RAPPORT 5397 • JUNI 2004
Klimatsamarbete
efter 2012
Redovisning av ett regeringsuppdrag om
framtida internationellt klimatsamarbete
Redovisning av regeringsuppdrag om framtida internationellt klimatsamarbete
dnr 126-376-03 Hk
Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5397-3.pdf ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2004
Elektronisk publikation
Förord
Denna rapport utgör redovisningen av det regeringsuppdrag som Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2003 att utreda lämpliga former för det fortsatta interna-tionella klimatarbetet. Uppdraget har genomförts i samarbete med Energimyndig-heten. Två workshops har hållits, i november 2003 respektive maj 2004, för att ge myndigheter, organisationer och forskare möjlighet att lämna synpunkter på upp-draget. En delredovisning av uppdraget lämnades i november 2003.
Utöver denna rapport som utgör den samlade redovisningen finns ett antal un-derlagsrapporter som ligger till grund för en del av de slutsatser som dras i denna rapport. Underlagsrapporterna omfattar landsstudier för Kina, Indien, USA och Sydafrika, en rapport om avskogningsproblematiken i Brasilien, en rapport som går ytterligare på djupet i frågan om sänkor i framtida avtal samt en rapport om möjliga framtida processer för att driva klimatfrågan.
Anna Forsgren har varit projektledare för uppdraget. Tobias Persson och Mark Storey har tillsammans med projektledaren fungerat som huvudförfattare till rap-porten. Värdefulla bidrag har lämnats av Leif Bernergård, Bengt Johansson båda Naturvårdsverket samt Angela Chuire-Kallhauge, Johan Nylander, Kenneth Möl-lersten och Bengt Boström Energimyndigheten.
Vi vill tacka alla andra som lämnat värdefulla synpunkter på vårt arbete.
Innehåll
Förord 4 Innehåll 5 Sammanfattning & slutsatser 7
Kapitel 1 Inledning 18
Kapitel 2 När måste de globala utsläppen börja minska? 19 2.1 Globala stabiliseringsmål – vad är en säker nivå? 19 2.2 Vad påverkar utsläppsutvecklingen? 28 2.3 Vart leder oss den nuvarande utsläppstrenden? 34 2.4 Kortsiktiga reduktionsbehov för långsiktiga mål 39 2.5 När bör utvecklingsländerna agera? 42 2.6 Ekonomiska effekter av att stabilisera växthusgaskoncentrationen 48 2.7 Diskussion och slutsatser 49 3. Klimatfrågan: Förhandlingar och processer 52
3.1 Inledning 52
3.2 Introduktion till de olika processerna 53
3.3 Aktörers preferenser 66
3.4 Sveriges agerande 72
3.5 Att övervinna barriärer och låsningar i de internationella förhandlingarna 74 3.6 Svenska initiativ och den internationella klimatprocessen 80
3.7 Diskussion 81
4. Framtida ramverk 83
4.1 Komponenter i en internationell klimatregim 83
4.2 Juridisk status 85
4.3 Inriktning på överenskommelse 88
4.4 Åtaganden och verktyg 95
Åtaganden kopplade till ekonomiska styrmedel 96
Reglerande åtaganden 96
4.5 Bördefördelning – att dela på ansvaret 97 4.6 Kriterier för utvärdering 102 4.7 Analys av 9 alternativa ramverk 105 4.8 Incitament för kolsänkor och utsläpp med stor osäkerhet 119 4.9 Mekanismer i framtida klimatregimer 123
4.10 Diskussion 128
Referenser 134
Bilaga. 1 142
Brasilien bortom Kyoto: 142
Bilaga 2 154
Kina och klimatsamarbete: Sammanfattning 154
Bilaga 3 161
Ett klimatperspektiv på Indien 161
The United States of America: Opportunities and Pitfalls in US Climate Change Policies 168
Bilaga 5 175
Sydafrika efter Kyoto 175
Bilaga 6 178
Analys av processer för att nå framtida klimatåtaganden 178
Bilaga 7 182
Exempel – Tilldelning Sverige 2020 182
Bilaga 8 189
Sammanfattning & slutsatser
Ett långsiktigt målMänniskan har påverkat klimatet och kommer att fortsätta att göra det i ökad takt om inte kraftfulla åtgärder sätts in. Trögheten i klimatsystemet och det faktum att en del av uppvärmningen döljs av kortlivade partiklar som har en kylande effekt gör att vi ännu bara sett en del av de effekter utsläppen fram till idag kommer att orsaka. Klimatkonventionens mål är att farlig antropogen påverkan på klimatet ska undvikas men konventionen anger inte någon nivå vid vilken detta kan anses vara uppfyllt. Den svenska riksdagen har beslutat att Sverige skall verka för att koncent-rationen i atmosfären av de växthusgaser som omfattas av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet skall kunna stabiliseras på 550 ppm1 CO
2-ekvivalenter vilket, om
hänsyn tas till övriga växthusgaser, innebär att halten CO2 behöver stabiliseras på
ca 450 ppm. Vid en åtminstone en låg klimatkänslighet skulle det innebära att tem-peraturhöjningar över 2ºC undviks. År 2050 ska enligt det svenska målet utsläppen för Sverige vara lägre än 4,5 ton CO2 ekvivalenter per capita.
Det är viktigt att påpeka att det inte finns någon temperaturgräns under vilken oacceptabla klimateffekter helt undviks utan de flesta effekter uppkommer gradvis. Vilka temperaturökningar som kan anses vara acceptabla är också beroende på vem som gör bedömningen d v s det är en värderingsfråga som måste avgöras på den politiska arenan. Vetenskapen kan tillhandahålla kunskaper om förmodade effekter vid olika nivåer men inte avgöra vilka effekter som är acceptabla. En temperatur-höjning på maximalt 2ºC har dock av flera bedömare ansetts som en gräns över vilken oacceptabla farliga effekter av en klimatförändring kan förväntas uppkom-ma, vilket utvecklas i kapitel 2.1 i rapporten.
1
ppm står för parts per million
• En temperaturhöjning om maximalt 2ºC var utgångspunkten när EU:s klimatmål formulerades 1996. Vi har inte funnit något som tyder på att den nivån skulle behöva revideras. Sveriges långsikti-ga klimatmål är åtminstone vid en låg klimatkänslighet förenligt med en temperaturhöjning på max 2ºC och Sverige bör driva att temperaturnivån är det primära när EU:s mål nu ses över. Haltni-vån kan sedan anpassas när ny kunskap kommer fram.
• En global garderingsstrategi bör användas för att hantera de osä-kerheter som är förknippade med klimatproblematiken. Osäkerhe-terna rör vilka halter som uppkommer, vilka temperaturer de ger upphov till och vilka effekter det i sin tur medför. Även risker för irreversibla effekter kan hanteras inom en garderingsstrategi.
EU antog redan år 1996 ett långsiktigt klimatmål om en maximal temperatur-höjning på 2ºC och en CO2-halt på max 550 ppm, vilket bedömdes vara ekvivalent
enligt bästa kunskap vid den tiden. Nu vet vi dock att vid en halt på 550 ppm nås endast målet om en maximal temperaturhöjning på 2ºC vid en mycket låg klimat-känslighet. En process har nu påbörjats för att se över EU:s mål som syftar till att under 2005 överväga ett reviderat mål. Enligt vår bedömning bör EU:s mål fortfa-rande inriktas mot en maximal temperaturhöjning på 2ºC. Sverige bör inom EU-kretsen därför driva att temperaturmålet är det primära och att ett mål för halter av växthusgaser bör anpassas till detta mål. Detta temperaturmål skulle i sin tur kunna medföra att den ekvivalenta halten av växthusgaser i atmosfären behöver revideras då ny kunskap kommer fram om klimatkänslighet mm. Med dagens bästa kunskap motsvarar det en nivå under 450 ppm CO2.
Det är viktigt att internationellt fortsätta diskussionen, inom t ex IPCC2, om klimatkonventionens artikel 2, d v s vad som menas med farlig mänsklig påverkan och vilka effekter som är acceptabla. Vår bedömning är att det i detta sammanhang är värdefullt att viktiga parter tar ställning i denna fråga (som EU gjort). Vi tror emellertid inte att det i dagsläget är en framkomlig väg att globalt komma överens om ett stabiliseringsmål och därför bör man inte lägga för mycket kraft på detta inom de internationella förhandlingarna.
En garderingsstrategi3, d v s en strategi som tar hänsyn till osäkerheter om
vil-ket mål som bör uppnås, kan vara ett sätt att undvika att redan nu behöva definiera farlig påverkan och därmed lämna vägar öppna för att i framtiden kunna nå ett mer långtgående mål om det skulle visa sig nödvändigt. På grund av osäkerheter med avseende på klimatsystemet behöver en garderingsstrategi dessutom tillämpas för att mål som definieras i termer av effekter eller temperatur, såsom EU:s 2oC mål, skall kunna nås. En garderingsstrategi har fördelen att ny kunskap hela tiden kan tas in och övervägas. Det är möjligt att vi inte kan tillåta halten växthusgaser i at-mosfären att öka för att sedan minska mot ett långsiktigt mål eftersom en del kli-matförändringar är irreversibla samt på grund av risken för abrupta klimatföränd-ringar vilken ökar om klimatsystemet närmar sig tröskelvärden. En garderingsstra-tegi skulle kunna ta hänsyn till sådana risker. Svårigheten med en garderingsstrate-gi kan vara att motivera mer långtgående åtgärder, utan att veta att de är nödvändi-ga, eftersom kostnaden ökar om ett mer långtgående mål ska nås.
Om världen utvecklas hållbart med globala lösningar och ökad rättvisa (IPCC:s B-värld4) krävs det lägre utsläppsreduktioner än vid en utveckling med hög
eko-nomisk tillväxt och ökad globalisering (IPCC:s A-värld5). Om den ekonomiska
tillväxten fortsätter att vara starkt kopplad till ökad energiefterfrågan kommer det krävas en kraftig teknologisk beredskap för att ambitiösa stabiliseringsnivåer skall
2
Intergovernmentel Panel on Climate Change, FN:s klimatpanel
3
En garderingsstrategi utgår från att det finns en osäkerhet i vilka temperaturförändringar och koncent-rationer av växthusgaser som inte bör överstigas om farliga klimatförändringar skall undvikas. En garde-ringsstrategi innebär att man, för att skapa en beredskap för att klara mer långtgående mål, i ett tidigt skede genomför mer långtgående åtgärder än vad som i förstone kan tyckas vara nödvändigt.
4
Enligt IPCC:s scenarier för framtida utsläpp (se kap 2.3)
5
kunna nås. En garderingsstrategi behöver därför inkludera teknologisk beredskap för att kunna anta utmaningen att snabbt reducera utsläppen av växthusgaser.
Kyotoprotokollet – ett första steg
Kyotoprotokollet innebär att Annex I-länderna6 åtar sig att minska utsläppen med
ca 5 % till åtagandeperioden 2008-2012 jämfört med år 1990. För att genomföra dessa utsläppsminskningar kan parterna använda sig av de s k flexibla mekanis-merna, handel med utsläppsrätter samt de två projektbaserade mekanismerna ge-mensamt genomförande (JI) och mekanismen för ren utveckling (CDM). Protokol-let träder i kraft när det ratificerats av 55 parter respektive parter som motsvarar 55 % av utsläppen i Annex I-länderna. USA deklarerade under 2001 att man inte kom-mer att ratificera protokollet. Därför krävs det i princip att alla övriga Annex I-länder ratificerar. Den ryska ratifikationen i november 2004 var därför nödvändig för att Kyotoprotokollet skall träda i kraft.
Kyotoprotokollets första åtagandeperiod ger endast en marginell påverkan på klimatproblemet. På sikt krävs betydligt större utsläppsminskningar och därför bör åtagandena i Kyotoprotokollet ses som ett första litet steg i en lång och komplice-rad process. Diskussionerna om vad som ska komma efter år 2012, då den första åtagandeperioden slutar har nu påbörjats på allvar.
6
Länderna i bilaga 1 i klimatkonventionen
• Kyotoprotokollet är ett första steg att hantera klimatproblemet men åtagandena i protokollet är otillräckliga för att långsiktigt lösa klimatproblemet.
Vägar till stabilisering
En avgörande fråga är hur mycket utsläppen måste minska i ett kortare perspektiv för att olika stabiliseringsnivåer ska kunna nås. Föga förvånande krävs snabbare och större reduktioner för att nå 450 ppm CO2 än för att nå 550 ppm. Det finns
många olika vägar att gå för att nå olika stabiliseringsnivåer. Om utsläppen mins-kas på ett tidigt stadium kan minskningstakten vara långsammare. Om utsläpps-minskningar skjuts på framtiden måste takten vara hög när utsläpps-minskningarna väl sät-ter igång och bördan hamnar i så fall på framtida generationer.
För att kunna stabilisera halten koldioxid i atmosfären på 450 ppm behöver de globala utsläppen börja minska inom en snar framtid, ca år 2020. Väljer man istäl-let att stabilisera på 550 ppm koldioxid behöver utsläppen börja stabiliseras runt år 2040 för att därefter minska (se figur nedan).
• För att stabilisera halten koldioxid på 450 ppm (vilket ungefär mot-svarar det svenska målet) måste de globala utsläppen börja minska runt år 2020. Om man istället vill uppnå en stabilisering på 550 ppm koldioxid bör de globala utsläppen börja minska runt 2040. Det finns olika vägar att gå för att uppnå dessa stabiliseringsnivåer. Om åtgärderna sätts in tidigt kan minskningstakten vara lägre än om utsläppen tillåts öka för att sedan minskas.
• Vi har gjort några räkneexempel med utgångspunkten att utsläppen halveras i i-länderna till 2050. Om en stabiliseringsnivå på 450 ppm ska uppnås måste u-länderna börja avvika från sitt referensscenario redan 2010. I praktiken innebär det dock en ökning av utsläppen med ca 20-30 % till år 2050. I fallet med en stabilisering på 550 ppm krävs de att u-länderna börjar begränsa sina utsläpp runt 2040. I exemplen uppnås lika per capita utsläpp ca år 2100.
• Om utsläppen per capita ska konvergera år 2050 och halten stabili-seras på 450 ppm CO2, vilket motsvarar det svenska målet, krävs
utsläppsreduktioner i storleksordningen 80 % i i-länderna som hel-het fram till år 2050 och ca 50-60 % i Sverige.
• För att de långsiktiga målen ska kunna omsättas i en nationell kli-matstrategi med mål och styrmedel behöver mål på medellång sikt utvecklas. Detta bör göras inför den svenska klimatstrategins kon-trollstation 2008 och ske parallellt med motsvarande arbete inom EU och internationellt.
Utvecklingen av utsläppen i utvecklingsländerna, de länder som idag står utanför Annex I, är avgörande på sikt. Som visas i rapporten så kommer dessa utsläpp att överstiga utsläppen i Annex I-länderna ca år 2025. Utsläppen per capita i u-länderna kommer dock fortfarande att vara betydligt lägre än i-u-ländernas. Som ett räkneexempel, för att åskådliggöra när u-länderna bör komma in aktivt i processen, har vi antagit att Annex I-länderna minskar sina utsläpp med ungefär 1 % per år relativt utsläppen år 2000. Detta skulle halvera utsläppen mellan år 2000 och år 2050. Denna minskning till 2050 skulle dock inte räcka om koldioxidkoncentratio-nen i atmosfären skall stabiliseras på 450 ppm CO2 utan det krävs samtidigt att
u-länderna minskar sina utsläpp med 1,5 % per år relativt referensscenariot (se kap 2) från 2010. I faktiska utsläpp innebär detta en ökning av utsläppen i utvecklingslän-derna med nästan 20-30 % mellan år 2000 och 2050. Om stabiliseringsnivån 550 ppm CO2 ska nås behöver u-länderna inte avvika från referensscenariot före 2030
förutsatt att utsläppen i Annex I-länderna halveras mellan 2000 och 2050. Dessa slutsatser är emellertid beroende av hur utsläppen utvecklar sig i referensscenariot, speciellt i utvecklingsländerna, och när en lika per capita nivå ska uppnås mm. Våra räkneexempel innebär att en lika per capita nivå uppnås ca år 2100. Om per capita utsläppen istället ska konvergera år 2050 och CO2 koncentrationen
stabilise-ras på 450 ppm, vilket ungefär motsvarar det svenska långsiktiga målet, behöver i-ländernas utsläpp reduceras med ca 80 % mellan år 2000 och år 2050. Samtidigt kan u-ländernas utsläpp tillåtas att öka med ca 60 % från år 2000. Trots denna ök-ning innebär det att de nästan måste halvera sina utsläpp jämfört med den förvänta-de referensscenariot för utsläppen.
För att de långsiktiga målen ska kunna omsättas i en nationell klimatstrategi med mål och styrmedel behöver mål på medellång sikt utvecklas. Detta bör göras inför den svenska klimatstrategins kontrollstation 2008 och ske parallellt med mot-svarande arbete inom EU och internationellt
Kostnaden för att begränsa utsläppen av växthusgaser till atmosfären för en stabilisering på en nivå liknande det svenska långsiktiga målet uppskattas vara hanterbar ur ett globalt perspektiv. Ett särskilt problem är emellertid hur kostnader-na för dessa utsläppsminskningar samt kostkostnader-naderkostnader-na för de klimateffekter och
an-passningsbehov som kommer att uppstå vid en viss stabiliseringsnivå skall fördelas mellan generationer, länder, företag och sektorer. En avgörande fråga är därför hur ett framtida samarbete som förhindrar en farlig påverkan på klimatsystemet skulle kunna se ut och vad som behövs för att man ska kunna komma överens om en så-dan.
Processen vidare
Det är centralt för EU att aktivt bidra till att processen under klimatkonventionen hålls igång. För att detta skall lyckas måste EU bli mer strategiskt och drivande. Det är särskilt viktigt för EU att lyckas med en dialog med andra parter om framti-den, efter 2012. I detta arbete krävs öppenhet, flexibilitet och trovärdighetsuppbyg-gande aktiviteter samt att EU håller sig till tidigare överenskommelser även om det innebär att man får leva med de delar i tidigare överenskommelser som man egent-ligen inte gillar.
För att EU skall kunna bli mer öppet och flexibelt krävs det att EU:s förhand-lingsarbete förändras så att man spenderar mindre tid för intern koordinering och att man vågar diskutera förslag som ännu inte är färdiga med andra parter. Om detta skall vara möjligt måste ansvarsfördelningen och koordineringen inom EU bli effektivare och bättre. Nuvarande och kommande ordförandeländer har påbörjat detta arbete. Några av de trovärdighetsuppbyggande aktiviteter som är aktuella är informella diskussioner i fora såsom CCAP7, aktiviteter t ex CDM som är kapaci-tetsuppbyggande vilket kan leda till att parter förmår att ta till sig åtaganden på sikt, samt forskning. Inom dessa fora kan både EU och Sverige som nation engage-ra sig. Bilateengage-rala möten, mellan t ex vissa nyckelmedlemmar i G778 och EU före
stora förhandlingsmöten bedöms också kunna ge positivt resultat. Många av de idéer och förslag som diskuteras i klimatförhandlingarna kan stödjas av forskarini-tiativ eller olika NGOs9. Det är därför viktigt att man tar tillvara den forskning som
bedrivs samtidigt som man kommunicerar vilken forskning som kan komma att behövas. Det svenska forskningsengagemanget i IPCC behöver också intensifieras. I en framtida klimatregim finns det några delar av Kyotoprotokollet som vi anser särskilt viktiga att bygga vidare på, framförallt rapporteringssystemet, de flexibla mekanismerna och efterlevnadssystemet för att undvika att förhandlingar kring de tekniska detaljerna gör att mer tid går förlorad.
7 Center for Clean Air Policy, icke vinst drivande organisation i USA 8 Group of 77 and China, förhandlingsgruppen för u-länder 9 Non Governmental organisations
• För att nå framgång i det kommande förhandlingsarbetet måste EU:s arbete förändras och bli mer öppet och flexibelt. EU bör arbe-ta mer med aktiviteter som bidrar till att överbrygga den förtroen-deklyfta som finns mellan i- och u-länder. Sådana aktiviteter kan vara informella fora t ex CCAP, CDM-projekt eller forskning.
För att halten växthusgaser i atmosfären ska kunna stabiliseras behöver vissa viktiga icke-Annex I-länder, t ex Brasilien, Indien, Kina och Sydafrika, samt An-nex I-länderna inklusive USA anta åtaganden. Detta innebär i praktiken att den breda och heterogena gruppen av länder utanför Annex I måste behandlas olika. Den institutionella strukturen som präglar den internationella förhandlingsproces-sen inom ramen för FN:s klimatkonvention gör detta problematiskt. Det är därför särskilt centralt att förstå vilka frågor de olika parterna prioriterar och vilka förut-sättningar de har samt vilka barriärer och låsningar som därav kan uppstå och hur man kan komma runt dessa barriärer och låsningar. Att stötta olika processer som leder till ökat förtroende och förståelse mellan länderna om det globala ansvaret är därför avgörande, vare sig detta sker inom de officiella förhandlingarna eller i and-ra internationella sammanhang. USA står för ca 25 % av de globala utsläppen och även höga utsläpp per capita. Det är därför nödvändigt att få med USA i en framti-da global klimatregim. För att få med USA på utsläppsåtaganden är det viktigt att visa upp ett handelssystem som fungerar effektivt och ger resultat samt vara flexi-bel i vilken typ av kvantitativa åtagande USA behöver ta på sig. Sverige och EU bör även stödja och arbeta strategiskt med de delstats-, företags- och stadsinitiativ som finns på klimatområdet i USA. För att få en mer konstruktiv och trovärdig diskussion med icke-Annex I-länderna är det viktigt att Annex I-länderna tar sitt ansvar att leva upp till åtagandena för perioden 2008-2012.
Klimatfrågan berör i stort sett alla viktiga samhällsstrukturer då användningen av fossila bränslen varit fundamental för den industriella utvecklingen. Att förändra detta är en utmaning, speciellt eftersom länder har olika förutsättningar och därmed skilda intressen. Eftersom klimatfrågan är bred finns det möjliga synergier och konflikter med andra politikområden. För att förbättra förutsättningarna för mer konstruktiva klimatförhandlingar bör klimatfrågan integreras i andra fora och i samhället. I ett framtida ramverk bedömer vi att klimatfrågan kommer ha en betyd-ligt starkare koppling till utrikespolitik och speciellt u-landsfrågor. Det är därför viktigt att Sverige och EU har beredskap för denna utveckling.
Möjliga framtida ramverk
En av de grundläggande frågorna i ett framtida ramverk är möjligheten att få ett brett deltagande men samtidigt ett ramverk som innebär att utsläppsminskningar säkerställs. Huvudkritiken mot Kyotoprotokollet har varit att dess kvantitativa restriktioner i dag varken omfattar USA eller u-länderna. Ett brett avtal med högt deltagande innebär sannolikt att man får göra avkall på miljöutfallet medan ett avtal som säkerställer kraftfulla minskningar sannolikt får ett lågt deltagande (se figur nedan).
• Vi bedömer att ett multilateralt system är det bästa sättet att hantera klimatproblematiken och klimatkonventionen bör utgöra grunden. Frågor om anpassning och hållbar utveckling kommer att få en ökad betydelse men vi anser att utsläppsminskningar måste prioriteras. För att åstadkomma de förändringar som krävs behövs både en tek-nikknuff och en prismässig stimulans. Kvantitativa åtaganden kom-binerat med ekonomiska styrmedel bör vara en huvudkomponent i framtiden.
• Vi har analyserat 9 olika ramverk och kommit fram till att 5 av des-sa verkar mer lovande. En avgörande fråga är hur desdes-sa ramverk skapar förutsättningar för ett brett deltagande men samtidigt ger en viss säkerhet om vilket miljöutfallet blir (se sid 14). Mest lovande verkar ett system som vi kallar ”stegvis Kyoto” och som bygger på att länder fasas in efter förmåga.
• Vi har analyserat konsekvenser för Sverige av olika sätt att fördela den framtida bördan att minska utsläppen till år 2020 och funnit att det inte spelar så stor roll på vilket sätt det görs. Detta beror på de, i jämförelse med andra i-länder, relativt låga utsläppen per capita i Sverige.
Vår bedömning är att ett multilateralt system är det bästa sättet att hantera klimat-frågan. Klimatkonventionen erbjuder ett ramverk som är globalt accepterat, robust och flexibelt, och därför bör det förbli grunden för framtida förhandlingar. Det finns emellertid olika sätt att gå vidare inom ramen för klimatkonventionen. An-tingen kan man förhandla fram ett brett avtal eller gå vidare genom flera separata avtal (t.ex. när det gäller anpassning eller forskning och utveckling). Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. En risk med flera separata avtal är att för-handlingsprocessen bli alltför uppsplittrad. Om så blev fallet, anser vi att satsning-arna borde inriktas på att säkerställa att dessa protokoll blir ömsesidigt beroende, dvs. sammankopplade. Vi anser att regionala och sektoriella initiativ, som EU:s utsläppshandelsystem, kan komplettera processen inom klimatkonventionen och eventuellt även vara en interimslösning.
Anpassningsfrågor kommer att spela en större roll i ett framtida klimatsamarbe-te. Vi tror att även frågor som knyter an till hållbar utveckling kommer att bli vikti-ga speciellt för att envikti-gagera u-länder i samarbetet. En slutsats i denna rapport är dock att utsläppsminskningar måste prioriteras. Anpassningsbehoven kommer att öka om utsläppen inte minskas och likaså hänger en utsläppsminskning ihop med frågan om hållbar utveckling genom t ex minskade luftföroreningar och hållbart utnyttjande av resurser.
Vi tror att ett brett spektrum av åtaganden och styrmedel bör tillämpas i framti-den. Det finns för närvarande en tendens till en polariserad debatt kring antingen kvantitativa åtaganden kopplade till ekonomiska styrmedel eller inriktning mot teknikutveckling. Vi tror att det behövs både en teknikmässig knuff och en pris-mässig stimulans för att åstadkomma de förändringar som krävs. Kvantitativa åta-ganden kombinerat med ekonomiska styrmedel bör därför vara en huvudkompo-nent i ett framtida samarbete. Den svenska erfarenheten har visat att ekonomiska
styrmedel är både kostnads- och miljöeffektiva för att driva fram tekniska och be-teendemässiga förändringar.
Sammanlagt har vi analyserat 9 st olika ramverk (se sid 14) och funnit fem av dessa mer intressanta än övriga. Dessa fem är:
• Kyoto plus: ett protokoll som bygger på den befintliga
Kyoto-Marrakechstrukturen med kvantifierade mål för minskning av utsläpp i form av utsläppstak.
• Ett pristak: ett protokoll som bygger på Kyotomodellen med dess absolu-ta åabsolu-taganden men har ett prisabsolu-tak för den globala markanden för utsläpps-rättigheter. Om marknadspriset överskrider det överenskomna taket, skulle ett tillskott av utsläppsrätter säljas för detta maximipris av en re-glerande myndighet.
• Intensitetsmål: ett protokoll som bygger på mål definierade som utsläpp per BNP-enhet. De flexibla mekanismerna går att använda även med denna typ av mål.
• Stegvis Kyoto: ett protokoll där dynamiska intensitetsmål kombineras med kvantitativa absoluta mål. Annex I-länderna antas anta ett absolut tak för minskning av utsläppen. För övriga länder tillämpas en process i fyra steg: (i) inga kvantitativa utsläppsåtaganden för de fattigaste länder-na, (ii) antagande av intensitetsmål, (iii) stabilisering av utsläppen, (iv) absoluta mål för minskning av utsläppen. Tröskelvärden används för att avgöra när icke-Annex I-länder skall flyttas från en grupp till en annan. • Kyoto plus ett forsknings- och utvecklingsavtal: ett protokoll som bygger
på Kyotomodellen med dess absoluta åtaganden som kombineras med ett avtal med inriktning mot forskning och utveckling.
I ovanstående fem ramverk antas Annex I-länderna således även i kommande åta-gandeperioder ha kvantitativa (absoluta eller dynamiska) åtaganden om att begrän-sa utsläppen av växthusgaser. Hur bördan skall fördelas är därför centralt. Vi har analyserat konsekvenser för Sverige av olika sätt att fördela den framtida ut-släppsminskningen och funnit att det inte spelar särskilt stor roll ur ett svenskt perspektiv vilken fördelningsmodell som tillämpas. En orsak till detta är att Sverige i förhållande till andra Annex I-länder har låga per capita utsläpp. Noterbart är också att de flexibla mekanismerna är centrala i dessa fem ramverk. Sverige bör därför utveckla de projektbaserade mekanismerna och eventuellt komma med kon-kreta förslag till hur de kan kopplas till olika ramverk.
Det ramverk som verkar mest lovande är ett system som bygger på ”stegvis Kyoto” då detta system möjligen kan få vissa utvecklingsländer att acceptera åta-ganden i ett tidigare skede. Hur ett ”stegvis Kyoto” system skulle kunna utformas bör analyseras i mer detalj än vad som gjort i detta uppdrag.
Kolsänkor i framtida avtal
En central uppgift i en framtida klimatregim är att skapa incitament för att bevara kollager och förhindra avskogning. Detta kommer att bli speciellt viktigt men svårt när utvecklingsländer med stor avskogning skall ha åtaganden då detta inte hante-ras i den befintliga Kyoto-Marrakechmodellen. I förhandlingarna var emellertid minskad avskogning som CDM-projekt länge en het fråga. Ett framtida ramverk bör skapa incitament för att begränsa avskogning då de tropiska skogarna är ett viktigt kollager. Att påverka avskogningstakten i fattiga länder är svårt eftersom avskogning delvis är kopplad till fattigdomsproblem. Dessutom kan osäkerheterna i uppskattningar av utsläppen från avskogning ge upphov till en stor risk för intro-duktion av tropisk hetluft, dvs. att länderna tilldelas utsläppsrättigheter för utsläpp som inte uppstår. Hur man i framtida klimatregimer skall skapa incitament för kolsänkor bör analyseras vidare mer detaljerat.
• Det är viktigt att ett framtida ramverk skapar incitament för att be-gränsa avskogningen speciellt i de tropiska områdena. Att bebe-gränsa avskogningen är svårt eftersom frågan är nära kopplad till fattig-domsproblemet. Dessutom skulle osäkra uppskattningar av omfatt-ningen av avskogomfatt-ningen kunna leda till stora mängder hetluft. Frå-gan bör analyseras vidare.
Kapitel 1 Inledning
Denna rapport är upplagd för att utreda de två huvuduppgifter som uppdraget inne-höll. I kapitel 2 försöker vi så långt som möjligt analysera den första av dessa två uppgifter om hur tidpunkt för och omfattning av åtaganden påverkar möjligheten att stabilisera halten växthusgaser i atmosfären på olika nivåer. För att veta hur stora utsläppsminskningar som krävs och när dessa bör ske måste man veta vilken stabiliseringsnivå man vill uppnå och därför innehåller kapitlet en diskussion om vad en säker nivå för halten växthusgaser i atmosfären innebär. Vi tar sedan upp frågan om långsiktiga mål och för- och nackdelar med dessa. I kapitlet diskuteras också frågan om kortsiktiga reduktionsbehov för långsiktiga mål följt av ett avsnitt som tar upp frågan om när utvecklingsländerna bör agera. Slutligen tar kapitel 2 upp frågan om ekonomiska effekter av att stabilisera växthusgaskoncentrationen.
I kapitel 3 diskuteras klimatförhandlingarna och andra processer med relevans för klimatproblemet. Kapitlet, som ska ses som en inledning till kapitel 4, tar upp frågor som hur klimatförhandlingarna har fungerat och fungerar, vilka grupperingar som finns och hur dessa agerar. Några viktiga aktörer diskuteras mer ingående och det finns också ett avsnitt om Sveriges roll i förhandlingarna. Kapitlet avslutas med en diskussion om vilka barriärer och låsningar som finns inom klimatförhandling-arna och hur dessa kan övervinnas. Som underlag till kapitel 3 har ett antal studier genomförts. Vi har bedömt det viktigt att genomföra specifika studier av några viktiga aktörer. De landsspecifika studierna som underlag i detta uppdrag omfattar Kina (Nordqvist, 2004), Indien (Palm, 2004), Sydafrika (Mqadi m fl, 2004) och USA (Roman, 2004). En viktig fråga är hur sänkor ska hanteras i ett framtida sam-arbete och speciellt när länder med hög avskogningstakt inkluderas i ett avtal. Där-för har vi låtit genomDär-föra en studie om avskogningsproblematiken i Brasilien kopp-lat till klimatfrågan (Persson M, Azar C., 2004) samt en studie som går ytterligare på djupet i sänkfrågan (Trines, 2004). Vi har också låtit analysera processer för att nå framtida klimatåtaganden (Econ, 2004).
I kapitel 4 tar vi oss an den andra huvudfrågan i uppdraget nämligen att analy-sera möjliga former för framtida internationella åtaganden. Vi börjar vår analys med att definiera vilka beståndsdelar som ingår i en internationell klimatregim och utvärderar nuvarande regim med utgångspunkt i dessa. Sedan följer en analys av olika alternativ för de olika beståndsdelarna t ex kan inriktningen på ett avtal vara minskade utsläpp, hållbar utveckling eller något annat. Vi kombinerar sedan dessa beståndsdelar till 9 st möjliga framtida regimer som vi anser vara mer lovande än andra och analyserar dessa utifrån ett antal kriterier vi definierat. Till sist kommer vi in på frågan om hur sänkor och flexibla mekanismer kan hanteras i ett framtida ramverk.
Kapitel 2 När måste de
glo-bala utsläppen börja minska?
2.1 Globala stabiliseringsmål – vad är en
sä-ker nivå?
Naturvetenskaplig bakgrund
I sin tredje utvärderingsrapport (IPCC, 2001a) slog IPCC fast att jordens klimat har förändrats sedan 1900-talets början och att en del av den förändringen endast kan förklaras av människans påverkan. Koldioxid är den växthusgas som bidrar mest till den av människan orsakade klimatpåverkan. Andra sådana viktiga växthusgaser är metan, lustgas samt de fluorerade gaserna HFC, FC och SF6. Alla dessa gaser omfattas av klimatkonventionen och Kyotoprotokollet.
Människan har påverkat koncentrationen av koldioxid i atmosfären genom ut-släpp vid förbränning av fossila bränslen och genom förändrad markanvändning som inneburit en minskad inbindning av koldioxid. Den förindustriella nivån av koldioxid i atmosfären låg på ca 280 ppm, år 2002 var den uppe i 373 ppm. Ök-ningstakten är den snabbaste på ca 20 000 år och halten sannolikt den högsta på 20 miljoner år. I dagsläget bidrar utsläppen från förbränning med ca 75 % av ökningen och förändrad markanvändning med ca 25 %. Atmosfärens innehåll av kol ökar med ca 3,2 PgC/år men stora variationer förekommer mellan olika år. Det antropo-gena utsläppet av koldioxid från förbränning av fossila bränslen är ca 6,3 PgC/år medan avskogning bidrar med ca 1,7 PgC/år till atmosfären. Upptaget i haven är ca 1,7 PgC/år och upptaget minus avskogningen i landområden ca 1,3 PgC/år (Natur-vårdsverket, 2003).
Upptaget av koldioxid i haven styrs av cirkulationen och kemin i haven. Atmo-sfären och ytvattnet i haven har ett ständigt utbyte av koldioxid. Den stora lag-ringskapaciteten finns dock i djuphaven men transport av ytvatten till djuphaven sker på ett begränsat antal ställen. Det finns därför en mycket stor tröghet i havens lagringskapacitet. Den långsamma omsättningen gör att haven tar upp ungefär en fjärdedel (se ovan) av de nutida koldioxidutsläppen trots att de vid jämvikt borde kunna lagra ca 85 % av denna tillförsel. Så länge koncentrationen fortsätter att öka i atmosfären kommer haven att fortsätta att ta upp koldioxid. Den andel som haven kan ta upp minskar dock med ökad koncentration i haven och högre temperaturer i haven. Koldioxid löser sig bättre i vatten vid låga temperaturer. Ökad temperatur medför dessutom ökad skiktning av haven vilket försvårar omblandning av koldi-oxiden.
De största upptagen på land finns i skogar i de tempererade områdena men även skogar i tropikerna och längst i norr bidrar. För tillfället ske en nettotillväxt av skogen som därmed tar upp mer koldioxid än vad som skulle vara fallet vid jäm-vikt. Det möjliga nettoupptaget av koldioxid i skog och mark, d v s sänkan, kan
dock förväntas avta med tiden. Det finns en gräns för hur mycket skogarna kan växa trots t ex goda näringsbetingelser. På samma sätt finns det gräns för hur mycket humuslagret kan växa innan nedbrytningen hinner ifatt tillförseln av ny humus. Nettoprimärproduktionen i biomassan ökar vid högre halter koldioxid i atmosfären men effekten avtar vid halter över ca 800 ppm. Uppvärmning och ökad molnighet kan också påverka vegetationen men man är inte säker på hur. I tropi-kerna skulle en ökad temperatur kunna leda till sämre tillväxt i skogen. En ökad temperatur skulle också sannolikt leda till snabbare nedbrytning av humuslagret. Det finns alltså risk att landmiljön kan komma att börja agera som källa i framti-den.
Eftersom koldioxid är en långlivad (i praktiken oförstörbar) gas i atmosfären och eftersom det finns en stor tröghet i havens upptag av koldioxid kan halterna fortsätta att stiga även om utsläppen börjar minska. Detta leder till att temperaturen kan fortsätta att stiga ett par 100 år efter det att utsläppen minskats och att havs-nivån kan fortsätta att stiga i kanske 1000 år därefter (se figur 1). Det är viktigt att ha i minnet när man diskuterar olika stabiliseringsmål och effekter av dessa.
Figur 1 Tidsperspektiv på reaktionen på minskade koldioxidutsläpp. Kurvorna baseras på en
stabilisering av koldioxidhalten i atmosfären vid 550 ppm. Källa IPCC (IPCC, 2001a)
Metan bildas vid nedbrytning av organsikt material i anaerob miljö. Därför är våt-marker, risodlingar mm viktiga källor till metanutsläpp. Idisslande djur är en annan viktig källa. Av metanutsläppen har ca hälften antropogent ursprung. Metanhalten har mer än fördubblats sedan början av 1800-talet men fortfarande är halterna rela-tivt blygsamma i jämförelse med koldioxid, metanhalten är idag ca 1,8 ppm. Metan har en mycket kortare uppehållstid i atmosfären än koldioxid, ca 10 år, men å andra sidan bättre förmåga att absorbera värmestrålning. Skillnaden i absorbtionsförmåga och livslängd kan kombineras till begreppet GWP-faktor som speglar ämnets på-verkan på växthuseffekten sett över en bestämd period. Jämfört med ett kilo
koldi-oxid är växthusverkan av ett kilo metan drygt 20 gånger större på 100 års sikt. På 20 års sikt är påverkan relativt sett ännu högre nämligen 62 gånger påverkan från motsvarande mängd koldioxid.
Lustgas avgår naturligt till atmosfären från skog och mark. Det mänskliga bi-draget, som beräknas till ca en tredjedel av det totala, härrör främst från jord-bruksmark som berikats med kväve på olika sätt t ex genom gödsling eller nedfall av kvävehaltiga luftföroreningar. Även om det mänskliga bidraget skulle minska skulle det dröja innan utsläppen minskade i samma utsträckning eftersom avgången beror på mängden kväve som finns lagrad i marken. Lustgas har en kortare livs-längd än koldioxid men en högre förmåga att absorbera värmestrålning. Lustgasens växthusverkan är ca 300 gånger större än koldioxidens sett i ett 100 års perspektiv.
De fluorerade växthusgaserna har enbart antropogent ursprung och är mycket potenta växthusgaser. HFC bryts ner i de lägre luftlagren men FC:s och SF6 sön-derdelas inte förrän de nått de högre luftlagren vilket tar mycket lång tid.
Ozon och partiklar bidrar också till växthuseffekten men omfattas inte av kli-matkonventionen och Kyotoprotokollet. Ozon bildas indirekt genom en reaktion mellan kväveoxider och kolväten under inverkan av solljus. Kväveoxider och kolväten fungerar därmed som indirekta växthusgaser. Ozon har relativt kort livs-längd och effekten är osäker. Partiklar å andra sidan kan ha både en värmande och kylande effekt. Sulfatpartiklar har en kylande effekt vilket betyder att dessa delvis dolt den uppvärmning som varit de senaste decennierna. Ofta är källorna till sulfat-partikar de samma som för koldioxid. Sotpartiklar härrör också från samma källor (förbränning av kol) men har en värmande effekt. Pariklarnas effekt är svår att bedöma eftersom effekten varierar i både tid och rum. En minskning av sot- och sulfatutsläpp är eftersträvansvärd av försurnings- och hälsoskäl och reduktioner av dessa utsläpp kan på många håll förväntas ske för att lösa dessa lokala och regiona-la problem.
Trögheten i klimatsystemet och partiklars kylande effekt gör att vi bara upplevt en del av effekten av de utsläpp vi hittills åstadkommit.
Vad är en farlig nivå?
Enligt klimatkonventionen (UNFCCC) skall koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på en nivå där farlig antropogen påverkan på klimatsyste-met undviks. Konventionen definierar dock inte betydelsen av farlig påverkan på klimatsystemet.
Det är omöjligt att vetenskapligt definiera den precisa innebörden av ”farlig” i detta sammanhang eftersom (i) påverkan på klimatsystemet är osäker (se faktatext) och (ii) beslutet om att en viss nivå av risk är acceptabel eller farlig är en värdebe-dömning (Azar och Rodhe, 1997; Schneider m fl, 2001). Vad en säker långsiktig stabiliseringsnivå innebär i form av koncentrationen av växthusgaser i atmosfären är därför slutligen en politisk fråga eftersom det är den politiska viljan som avgör vad som är farligt. I klimatprocessen tolkas således inte ”farlig” som den nivå som är farlig för en enskild art utan vad som är politiskt acceptabelt. Om ”farligt” defi-nieras utgående från enskilda individer eller arter skulle vi redan ha passerat grän-sen för vad som kan kallas farlig klimatpåverkan. Vetenskapen kan tillhandahålla
uppskattningar på förväntade klimatförändringar och därav följande ekologiska och sociala effekter. Men bedömningen av vad som är en säker nivå måste slutligen göras på den politiska arenan. Det är dock osannolikt att man politiskt skulle kunna komma överens om vad som kan anses vara farligt eftersom en klimatförändring kommer att ge olika effekter beroende på var på jorden man befinner sig. Vissa lågt belägna öriken kanske försvinner vid haltnivåer som andra länder anser vara rimli-ga. Länderna har också mycket varierande kapacitet för anpassning.
I den tredje utvärderingsrapporten bedömer IPCC (IPCC, 2001 b) risker för effek-ter vid olika temperaturhöjningar. IPCC delar in effekeffek-terna i fem olika områden
• Hot mot unika och hotade system • Risker p g a extrema väderhändelser
• Fördelning av konsekvenser mellan regioner • Samlad inverkan
• Risken för storskaliga händelser
I perspektivet 100 år ligger temperaturförändringen inom ca 2 till drygt 4ºC för de scenarier IPCC tagit fram. Tittar man längre fram blir skillnaden större där de högsta nivåerna, 1000 ppm CO2, kan ge temperaturhöjningar på upp till 9ºC vilket
skulle ge katastrofala effekter. För en nivå på 450 ppm CO2 skulle höjningen
be-gränsas till maximalt 4ºC. I figur 2 ser man hur riskerna ökar med stigande tempe-ratur. Även låga temperaturökningar ger upphov till effekter som medför behov av anpassningsåtgärder. Hur omfattande dessa anpassningsåtgärder behöver vara dis-kuteras inte i den här rapporten.
Osäkerhet och klimat Förenklad orsak-effektkedja Utsläpp Temperaturförändring Koncentration Effekter Osäkerhet (t.ex.): Emissionsfaktorer Utsläppsprofiler Kolcykeln Osäkerhet (t.ex.): Klimatkänslighet Osäkerhet (t.ex.): Temperatur effektsamband I IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) arbetet hanteras stora osäker-heter, speciellt när man kommer till påverkan på ekosystem och samhälle eftersom indata till denna analys passerat många osäkra steg. Osäkra utsläpps-scenarier används och förstär-ker osäförstär-kerheter i kolcykel modeller, vilka förstärker osä-kerheten i klimatmodellerna vilka slutgiltigt förstärker osä-kerheten i analysen av påver-kan på ekosystem och samhälle (se till exempel Schneider 2001 för en längre analys).
Figur 2 Risker för skador vid olika temperaturhöjningar. Källa IPCC (2001 a)
De klimatförändringar som förutses kan leda till storskaliga och antagligen irrever-sibla förändringar i de globala systemen. Exempel på sådana förändringar är för-svagande av den transport av varmt vatten som sker till de norra delarna av Atlan-ten, storskalig avsmältning av isen på Grönland eller västra Antarktis eller storska-lig avgång av koldioxid från marken i områden som idag har permafrost. Det finns idag ingen säker kunskap om när dessa tröskeleffekter inträffar. I allmänhet kan man säga att ju snabbare klimatet förändras desto större är sannolikheten att kritis-ka trösklar i klimatsystemet passeras. IPCC drar slutsatsen att storskritis-kaliga störning-ar av klimatsystemet är osannolika vid en uppvärmning på mindre än 2ºC men relativt troliga vid en bestående uppvärmning på 8-10ºC. Hittills gjorda undersök-ningar pekar på att en uppvärmning på 4-5ºC innebär en kritisk nivå över vilken storskaliga störningar kan komma att uppstå (IPCC, 2001 b).
En politisk ansats till analys av vad som kan utgöra en farlig nivå har gjorts av WGBU (German Advisory Council on Global Change) (Grassl m fl, 2003). WBGU tar utgångspunkt i konventionens artikel 2 som innebär att ekosystemen ska hinna anpassa sig naturligt till en klimatförändring, att matproduktionen inte ska hotas och att ekonomisk utveckling ska fortsätta på ett hållbart sätt. Rapporten analyserar sedan på ett kvalitativt sätt vid vilken temperaturnivå dessa villkor kan anses vara uppfyllda. Vad gäller ekosystemen uppskattar WBGU att gränsen för oacceptabla förändringar i det naturliga arvet är en temperaturökning på högst 2ºC över den förindustriella nivån. Om temperaturen ökar med mer än 2ºC riskerar många områden att få förändringar i sina ekosystem och förlusterna av globalt värdefulla ekosystem riskerar att bli stora. Detta kan jämföras med uppskattningar om att 24 % av arterna riskerar att försvinna vid en temperaturhöjning på 1,8 – 2ºC till år 2050 (Thomas CD m fl, 2004). För livsmedelsförsörjning verkar gränsen ligga på samma nivå eftersom man kan förvänta klimatrelaterade förluster i pro-duktionen vid temperaturökningar på över 2ºC samt att antalet människor som utsätts för vattenbrist kraftigt ökar vid högre temperaturer. För hälsoeffekter hade WBGU svårt att identifiera en nivå över vilken effekterna är oacceptabla men
kon-staterar att för flera regioner ligger denna nivå sannolikt under 2ºC. WBGU drar slutsatsen att 2ºC är den högsta temperaturhöjning som bör accepteras samt att hastigheten i denna förändring inte bör överstiga 0,2ºC per årtionde. Ett flertal forskare (se t ex Rijsberman och Swart, 1990; Alcamo och Kreileman, 1996, Azar och Rodhe, 1997) har argumenterat för en liknade övre gräns för temperaturen.
Ett annat angreppssätt används i O’Neill m fl (2002). Författarna analyserar farlig påverkan av klimatsystemet utifrån två kriterier som identifierats av IPCC. Det första kriteriet är uppvärmning som hotar unika ekosystem och det andra är uppvärmning som framkallar stora störningar i klimatsystemet. Storskalig utrotning av korallrev är exempel på en signal för politiker som illustrerar hotet mot unika ekosystem. Korallrev är mycket känsliga för temperaturförändringar. Vid en upp-värmning över 1ºC skulle blekning av korallrev bli en årligt återkommande feno-men i de flesta hav. Vad gäller det andra kriteriet feno-menar författarna att händelser med låg sannolikhet vid en given nivå på uppvärmningen men som skulle medföra stora konsekvenser för samhället skulle kunna tjäna som signal för beslutsfattare. Alternativt skulle händelser med hög sannolikhet men som skulle medföra små konsekvenser kunna användas. Ett exempel på den första sortens händelse skulle enligt O’Neill m fl vara upplösandet av det västantarktiska istäcket. Detta skulle kunna leda till en höjning av havsnivån med 4-6 meter. Sannolikheten för denna händelse bedöms vara låg under detta sekel men stigande efter det. Som ett exem-pel på den andra sortens händelse tar författarna en försvagning eller upphörande av den densitetsdrivna storskaliga cirkulationen i haven. Enligt författarna finns en påtaglig risk att cirkulationen försvagas eller upphör men sannolikheten att detta skulle leda till ohanterbara resultat är liten. Det kan förstås diskuteras om konse-kvenserna av en rubbad havscirkulation är små. I Monitor (NV, 2003) konstateras att om djupvattenbildningen och de resulterande strömmarna i Nordatlanten skulle avstanna helt skulle Skandinavien få ett något svalare klimat än idag samtidigt som uppvärmningen skulle fortsätta i resten av världen. En avstannad havscirkulation skulle även påverka havets förmåga att ta upp koldioxid. Författarna menar att ett globalt mål om en temperaturhöjning med 1ºC skulle förhindra allvarliga skador på korallreven, ett mål 2ºC skulle förhindra storskalig isavsmältning medan 3ºC skulle förhindra att cirkulationen upphör.
Långsiktiga mål
En bedömning av vad som kan betraktas vara en farlig påverkan på klimatsystemet enligt konventionens artikel 2 leder till en uppskattning av vilken temperaturhöj-ning som maximalt kan tillåtas. Temperaturhöjtemperaturhöj-ningen kan översättas till en kon-centration av växthusgaser i atmosfären som i sin tur leder fram till vilka utsläpps-begränsningar som måste till. I vilket av dessa led man väljer att sätta ett långsik-tigt mål kan variera. Det är en fördel om det långsiktiga målet har en nära koppling till miljöeffekten och därför kan ett temperaturmål vara att föredra. Den andra aspekten i konventionens andra artikel är att en klimatförändring inte får ske för snabbt. Detta kan hanteras genom att man sätter upp en maximal hastighet med vilken temperaturen får stiga t ex 0,2ºC/ årtionde. Ett sådant mål finns t ex formule-rat i WBGU (Grassl m fl, 2003).
I många sammanhang diskuteras långsiktiga stabiliseringsmål för koncentrationen av växthusgaser i atmosfären. EU:s mål om en temperaturhöjning på max 2ºC tol-kades initialt som en maximal koncentration på 550 ppm CO2 i slutet av detta sekel
vilket motsvarar en fördubbling jämfört med den förindustriella tiden. Senare har det visat sig att EU:s mål om 550 ppm CO2 med största sannolikhet inte kommer
vara förenligt med temperaturmålet (se figur 3). Den skattade temperaturhöjningen vid 550 ppm CO2 är 1,8 – 5,5ºC med ett förväntat värde på ungefär 3ºC. Om
kli-matsystemets känslighet ligger i den övre regionen, kan alltså en stabilisering vid 550 ppm innebära att den globala medeltemperaturen kommer öka med drygt 5ºC, vilket kan jämföras med de 5-7ºC kallare än idag som det är under en istid. Den svenska riksdagen har antagit ett mer ambitiöst mål som innebär att de sex växt-husgaserna som inkluderas i Kyotoprotokollet skall stabiliseras på 550 ppm CO2
-ekvivalenter (Prop. 2001/02:55). Det svenska målet motsvarar en stabilisering av CO2 koncentrationen på ca 450 ppm samt en förväntad temperaturökning på mellan
1,5 och 4,5ºC med ett förväntat värde på lite drygt 2ºC enligt de senaste bedöm-ningarna från IPCC. Vid en hög klimatkänslighet skulle dock 2ºC-målet överskri-das.
Sveriges klimatstrategi
Sveriges klimatstrategi innehåller ett långsiktigt mål. Under 2001 antog den svenska riksdagen ett långsiktigt stabiliseringsmål för alla växthusgaser på 550 ppm. Detta är ett globalt mål och Sverige ska verka för att det internationella arbetet inriktas mot detta mål. Delmålet innebär att utsläppen per capita ska minska från dagens nivå på ca 7,9
ton CO2 ekvivalenter per år till 4,5 ton CO2-ekvivalenter per år till år 2050 och fortsätta
att minska därefter.
Nyare scenarier från RIVM, det Nederländska nationella institutet för hälsa och miljö, (den Elzen m fl, 2003) tyder dock på att ännu kraftigare reduktioner, än de som formulerats i det svenska målet, behövs till 2050 för en stabilisering på 450 ppm CO2 och att det svenska delmålet istället borde vara ungefär 3 ton CO2
ekviva-lenter per person. Detta beror framför allt på att andelen övriga växthusgaser un-derskattades i beräkningen av det svenska målet men även på att nya beräkningar visar att det totalt sett krävs större reduktioner för att nå 550 ppm CO2-ekvivalenter
(se bilaga 7). De svenska utsläppen skulle därmed behöva minska med 50-60 % till 2050 för att vara i linje med det långsiktiga målet. Vilka reduktioner som krävs till 2050 är beroende av faktorer som t ex när en lika per capita nivå för utsläppen ska uppnås.
Figur 3. En förenklad modell över sambandet mellan stabiliseringsnivåer och
temperaturföränd-ringar. Till vänster: IPCCs stabiliserings scenarier för CO2. Till höger: Motsvarande
jämviktsför-ändringar av den globala medeltemperaturen efter förindustriell tid. Den streckade vertikala linjen benämnd (a) motsvarar den uppskattade variationen av den globala medeltemperaturen de se-naste 1000 åren och (b) motsvarar EU:s långsiktiga temperaturmål. Källa: Azar och Rodhe (1997).
Rådet har beslutat om en översyn av EU:s långsiktiga mål10. En diskussion om
huruvida det är målet om en temperaturhöjning med maximalt 2ºC eller om det är koncentrationsmålet på 550 ppm koldioxid som är det gällande, pågår. Kunskap som framkommit sedan målet formulerades (se ovan) har visat att temperaturmålet är tekniskt striktare än man en gång trodde. I bedömningen om en maximal tempe-raturhöjning på 2ºC låg vilka effekter en sådan tempetempe-raturhöjning skulle medföra. Denna bedömning har dock inte förändrats och Sverige bör verka för att målet om en maximal temperaturhöjning på 2ºC står fast och att haltnivån anpassa därefter.
Hur målet sätts, om det inkluderar alla växthusgaser eller endast koldioxid kan ha betydelse för vilken strategi som antas. I ett kortsiktigt perspektiv kan det verka mer effektivt och enklare att reducera andra växthusgaser än koldioxid medan det sett över längre tid är precis tvärt om. Nederländska nationella institutet för hälsa och miljö (RIVM) har gjort en analys av hur fördelningen mellan koldioxid och andra växthusgaser, metan och lustgas, påverkar strålningsbalansen och tempera-turhöjningen (Eichout m fl, 2003).Resultatet visar att när minskningarna genom-förs genom endast åtgärder för koldioxid motsvarar påverkan på värmebalansen år 2100 effekten 565 ppm år 2100 istället för 550 ppm som en kalkyl baserad på GWP skulle indikera. Om åtgärderna främst minskar metanutsläppen motsvarar påverkan på värmebalansen, ca 520 ppm. En förklaring till detta är att GWP-begreppet underskattar påverkan från kortlivade gaser som metan i ett kort per-spektiv (100 år). Detta betyder att tidiga kraftiga minskningar av gaser som metan
10
” Europeiska rådet ser fram emot att vid Europeiska rådets vårmöte 2005 överväga strategier och mål för att minska utsläppen på medellång och längre sikt, som ett bidrag till de globala insatserna. Som en förberedelse för denna diskussion uppmanar det kommissionen att utarbeta en kostnadsnyttoanalys i vilken det tas hänsyn till såväl miljö som konkurrenskraften.”
och lustgas leder till större minskningar av värmestrålningen än vad som kan för-väntas genom GWP-ansatsen. Anledningen till detta är att inverkan av de kortliva-de gaserna sprids över 100 år i GWP-ansatsen medan kortliva-den största påverkan av ga-sen sker i början av perioden. På lång sikt blir dock förhållandet det omvända efter-som minskningar av koldioxidutsläppen fortsätter att ha effekt under flera hundra år. Vill man minska takten av en temperaturförhöjning är det bäst att satsa på minskningar av metan och lustgasutsläppen men för en långsiktig stabilisering är tidiga reduktioner av CO2 central.
Även utvecklingen av svaveldioxidemissionerna påverkar vilken temperatur-höjning som kommer att ske till 2100. En snabbare minskning av SO2
-emissionerna medför en ökad temperaturhöjning. Med antagandet att SO2 kommer
att fortsätta att minskas på grund av lokala och regionala miljöhänsyn avtar dock effekten på längre sikt.
Behövs långsiktiga mål?
Klimatproblemets alla osäkerheter gör att det finns en risk att fel mål eller fel väg för att minska utsläppen väljs. UNFCCC har påpekat att klimatfrågan tacklas effek-tivast genom att ”den kontinuerligt omvärderas utgående från ny kunskap”
(UNFCCC, 1992). IPCC har skrivit att ”utmaningen är inte att hitta den bästa stra-tegin idag för de närmsta hundra åren utan att välja en välbetänkt strategi och an-passa den när ny information kommer fram” (IPCC, 1996). Ett sätt att hantera osä-kerheten om det långsiktiga målet och vägen dit är en så kallad garderingsstrategi, en strategi som balanserar risken att agera för långsamt med att reducera utsläppen med risken för att dra på sig stora kostnader genom att agera för snabbt (Ha-Duong m fl, 1997). Det kortsiktiga målet skall göra det möjligt att nå låga stabiliseringsni-våer på längre sikt till en rimlig kostnad. En garderingsstrategi har fördelen att om ny kunskap kommer fram som visar på att en lägre koncentrationsnivå måste nås för att förhindra oacceptabla skador så har man fortfarande möjlighet att göra detta. Liknade resonemang har man haft i Storey (2002), COOL-projektet (COOL, 2002) och Schneider och Azar (2001).
Alla typer av klimateffekt mål, såsom EU:s temperaturmål, förutsätter en gar-deringsstrategi eftersom det är osäkert vilken stabiliseringsnivå som bedöms ge upphov till vilken temperatur och därmed även till oacceptabla effekter. För att ett effektmål med säkerhet skall kunna uppnås borde man därför anta en hög klimat-känslighet när man beräknar vilken stabiliseringsnivå effektmålet motsvarar. EU:s mål på en övre gräns för hur mycket temperaturen får öka kräver därför att åtgärder vidtas så att koncentrationen av koldioxid kan stabiliseras på en nivå som vid stor klimatkänslighet ger upphov till en temperaturökning på 2ºC, dvs under 450 ppm som vid stor klimatkänslighet skulle kunna ge upphov till en temperaturökning på upp till 4ºC i slutet av detta sekel (figur 3).
Det finns också de som pekar på svårigheterna med en garderingsstrategi. Per-shing & Tuleda (PerPer-shing & Tuleda, 2003) menar att en garderingsstrategi har sina egna inbyggda politiska svårigheter. För att hålla olika vägar öppna krävs åtgärder som är förenliga med ett mer ambitiöst långsiktigt mål vilket kan vara politiskt tufft att driva. En fördel är att en garderingsstrategi endast syftar till vägledning och
därför inte behöver beslutas i en formell förhandlingsprocess utan skulle kunna diskuteras inom IPCC.
De som istället argumenterar för ett långsiktigt mål, t ex Pershing & Tuleda pe-kar på flera fördelar. Ett långsiktigt mål är viktigt för att veta vilka åtgärder som måste vidtas på kort och medellång sikt och ger även en klar bild över vart man är på väg och därmed också hur man ligger till i förhållande till målet. Ett tydligt mål ger också möjlighet att bestämma den totala ansträngning som krävs för att nå målet och olika vägar för att nå till målet. Pershing & Tudela menar också att ett långsiktigt mål kan hjälpa till att driva fram nödvändiga forskningsinsatser och investeringar speciellt om mer kortsiktiga mål kopplas till det långsiktiga. Ett lång-siktigt mål skulle även kunna hjälpa till att mobilisera samhället och ge legitimitet åt åtgärder för att minska utsläppen.
Det finns flera fördelar med ett långsiktigt mål men vi tror att det idag sannolikt skulle vara varken politiskt möjligt eller effektivt att försöka få till stånd ett globalt beslut om ett långsiktigt mål för en stabilisering av växthusgaser i atmosfären. Istället tror vi att en garderingsstrategi är den bästa vägen att gå internationellt. Vi tycker fortfarande att ett mål om en maximal temperaturhöjning om 2ºC är en rim-lig nivå. Denna nivå har också en politisk acceptans på många håll t ex inom EU. Det svenska målet är förenligt med denna temperaturhöjning vid åtminstone en låg klimatkänslighet. Vid en hög känslighet kan dock målet komma att överskridas. Därför bör målet kopplas till en garderingsstrategi så att lägre haltnivåer kan nås om det visar sig nödvändigt.
2.2 Vad påverkar utsläppsutvecklingen?
Det är framför allt förbränningen av fossila bränslen som ligger bakom de ökande utsläppen av växthusgaser. Hur mycket fossila bränslen som förbränns beror på hur stor efterfrågan på energi är och hur tillförseln sker. Drivkrafter bakom är demo-grafi, social och ekonomisk utveckling samt teknisk utveckling. Såväl efterfrågan som tillförsel kan regleras med hjälp av styrmedel. Tillgången på olja och naturgas är begränsande faktorer.
Sedan 1970-talet har befolkningsutvecklingen i i-länder varit svag och utsläp-pen har ökat i takt med den ekonomiska aktiviteten (IPCC, 2000). För u-länder har både befolkningsutvecklingen och den ekonomiska utvecklingen varit viktiga för utsläppsutvecklingen.
Den globala energianvändningens utveckling
Mellan 1971 och 1990 ökade den totala primärenergianvändningen i världen med i snitt 2,4 % per år, något lägre än den ekonomiska tillväxten för samma period, och nådde 1990 ungefär 360 EJ. Ökningstakten avtog sedan och 2000 var nivån 385 EJ (IEA, 2002). 1995 var primärenergianvändningen störst inom industrisektorn (ca 40%) följt av byggnader och lokaler (ca 34%) , transporter ( ca 22%) och jordbruk (ca 3%) (IPCC, 2000).
Inom industrisektorn står några energiintensiva produkter för en stor del av energianvändningen. Dessa produkter är stål, papper, cement och kemikalier.
För-brukningen av dessa produkter ökar i utvecklingsländer men är relativt stabil eller sjunkande i i-länder. Kolintensiteten, d v s koldioxidemissionerna som funktion av BNP, har varit relativt stabil i industrisektorn i de flesta länder. Undantaget är län-der som industrialiseras snabbt t ex Kina och Mexico. En teknisk reduktion av energiintensiteten på 1-2% per år är möjlig i industrisektorn och det har också varit den historiska utvecklingen (IPCC, 2000).
Bostadssektorn står för en stor del av energianvändningen. Den ickekommersi-ella användningen av bränslen i hushållen i utvecklingsländer är dock osäker. Mel-lan 1970 och 1990 växte användningen snabbare i kommersiella byggnader än i icke- kommersiella och i snabbare i utvecklingsländer än i i-länder. Mellan 1990 och 1995 minskade ökningstakten utom i i-länder. Faktorer som grad av urbanise-ring, antal fastigheter, bostadsyta per capita, inkomstnivå mm påverkar använd-ningen. Urbaniseringen ökade mellan 1970 och 1990 främst i u-länder. Kolintensi-teten, mätt som CO2 emissioner per m2, i bostadssektorn sjönk i i-länderna mellan
1970 och 1990. Dock ökade kolintensiteten för den el som användes inom sektorn. Transportsektorn stod för ca 22 % av den totala energianvändningen 1995. Ök-ningstakten var snabb mellan 1970 och 1990 men avtog något mellan 1990 och 1995. De industrialiserade länderna dominerade stort och stod för 62 % av sektorns totala energianvändning 1990. Den högsta relativa ökningstakten finns dock i fram-för allt Asien, men även i Afrika och Sydamerika är ökningstakten hög. Trans-portmönster är nära relaterade till ekonomisk aktivitet, infrastruktur, bosättnings-mönster, bränslepriser och fordon. På hushållsnivå påverkas transporterna av fakto-rer som transportkostnader, inkomstnivå, hushållens storlek osv. Stadsplaneringen påverkar också transportmönstren. Befolkningsdensiteten har en invers korrelation till energianvändningen för transporter. Energiintensiteten för personbilar sjönk i USA mellan 1970 och 1990. I många andra i-länder var nivån oförändrad under samma period men lägre än USA:s energiintensitet 1990. Trenden på senare år går mot ökande energiintensitet p g a större bilar, starkare motorer och mer energislu-kande utrustning i bilarna. Luftfarten ökade kraftigt på 70-talet men sedan början av 80-talet har ökningstakten varit lägre. Energiintensiteten inom flygtransporterna har fallit sedan 1970 med i snitt 2,7 % per år. Detta beror både på effektivare plan och på att passagerartätheten ökat.
Den primära energianvändningen uppvisar mycket stora skillnader i de scenari-er övscenari-er framtida utsläppsutveckling som IPCC tagit fram (se tabell 1).
De senaste 40 åren har det skett en frånkoppling mellan energianvändning och BNP-ökning i EU (0,4 % per år), Japan (0,2 % per år) och USA (1,4 % per år) (Azar m fl, 2002). Högre energipriser och försörjningstrygghetsaspekter har bidra-git till detta. Även strukturella förändringar där servicesektorn har blivit viktigare har bidragit. Trots detta ökade OECD-länderna sin energianvändning med 50 % mellan 1971 och 1999 p g a ökade transportvolymer och ökad användning av el.
Befolkningsutvecklingen
Scenarier över befolkningsutvecklingen är en viktig grund för utsläppsscenarier. Befolkningsökningstakten ökade från 0,6 % per år under 1700-och 1800-talet och nådde sin topp på 2,04 % per år i slutet av 1960-talet för att därefter sjunka. Mellan 1971 och 2000 var ökningstakten 1,7 % uppdelat på 0,8 % i i-länder och 2,0 % i u-länder. År 2000 uppgick jordens befolkning till 6 miljarder människor. Den snab-baste befolkningstillväxten finns i Sydamerika följt av Afrika och så kommer det enligt FN att förbli fram till år 2050.
Den viktigaste faktorn som bestämmer den framtida befolkningsnivån är födel-setalen. En viktig fråga är hur snabbt födelsetalen kommer att sjunka i utvecklings-länder. Mellan 1994 och 1997 skrev FN ner prognosen över befolkningsutveck-lingen med ca 0,5 miljarder människor till år 2050. Detta berodde framför allt på lägre födelsetal i många länder (ex Indien, Bangladesh, Kenya, Brasilien och det forna Sovjet). Högre dödlighet i t ex krig och aids drog också ner prognosen. En åldrande befolkning kan påverka energianvändningen indirekt genom att ekonomin påverkas men också direkt genom att det blir fler små hushåll som använder mer energi per person än större hushåll.
Det finns samband mellan ekonomisk utveckling och befolkningsutveckling. Rika länder har i allmänhet lägre födelsetal än fattiga. Hur utvecklingsländernas ekonomiska utveckling kommer att se ut kommer därför att påverka befolkningsut-vecklingen och tvärt om.
I IPCC:s scenarier över framtida utsläpp antas befolkningsmängden år 2100 ligga mellan 7 och 15 miljarder människor.
Den ekonomiska utvecklingen
De senaste 110 åren har världens sammanlagda BNP ökat ca 20 gånger med en genomsnittlig takt på 2,7 % per år. Räknat per capita var ökningen 5 gånger eller 1,5 % per år. Inkomstnivån per capita har ökat signifikant i många regioner även om det totala gapet mellan rika och fattiga inte har minskat på global nivå. 1870 uppskattades Afrikas BNP till ca 20 % av OECD-ländernas 1990 var motsvarande siffra 6 % (IPCC, 2000). Prognoser över den framtida ekonomiska tillväxten sträcker sig max 15 år framåt i tiden och mer långsiktiga bedömningar saknas. Osäkerheten är därför stor om vad som skall ske på längre sikt. Små skillnader i antaganden om produktiviteten kan leda till enorma skillnader i BNP per capita. Den ekonomiska utvecklingen påverkas av den sociala och institutionella utveck-lingen, t ex har utbildning och lagar och rättigheter en positiv påverkan. Faktorer som internationell handel och investeringar och tekniska förändringar är också viktiga för den ekonomiska utvecklingen.
Det skedde en frånkoppling mellan koldioxidutsläppen och den ekonomiska utvecklingen mellan 1970 och 1998 med ca 2 % i EU, Japan och USA och med 3,2 % i Kina (Azar m fl, 2002). Indien ökade däremot sina utsläpp i förhållande till BNP med 1,4 % under samma period. Utvecklingen beror på en frånkoppling mel-lan energianvändning samt BNP (se ovan) och koldioxidutsläpp (mer naturgas och
kärnkraft). Med industrialiseringen ökar andelen fossila bränslen i u-länderna sam-tidigt som användningen av biomassa minskar.
Den tekniska utvecklingen
Det är mycket svårt att uppskatta hur den tekniska utvecklingen kommer att påver-ka framtida utsläpp. Två centrala frågor för den teknispåver-ka utvecklingens roll för framtida utsläpp är (i) om och näralternativa tekniker som ger upphov till små eller inga koldioxidutsläpp kommer att bli konkurrenskraftiga med konventionella fossi-la tekniker (ii) hur tekniker sprider sig melfossi-lan länder. Vilka långsiktiga klimatmål och framför allt vilka kortsiktiga mål som kommer anses acceptabla styrs till stor del av de tekniska möjligheterna som finns att förändra befintliga system. Om tek-nik med små utsläpp av växthusgaser finns tillgänglig till en låg kostnad är det enklare att anta ambitiösa kortsiktiga mål vilket är en förutsättning för att koncent-rationen av växthusgaser skall kunna stabiliseras på en nivå jämförbar med det svenska långsiktiga målet. Styrmedels effekter på den tekniska utvecklingen är därför av stor vikt.
En teknologis framväxt på en marknad kan indelas i åtminstone tre faser (Schumpeter, 1942): uppfinning – första utvecklingen av en vetenskapligt eller tekniskt ny produkt eller process; innovation – är ett faktum när produkten eller processen introduceras på en marknad; utbredning – är fasen där produkten eller processen till en stor utsträckning börjar användas av företag och individer. Dessa tre faser är inte linjära utan snarare cykliska där återkopplingen mellan marknads-erfarenhet och fortsatt teknisk utveckling är speciellt viktig. Marknadsförhopp-ningar är viktigt för industriell forskning och utveckling och tillämpning är nyckeln för att skapa kunskap om tekniken för fortsatt utveckling.
Att teknik utvecklas genom tillämpning på en marknad och genom forskning och utveckling syns i det man kallar erfarenhetskurvor, d v s att kostnaden för tek-niker minskar när antalet totalt producerade enheter ökar. Måttet på denna utveck-ling är ”utveckutveck-lingskvoten”, definierat som kostnadsreducering per fördubbutveck-ling av kumulativt installerad teknik. Denna kvot har visat sig vara konstant för de flesta tekniker, men den kan variera kraftigt mellan olika tekniker. Emellertid, det faktum att ”utvecklingskvoten” är konstant innebär att teknologier ”lär sig” snabbare av marknadserfarenhet när de är nya än när de är fullt utvecklade. Detta är orsaken till varför teknik som initialt är dyr kan bli kostnadseffektiv med tiden om den tilläm-pas.
Återkopplingsmekanismen mellan teknisk utveckling och marknadserfarenhet kan ge upphov till många konsekvenser. Den tenderar att skapa ”inlåsnings-” och ”utlåsningsfenomen” eftersom tekniker inte tillämpas för att de är effektiva utan snarare att det är genom tillämpning tekniker blir effektiva (Arthur, 1988). Teknis-ka vägar Teknis-kan bero mycket på initiala förhållanden (David 1985; Arthur 1988 och 1994). Tekniker som tidigt har en liten kortsiktig fördel kan ”låsa in” utvecklingen på en teknisk bana medan tekniska lösningar som på längre sikt skulle ha varit fördelaktiga ”låses ute”. Inlåsning är speciellt relevant för energisystemet eftersom teknikerna som används har lång livstid. Trögheten i systemet gör att en eventuell inlåsning i en för dålig teknik kan bli extra besvärlig att ta sig ur.
