Förhandlingar och processer 3.1 Inledning
ICKE-ANNEX I GRUPPERINGAR
4. Framtida ramverk
4.7 Analys av 9 alternativa ramverk
I de föregående avsnitten har vi infört och definierat olika typer av åtaganden och styrmedel, och en rad metoder för allokering av ansvar mellan länder (eller andra aktörer), vilka diskuterats både formellt vid klimatförhandlingar, och på en mer akademisk nivå. I detta avsnitt identifieras nio ramverk, som vi anser representativa för de alternativ som diskuteras, och som är tillräckligt gångbara för att ytterligare analys skall vara motiverad. Sex av dessa ramverk är ”rena” alternativ, tre är hy- brider eller kombinationer av dessa sex.
Dessa 9 ramverk är:
1) ”Kyoto plus”
2) Ett system baserat på intensitetsmål 3) Ett pristak
5) Ett forsknings- och utvecklingsavtal 6) Stegvis Kyoto (multi-stage)
7) Kyoto, plus ett forsknings- och utvecklingsavtal 8) Kyoto, plus SD-PAMs
9) Ett region-/sektorbaserat system
Diskussionen nedan utgår från hur systemen kan förväntas fungera om nationerna ingår avtal och eftersträvar att följa de avtal som slutits. Det finns med alla typer av system möjligheter att bryta mot gjorda överenskommelser. Förutsättningarna att få med nationerna i framtida avtal och att införa sanktionsmöjligheter för att tillse att gjorda överenskommelser följs diskuteras i ett särskilt avsnitt. Däremot diskuteras här möjliga konsekvenser för föreslagna system om viktiga aktörer lämnar avtalen.
”Kyoto-plus”
Beskrivning:
1) Ramverk: Juridiskt bindande internationellt avtal, i form av ett protokoll till UNFCCC
2) Inriktning: Utsläppsminskning
3) Typ av åtagande: Kvantifierade mål för minskning av utsläpp i form av abso- luta utsläppstak
4) Styrmedel: Flexibla mekanismer
5) Grund för bördefördelning: Historiska utsläpp
Beskrivning:
Detta alternativ bygger på den befintliga Kyoto-Marrakechstrukturen med dess flexibla mekanismer. Även länder som idag står utanför Annex B förväntas ha kvantitativa utsläppsåtaganden. Precis som i Kyotoprotokollet antas målen för- handlas fram men grundas på historiska utsläpp.
Utvärdering:
Den största fördelen med absoluta mål är att de ger en visshet om den utsläppsnivå som uppnås vid slutet av en åtagandeperiod (Buchner m fl, 2003). Men denna viss- het gäller endast de länder som uppfyller sina åtaganden. Om deltagandet är litet eller få länder lever upp till sina åtaganden blir resultatet dock att den globala ut- släppsnivån bara förändras marginellt. Liksom för alla de scenarier som betraktas här, beror den övergripande miljöeffektiviteten på målens stringens. Allmänt gäll- er: ju mera stringent mål, desto bättre miljöeffektivitet. Detta kan dock utjämnas genom risken för utsläppsläckage, mindre deltagande, och inkluderande av hetluft (”hot-air”) i målen (se faktatext). Den politiska verkligheten är att kvantifierade åtaganden av detta slag kan höja ambitionsnivån jämfört med ”business as usual”, men i dagsläget inte särskilt mycket. Det kvarstår dock att detta tillvägagångssätt faktiskt ger en relativ säkerhet om utfallet för miljön, det kan kopplas till diskus- sionen om långsiktiga mål, och kan intensifieras om den politiska viljan härtill finns.
Ur ett ekonomiskt perspektiv kan åtaganden som bygger på absoluta mål vara kostnadseffektiva, under förutsättning att det finns utrymme för användning av flexibla mekanismer. Utan de flexibla mekanismerna skulle internationella åtagan- den bli mycket kostsammare (Weyant, 1999). Huvudinvändningarna mot Kyotoar- kitekturen bygger dock på ekonomiska argument.42 Ett av de största bekymren är att arkitekturen medför osäkerhet om det resulterande priset på utsläppsrätter, och därför i sista hand kostnaderna för uppfyllande43. Ett annat argument är att ”Kyoto
plus”-arkitekturen kan påverka ett lands möjlighet att utvecklas ekonomiskt. Detta argument beror givetvis på vilken nivå som satts för det absoluta målet, men det förblir av avgörande betydelse för utvecklingsländer, men har även hävdats av USA.
Det befintliga ramverket har en komplex struktur. Grunden för allokering av bördan är löst knuten till historiskt ansvar, men har lämnat utrymme för betydande skillnader, beroende på förhållandena i enskilda länder och på den politiska viljan. Detta betyder att Kyotoarkitekturen medger pragmatism, men å andra sidan saknar den enkelhet och genomsynlighet. Trots komplexiteten hos Kyotoramverket är dess struktur när det gäller absoluta mål, flexibla mekanismer, rapportkrav osv. nu väl kända, det stöds av många institutioner, och i allt högre grad av nationella och regionala handlingsprogram (i synnerhet det Europeiska systemet för handel med utsläppsrätter).
Risken för hot-air
Med absoluta åtaganden är det en stor risk att det kan skapas stora mänger hot-air. Orsaken till detta är osäkerheten i utsläppsscenarierna för speciellt icke-Annex I-länder och att åtaganden för dessa länder av rättviseskäl kommer vara relaterade till dessa osäkra utsläppsscenarier. Till exempel, uppskattade USAs Energy Information Agency 1998 (EIA, 1998) att utsläpp av koldioxid i Kina år 2020 skulle vara mellan 5680 och
10520 MtCO2. För att få Kina att acceptera bindande åtaganden år 2020 skulle det
vara troligt att de tilldelades utsläppsrätter i paritet med den högre nivån. Fem år sena- re, 2003, uppskattade EIA (EIA, 2003) att utsläppen av koldioxid i Kina år 2020 endast
skulle vara mellan 3946 och 6615 MtCO2. Om målet hade satts 1998 skulle det således
ha kunnat skapas upp till 5500 MtCO2 hot-air vilket är mer än dagens utsläpp av växt-
husgaser i hela Europeiska Unionen. Det är inte enbart Kina som har osäkra framtida utsläpp av växthusgaser. EIA (EIA, 2003) uppskattar att utsläppen av koldioxid från
energisystemet i icke-Annex I-länderna är mellan ungefär 17700 och 11900 MtCO2 år
2020 (Tabell nedan). Det skulle således kunna skapas över 5000 MtCO2 hot-air år
2020. Data: EIA, 2003. Låg Hög Differens U-länder i Asien 7844 12127 4283 Mellanöstern 1643 2406 763 Afrika 1034 1390 356 42
Se Storey (2002) och Müller (2001) för en sammanfattning av dessa argument
43 I Kyotoprotokollet finns det emellertid flera konstruktioner som kan stabilisera priset på utsläppsrätter
och därmed kostnaden. Dessa konstruktioner är (i) möjligheten att använda de projektbaserade meka- nismerna (CDM och JI), (ii) den ekonomiska bestraffningen för parter som inte klarar åtaganden är relativt låg och (iii) möjligheten att spara utsläppskrediter till framtida åtagandeperioder och därmed skapa ett utsläppskreditkonto. Personlig kommunikation Björn Carlén, Stockholms Universitet, maj 2004.
Central- & Sydamerika 1452 1746 294
Non Annex I 11946 17669 5723
Det faktum att landet med världens största utsläpp står utanför Kyotoprotokollet, tyder på att Kyoto-plus-modellens politiska acceptans för tillfället är begränsad. Den märkbara stelbentheten när det gäller bindande, absoluta mål innebär att det är ytterst osannolikt att utvecklingsländer skulle kunna acceptera detta slags åtagan- den (se t ex bilaga 1, 2, 3 och 5), även om allokeringen vore mycket generös. Å andra sidan är de flexibla mekanismerna ett starkt ’försäljningsargument’ för denna modell, då många utvecklingsländer, och även USA och Australien, är intresserade av att kunna bedriva handel med utsläppsrätter.
Ett system, baserat på intensitetsmål
1) Ramverk: Juridiskt bindande internationellt avtal, i form av ett protokoll till UNFCCC
2) Inriktning: Utsläppsminskning
3) Typ av åtagande: Bindande intensitetsbaserade utsläppsmål (utsläpp per GDP-enhet)
4) Styrmedel: Flexibla mekanismer
5) Grund för bördefördelning: Historiska utsläpp
Beskrivning:
Konventionens parter gör åtaganden i form av utsläppsintensitetsmål som skall antas inom en viss tidsram (förslaget i detta scenario är 10 år). Målet för varje land förhandlas fram, men grundas på historisk utsläppsintensitet och framtida potential.
Utvärdering:
Den största nackdelen med intensitetsmål är att de inte garanterar någon given nivå för miljöskydd. Jämfört med ett absolut mål, kan ett intensitets mål uppfattas som en ökad osäkerhet beträffande miljökonsekvenser44. Intensitetsmål kan endast leda till minskning av utsläpp om den intensitetsminskning som krävs är större än den ekonomiska tillväxten. Ett motargument är att, eftersom det råder större säkerhet när det gäller de ekonomiska kostnaderna för denna typ av åtagande, skulle länder- na eventuellt vara villiga att acceptera mera ambitiösa miljömål.45 För att utveckla detta argument ytterligare, skulle fler länder kunna göra åtaganden, som i sin tur skulle förbättra miljöeffektiviteten; detta eftersom intensitetsmål troligen känns mindre avskräckande för utvecklingsländer än absoluta mål. En ytterligare fördel med denna typ av system jämfört med absoluta mål, är att risken för att ”hot air” skulle kunna minska eftersom den ekonomiska osäkerheten tas hänsyn till inom ramen för åtagandet.
Allmänt gäller att detta alternativ står sig gott när det gäller ekonomiska kriteri- er. Åtaganden som bygger på intensitetsmål ger en relativ säkerhet när det gäller kostnader, de är kostnadseffektiva och ger en fortlöpande stimulans för minskning
44
Samtidigt menar bedömare att osäkerheten vad gäller differensen mellan verkliga utsläpp och AAUs är lika stor för ett absolut mål. Philibert C., Pershing J. (2001).
45
av utsläpp, om de kombineras med ett system för handel med utsläppsrätter. Men intensiteter har i vissa fall visat sig öka kraftigt vid kraftiga störningar i ekonomin46
vilket kan vålla problem i ett intensitetsbaserat system genom att en redan pressad nation får ytterligare incitament för att minska BNP. Generellt torde ett intensi- tetsmål vara att föredra för en nation om den ekonomiska utvecklingen är snabbare än förväntat men, sämre om den ekonomiska utvecklingen är lägre än förväntat.
Utsläppsintensitetsmål är i och för sig ganska enkla att förhandla om, och där- till genomsynliga (fastän de inte är genomsynliga när det gäller miljömål, eftersom de sammanflätar utsläpp och ekonomisk tillväxt). De kan vara en bra måttstock vid bedömning av /faktisk/ prestation jämfört med möjlighet till prestation. Problemet när det gäller realisering uppstår eftersom intensitetsbaserade åtaganden är svårare att förena med ett system för handel med utsläppsrätter (se textruta). Åtaganden som bygger på utsläppsintensiteter är i allmänhet mer dataintensiva, och svårare att övervaka.47 Ett särskilt problem med de dynamiska målen är hur den ekonomiska
faktorn som påverkar utsläppsåtagandet skall definieras (i löpande eller fasta priser, i nationell eller internationell valuta som i sin tur kan redovisas utifrån växelkurs eller köpkraftsparitet (PPP)). Vissa av dessa frågor behandlas av Müller och Mül- ler-Fürstenberger.48
Ett handelsystem baserat på utsläppsintensitetsmål
Ett handelssystem som baseras på intensiteter har som lämpligt handelsobjekt mäng- der (kg) utsläpp. Ett problem som uppkommer om man vill tilldela utsläppsrätter för ett visst år med hänsyn tagen till ekonomins utveckling är att ekonomins omfattning för ett år inte kan fastställas förrän efter årets slut vilket gör att det är svårt att basera ut- släppsutrymmet ett visst år på den ekonomiska omfattningen samma år. Ett alternativ att hantera detta kan vara basera allokeringen på ekonomiska data från något tidigare år. Detta torde, om den ekonomiska utvecklingen sker i stort sett enligt förväntning, inte vålla några särskilda problem. Om det sker en tillfällig oväntad boom kommer det dock att finnas färre utsläppsrätter än förväntat och vice-versa. Systemet kommer då att fun- gera som en stabilisator för ekonomin genom att man vid en sämre ekonomisk utveck- ling än väntat får ett överskott på utsläppsrätter som kan säljas medan en oväntat hög ekonomisk utveckling ett behov att köpa utsläppsrätter kan fungera avkylande.
Åtaganden som bygger på intensitetsmål kommer troligen att kunna accepteras av en större grupp länder än vad som vore fallet med absoluta mål. Förutom av USA (som förordat denna typ av nationella mål, se kapitel 3.3), kommer intensitetsmål sannolikt att uppfattas mer positivt av de flesta utvecklingsländer, eftersom de anses ge utrymme för tillväxt och utveckling (fastän de troligen kommer att bjuda mera motstånd mot bindande intensitetsmål än icke-bindande mål). Samtidigt kom- mer troligen många av Annex I-länderna att bjuda motstånd, eftersom intensitets- mål innebär att nivån för framtida utsläpp är oviss, och därför ökar risken för kli- matförändring.
46
I Ryssland efter kollapsen minskade både BNP och utsläppen av växthusgaser. Emellertid minskade BNP snabbare än utsläppen vilket medförde att utsläppsintensiteten ökade med ungefär 18 procent (IPCC, 2001c). Ett än värre fall är Sierra Leone där utsläppen av växthusgaser ökade samtidigt som BNP minskade, vilket orsakade att utsläppsintensiteten ökade med 230 procent.
47
Rapport från Holland
48
Vissa menar att även frivilliga, icke-bindande intensitetsmål skulle kunna fun- gera. Ett konkret exempel på detta är ett koreanskt förslag om att koppla frivilliga dynamiska mål och CDM. Det grundläggande antagandet i förslaget är att utveck- lingsländerna måste få utrymme att utvecklas. Intensitetsmål ger möjlighet till BNP-tillväxt med möjligheter till en positiv utveckling: energieffektivitet leder till lägre kostnader för energi, mer effektiv ekonomi etc. Ett indikativt dynamiskt mål kan vara effektivt genom att det ger incitament för ett utvecklingsland att effektivi- sera och att minska utsläpp. Specifika projekt som används för att nå målet kvalifi- ceras för kreditering.
Ett dynamiskt icke-bindande mål är lättare för utvecklingsländer att acceptera. Dynamiska och indikativa mål kan fungera som pilotfas och lärandeprocess och uppmana till aktivitet. Övervakning, granskning och rapportering är en viktig del i kapacitetsuppbyggnaden. Initiativet till utsläppsminskningar genom CDM blir större eftersom konstruktionen tydliggör nödvändigheten av unilaterala CDM- projekt. CDM blir på detta vis en variant av JI: kreditering sker på projektbasis efter (Müller m fl, 2003) oberoende granskning och utvecklingslandet kan relatera projektet till en målnivå för landet. Oberoende granskning är dock fortfarande nöd- vändig eftersom utvecklingslandet inte har en tilldelad bindande mängd och där- med inte samma intresse för försiktighet i utfärdandet av utsläppsreduktionsenheter som för JI, där utsläppsreduktionsenheterna konverteras från tilldelade mängder. Additionalitetsbedömningar kan fortfarande ske på samma basis som nuvarande CDM.
Pristak
1) Ramverk: Juridiskt bindande internationellt avtal, i form av ett protokoll till UNFCCC
2) Inriktning: Utsläppsminskning
3) Typ av åtagande: Bindande absoluta mål för utsläpp, kombinerat med pristak 4) Styrmedel: Flexibla mekanismer
5) Grund för bördefördelning: Historiska utsläpp
Beskrivning:
Denna modell bygger på Kyotomodellen, med dess absoluta åtaganden, kombinerat med flexibla mekanismer, men har ett pristak. I detta scenario skulle ett pristak tillämpas på en global marknad för utsläppsrätter. Om marknadspriset överskrider det överenskomna taket, skulle utsläppsrätter säljas för detta maximipris av en reglerande myndighet. Denna skulle kunna vara antingen en internationell myndig- het (t.ex. UNFCCC-sekretariatet) eller en nationell institution.
Utvärdering:
I detta fall beror miljöeffektiviteten på pristakets nivå, Ju lägre pristak, desto san- nolikare är det att detta kommer att träda i funktion på ett tidigt stadium, och desto högre kommer utsläppen att bli. I en undersökning av Hourcade & Ghesi (2002) skulle beräknade pristak på $13.6 per ton CO2 och 27.2 per ton CO2 medföra 20%
respektive 10% mindre minskning i OECD-länderna jämfört med Kyotoprotokol- let. Den totala effekten på utsläppen beror också på hur det kapital som alstras på grund av priset används (Hourcade och Ghesi, 2002).
Ekonomisk teori tyder på att sådana ”hybrid”-styrmedel som ett pristak kan var minst lika effektiva som ’rent’ kvantitativa eller prisbaserade styrmedel. Säljargu- mentet för ett system med pristak är dock att det ger en någorlunda säkerhet om att priser (och därmed kostnader för uppfyllande) inte kommer att överskrida en viss nivå.
Medan ett pristak i teorin är ett rimligen okomplicerat styrmedel, har detta sy- stem en stor nackdel, nämligen att man måste uppnå ett avtal både om kvantitativa mål och nivåer för pristaket (pristakets nivå måste framförhandlas internationellt om det skall fungera effektivt). Härigenom fås en extra komplikation vid förhand- lingar som redan är komplicerade. Pristakets nivå måste vara tillräckligt hög för att systemets karaktär av handel med utsläppsrätter skall bevaras. Å andra sidan måste den vara tillräckligt låg för att erbjuda den fördel, som visshet om kostnader inne- bär.
Pristakets karaktär av ”säkerhetsventil” innebär att denna metod skulle kunna vara mer attraktiv för sådana länder som USA och utvecklingsländer som är be- kymrade över de begränsande effekterna av absoluta mål49.
Pristak kan användas både i system med absoluta och intensitetsbaserade krav. För att det skall fungera krävs i princip att pristaket sätts på internationell nivå.50 Annars kommer utsläppsrätter att flöda från de länder där taken är låga till de om- råden där taken är höga. Detta skulle dock hindra länder från att upprätta pristak som lämpar sig för deras egna speciella förhållanden, och det är mycket svårt att föreställa sig att avtal skulle kunna nås om pristakets nivå.
Rättvisan i systemet beror av hur de kvantitativa åtagandena allokeras mellan länder. Vi antar en allokering, grundad på historiska utsläpp och därför är argumen- ten de samma som i scenario 1 ovan – ”Kyoto plus”.
Ett teknikprotokoll
1) Ramverk: Juridiskt bindande internationell överenskommelse som ett proto- koll till UNFCCC.
2) Inriktning: Utsläppsminskning
3) Typ av åtaganden: Bindande teknikbaserade åtaganden 4) Verktyg: Specifika standarder
5) Grund för bördefördelning: Betalnings förmåga. Icke Annex I-länder kvalifi- cerar sig för åtaganden när de når en viss tröskel mätt i BNP per capita.
49 Man kan dock argumentera för att det redan finns ett pristak i Kyotoprotokollet som motsvarar priset
för att inte nå sitt åtagande. Om priset på utsläppsrätter stiger för mycket kommer parter välja att inte klara sitt åtagande och istället ta den ekonomiska bestraffningen för överträdelsen. Bestraffningen för att inte nå sitt åtagande är dessutom kopplad till en eventuell framtida åtagandeperiod. Kyotoprotokollet kan därför sägas ha ett pristak men vilken nivå detta tak har är osäkert.
50
Detta styrmedel har redan realiserats i hushållen i Danmark och Kanada, och föreslagits i Nya Zeeland.
Beskrivning:
Detta alternativ bygger på reglerande åtaganden att använda teknik som ger upphov till mindre mängder växthusgaser än traditionella tekniker och således kombineras det inte med de flexibla mekanismerna. Åtagandena bygger på överenskommelser om teknikstandarder för specifika applikationer och teknikgrenar. Standarder byg- ger dels på bästa tillgängliga teknik och dels på tekniker med prestanda som över- träffar dagens bästa tillgängliga teknik för framtida åtaganden. Standarder är glo- balt överenskomna och obligatoriska att använda av anslutna länder. Icke-Annex-I länder som frivilligt deltar kompenseras delvis genom en global fond.
Utvärdering:
Eftersom teknikbaserade åtaganden inte reglerar produktionsmängden är miljöut- fallet, d v s hur mycket utsläppen begränsas, inte givet. Ett system med teknikbase- rade åtaganden är inte lika ekonomiskt effektivt som ett marknadsbaserat styrme- del, t ex en skatt eller handel med utsläppsrätter, som på ett effektivare sätt leder till att åtgärder genomförs där marginalkostnaden är lägst. Kostnadseffektiviteten försämras även av svårigheten att känna till vilka de mest effektiva åtgärderna är för olika aktörer samt att specifika standarder ökar risken för tekniska inlåsningar. Det är osäkert hur teknikstandarder påverkar företags innovationsvilja. Om företa- gen lyckas ta fram teknik som sätter en ny standard kan de förvänta sig stora intäk- ter då andra aktörer måste anpassa sig till den nya standarden men samtidigt är risken stor att innovatörerna inte lyckas ta fram en ny bästa teknik.
En svårighet med teknikstandarder är att välja en korrekt standard som även tar hänsyn till kvalitetsaspekter. Behovet av att ta fram teknikspecifika standarder som är rättvisa för aktörerna kan göra hela processen komplex och därmed inte särskilt transparent förrän standarden är vald. När en standard väl är vald är det relativt enkelt att verifiera och dessutom är kostnaderna för åtgärderna i jämförelse med ekonomiska styrmedel väl kända. Vid globalt deltagande är det sannolikt att tek- nikspecifika åtaganden kan minska oron för försämrade konkurrensmöjligheter. Eftersom åtagandena är konkreta i jämförelse med ekonomiska styrmedel är det dessutom enklare att relatera till u-länders utvecklingsmål vilket kan öka acceptan- sen för reduktion av utsläppen av växthusgaser, emellertid kommer det förmodli- gen krävas en förhandling om finansiering.
Ett teknikprotokoll kan förväntas ha koppling till rättvisekriteriet behov efter- som åtgärderna innebär att de fattigaste kan påverkas. Rätt utformat kan det få positiva effekter för de fattigaste människornas möjligheter till utveckling men en bristfällig implementering kan få motsatt effekt. Dessutom finns en koppling till kapacitetskriteriet.
Ett forsknings- och utvecklingsavtal
1) Ramverk: Juridiskt bindande internationell överenskommelse som ett proto- koll till UNFCCC.
2) Inriktning: Teknikutveckling
3) Typ av åtaganden: Bindande forsknings-, utvecklings- och demonstrationsåt- gärder
4) Bördefördelning: Betalningsförmåga
Beskrivning:
Inriktningen i detta avtal är samordnade forsknings-, utvecklings- och demonstra- tionsprogram med syfte att frambringa koldioxidfria eller mindre koldioxidintensi- va teknologier som skall bli konkurrenskraftiga med dagens kommersiella teknik. Parterna i klimatkonventionen finansierar denna utveckling utgående från deras betalningsförmåga. Alla som deltar i programmet har tillgång till resultaten.
Utvärdering:
Miljöutfallet med enbart ett forsknings och utvecklingsavtal är osäkert eftersom det inte finns några styrmedel som fungerar som incitament för implementering av teknikerna. Ett forsknings- och utvecklingsprotokoll kan leda till en forcerad ut- veckling av teknologier med mycket små utsläpp som på sikt är konkurrenskraftiga med dagens tekniker. Genom ett forsknings- och utvecklingsavtal ökar möjligheten att alternativ teknik är färdigutvecklad när behovet uppstår. Eftersom ett effektivt