedri-ver bl.a. genom tillsyn.
Huvudmannen för en skola ansvarar för att utbildningen genom-förs i enlighet med de krav som ställs i skollagstiftningen (2 kap.
8 § skollagen). Det gäller oavsett om huvudmannen är enskild eller offentlig. Huvudmannen har därmed det slutliga ansvaret för att utbildningen vid en skola genomförs i enlighet med de bestämmel-ser som staten beslutat. Om någon av de övriga ansvarsnivåerna (rektor eller lärare) brister i sitt uppdrag är det ytterst huvudmann-ens uppgift att se till att rättelse vidtas. Med det övergripande ansvaret som utgångspunkt åläggs huvudmannen i skolförfattning-arna särskilt ansvar för vissa preciserade områden och beslut. En del i det är att huvudmannen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsar-bete genom att kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbild-ningen (4 kap. 3 § skollagen). Om det vid uppföljning eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten ska huvud-mannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 7 § skollagen).
Rektorn är pedagogisk ledare och chef över lärare och personal vid skolan (2 kap. 9–10 §§ skollagen). Rektorn har därmed det övergripande ansvaret för genomförandet av utbildningen och för att verksamheten inriktas mot de nationella mål som staten beslutet samt ett ansvar för skolans resultat. Utöver dessa generella bestäm-melser innehåller läroplanerna även delar i vilka rektors ansvar
Skolväsendet SOU 2015:7
beskrivs mer detaljerat. Här framhålls exempelvis rektors ansvar för särskilt stöd, personalens kompetensutveckling och elevinflytande.
Kärnan i lärarnas ansvar och uppdrag är att bedriva undervis-ning. Genom undervisningen förväntas lärarna ge eleverna förut-sättningar att nå de övergripande, liksom ämnes och kursspecifika, målen och förmågorna, som beskrivs i de samlade läroplanerna. I detta uppdrag har lärarna inte obegränsad frihet utan staten har i skollagen och läroplanerna angett det centrala innehållet för under-visningen, vilket förhållningssätt som ska prägla lärarens kontakt med eleverna samt riktlinjer för hur undervisningen ska bedrivas.
Utöver ansvaret för och uppdraget att bedriva undervisning åläggs lärarna ytterligare uppgifter med anknytning till undervisningen.
Kommunerna har ett särskilt ansvar för att se till att barn, ung-domar och vuxna erbjuds utbildning inom skolväsendet i enlighet med skollagen. Det kommunala huvudmannaskapet är därmed inte endast knutet till verksamheten vid de olika skolenheterna, utan till skolväsendet i kommunen i stort. I denna roll har kommunerna, till skillnad från bl.a. enskilda huvudmän, ett särskilt utpekat ansvar för att exempelvis fatta beslut om mottagande i grund- och gymnasie-särskola och att eleverna fullgör sin skolplikt även om de inte går i kommunens egen grundskola (7 kap. 5 och 21 §§ skollagen). Det övergripande ansvaret innebär att kommunen alltid måste ha en beredskap för att tillhandahålla utbildning i skolväsendet till alla som har rätt till det. Elevens hemkommun måste exempelvis kunna ta emot en elev om denne slutar vid en fristående skola eller om den fristående skolan lägger ned.
4.1.2 Behörighetskrav för anställning inom skolväsendet Enligt skollagen får endast den som vunnit pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet rekryteras som rektor eller för-skolechef (2 kap. 11 § skollagen). Kravet gäller oavsett om skolan bedrivs av en enskild eller offentlig huvudman. Behörighetskravet är utformat på ett sådant sätt att den pedagogiska insikten ska ha uppnåtts genom utbildning såväl som erfarenhet. I förarbetena till bestämmelsen (propositionen Om ansvaret för skolan [prop.
1990/91:18
]
s. 36–37) anges att det är angeläget att en rektor har goda förutsättningar att klara sina arbetsuppgifter och att rektornSOU 2015:7 Skolväsendet
genom utbildning och praktisk erfarenhet har förvärvat en allsidig pedagogisk insikt. Det beskrivs även att lärarutbildning eller prak-tik som lärare inte är en förutsättning för att kravet ska anses som uppfyllt. Någon ytterligare vägledning av vad pedagogisk insikt innebär eller vilken utbildning och erfarenhet som anses leda till sådan insikt ges varken i skollagen eller i förarbeten.
I anslutning till att den nya skollagen trädde i kraft antogs ett förslag om att de dåvarande behörighetskraven för lärare skulle för-ändras. Med anledning av förslaget krävs från och med den 1 dec-ember 2013 som huvudregel legitimation för att få tillsvidareanstäl-las och för att få bedriva undervisning inom skolväsendet (2 kap.
13 § skollagen). Från huvudregeln finns flera undantag (se bl.a.
2 kap. 17–18 §§ skollagen). Det är Skolverket som prövar om en lärare uppfyller förutsättningarna för legitimation och som utfärdar legitimationer. I legitimationen anger Skolverket vilken skolform samt vilka årskurser och ämnen som läraren ges behörighet att undervisa i. En lärare kan, under vissa förutsättningar, bli varnad alternativt fråntas sin legitimation av Lärarnas ansvarsnämnd (2 kap. 23 § skollagen).
Utöver legitimerade lärare eller förskollärare får det i undervis-ningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveck-ling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen).
När det gäller personalens utbildningsnivå finns skillnader mellan kommunala och fristående skolor. I kommunala grundskolor hade enligt Skolverkets officiella statistik (räknat i heltidstjänster) i genomsnitt knappt 87 procent av lärarna läsåret 2013/14 en pedagogisk högskoleexamen och i fristående grundskolor var den genomsnittliga andelen drygt 70 procent. I fristående förskolor var den genomsnittliga förskollärartätheten räknat i årsarbetare lägre 2013/14 (12,8 barn per förskollärare) än i kommunala förskolor (9,6 barn per förskollärare).
4.1.3 Utdrag ur belastningsregistret för personal m.fl. inom skolväsendet
Den som erbjuds en anställning eller liknande inom bl.a. förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, grundskolan, grundsärskolan, spec-ialskolan och sameskolan ska lämna ett utdrag ur det register som
Skolväsendet SOU 2015:7
förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anlitas eller tas emot i verksam-heten (2 kap. 31 § skollagen). Den obligatoriska registerkontrollen avser alla typer av yrkeskategorier inom de olika skolformerna. Det avgörande är alltså inte om det förekommer direkt kontakt med barn. Personen kan tillhöra andra personalkategorier än pedagogisk personal, t.ex. administrativ personal, skolvaktmästare eller köks-personal (Skolverkets PM Mer om registerkontroll av köks-personal, reviderad juni 2014).
Utdraget från belastningsregistret visar om en person blivit dömd för vissa allvarliga brott, i regel under de senaste tio åren.
Utdraget begränsas till uppgifter om sexualbrott och barnpor-nografibrott samt mord, dråp, grov misshandel, människorov och grovt rån (se bl.a. 17 och 9 §§ lagen om belastningsregister och 22 § förordning [1999:1134] om belastningsregister). Registerutdraget är en del av huvudmannens underlag för att avgöra om en person är lämplig för arbetet. Det finns inte något förbud mot att låta en person arbeta i verksamheten som har lämnat in ett registerutdrag med anteckning om brott.
I budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1), utgiftsom-råde 16, aviserar regeringen att skyldigheten att lämna ett utdrag ur belastningsregistret även ska omfatta gymnasie- och gymnasiesär-skolan.
4.2 Tillståndspliktig verksamhet inom skolväsendet