Analys av processer för att nå framtida klima-

tåtaganden

Therése Hindman Persson, ECON Analys AB

Sammanfattning

Syftet med denna utredning har varit att analysera processer för att nå framtida klimatåtaganden. Fokus har legat på processer utanför FN processerna. Som en första uppgift har en översiktlig kartläggning av pågående klimatinitiativ genom- förts – både klimatinitiativ i ett brett perspektiv och med särskilt fokus på post- Kyoto åtaganden. En andra uppgift har varit att kartlägga nätverk/fora som kan ha men som inte behöver ha miljöfrågor på agendan. Särskilt viktigt har det varit att kartlägga fora där utvecklingsländer, icke-statliga organisationer (NGOs) och/eller den privata sektorn deltar. Den tredje uppgiften har varit att analysera Sveriges möjligheter att påverka klimatdiskussionerna och huruvida det existerar vissa nät- verk/fora där Sverige har en komparativ fördel att agera.

Under arbetet med kartläggningen har det vid ett flertal tillfällen och av flera olika aktörer påpekats att långt ifrån alla initiativ för helheten framåt. De initiativ som av flest personer förs fram som de mest lovande är Centre for Clean Air Policy (CCAP), Organisation for Economic Co-operation and Development Annex I Ex- pert Group (OECD – AIXG) samt det arbete som utförs vid Pew Center for Global Climate Change. Dessa tre initiativ/fora har det gemensamt att de alla arbetar både med utvecklandet av analyshjälpmedel och med forum för diskussioner. Dessutom har Pew Center visat sig starka i att påverka amerikanskt tänkande.

Många intervjuer pekar i riktningen mot att Sverige inte har en särskilt framträ- dande roll vad gäller internationella processer. Sveriges medlemskap i EU gör att Sverige inte kan avvika i väsentlig grad från EU-linjen (oavsett nätverk/fora), dess- utom förhandlar EU som en part i klimatförhandlingarna. Däremot kan Sverige arbeta med att ytterligare stärka sin roll/ställning på klimatområdet och utnyttja sin trovärdighet för att påverka EU:s förhandlingsposition. Att Sverige har en hög trovärdighet är alltså något som kan ses som en komparativ fördel för Sverige. Vidare kan Sverige stärka sin profil, genom till exempel att säkerställa att den kun- skap som genereras av forskningsprojekt och NGO initiativ tas till vara, och driva klimatfrågor i övriga fora där Sverige agerar som land. Sverige kan också ta under- stödjande initiativ för att på så sätt arbeta mot ökad förståelse hos övriga förhand- lingsparter.

Förutom den generella trovärdighet som Sverige har i klimatrelaterade fråge- ställningar så har Sverige också utvecklat en särskild kompetens i frågor som är av särskilt intresse, t ex flexibla mekanismer, arktiska frågor och kolsänkor. Det gör att Sverige faktiskt kan sägas ha en komparativ fördel av att agera i vissa fora. De fora som ter sig mest relevanta för Sverige är då Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet, Arktiska rådet och Barentsrådet samt Östersjörådet.

Bakgrund

Kyotoprotokollet kommer, om Ryssland ratificerar det, att träda i kraft. Många förväntar sig att detta ska hända inom en snar framtid men dock inte förrän tidigast efter presidentvalet 2004. När detta händer kommer det att vara en milstolpe i kli- matprocessen och kommer att innebära ett tak på utsläpp från en majoritet av An- nex I-länderna för perioden 2008-2012. I enlighet med UNFCCC kommer förhand- lingar om en andra åtagandeperiod att starta 2005, med målet att främja ett avtal före början av den första åtagandeperioden 2008. Det förekommer dock redan dis- kussioner om karaktären på en andra åtagandeperiod både i akademiska och poli- tiska kretsar.

Inom EU förväntas majoriteten av medlemsstaterna att stöta på stora svårighe- ter vad gäller att möta sina Kyotoåtaganden. När medlemsstaterna reviderar sina klimatstrategier och går vidare i implementeringen av Kyotoprotokollet så kommer sannolikt utmaningen att ”leverera Kyoto” att påverka förhandlingspositionerna vad gäller framtida åtaganden.

Det har blivit tydligt att klimatförhandlingarna i konventionella FN fora be- gränsas av att det finns stora skillnader mellan olika förhandlares uppfattningar i väsentliga frågor. Skillnaderna gäller t ex frågor som kostnader för att minska ut- släpp, ekonomiska konsekvenser av en kolbegränsad värld och rättvisa mellan Nord och Syd. Utvecklingsländerna vill att de utvecklade/industrialiserade länder- na gör ”sin del” först medan de utvecklade/industrialiserade länderna vill att ut- vecklingsländerna ska delta innan de förbinder sig för fler åtaganden. En möjlig utväg ur denna situation kan vara att klimatfrågorna reses/förs upp på agendan i andra fora som kan ha men som inte behöver ha miljöfrågor på agendan.

Problem och metod

ECON har av Naturvårdsverket fått i uppdrag att i huvudsak utreda följande: Att på ett övergripande sätt kartlägga det arbete/diskussioner/initiativ som nu pågår vad gäller:

a. Klimatfrågorna – bredare perspektiv b. Post-Kyoto åtaganden

En andra uppgift är att kartlägga fora som kan ha men som inte behöver ha mil- jöfrågor på agendan. Särskilt viktigt är fora där utvecklingsländer, NGOs och/eller den privata sektorn deltar och där det finns möjligheter att föra upp klimatfrågan på agendan. Exempel på sådana fora är: World Economic Forum, G8/G10, AOSIS, APEC, ASEAN.

Vilka initiativ finns, inom vilka fora frågorna diskuteras, hur diskussionerna går samt vilken möjlighet har Sverige att påverka diskussionerna. Fokus ligger på fora utanför FN processerna.

Nära relaterat till ovanstående är en analys av Sveriges möjligheter att påverka diskussionerna och huruvida det existerar vissa nätverk/fora där Sverige har en komparativ fördel att agera. Lika viktigt är den motsatta analysen dvs om det finns nätverk/fora där andra länder har en komparativ fördel att agera och Sverige såle- des inte bör agera.

ECON har använt följande metoder för uppdragets genomförande: • Resonemang med uppdragsgivaren i anknytning till uppdragskissen • Möte med uppdragsgivaren, Energimyndigheten, en representant från

Sida samt andra konsulter involverade i ”Post-Kyoto” i samband med Energimyndighetens programkonferens 28-29 oktober 2003.

• Deltagande i workshop ”Post-Kyotouppdraget” arrangerad av uppdrags- givaren den 30 oktober 2003.

• Intervjuer med nyckelpersoner från Miljödepartementet, Näringsdepar- tementet och Sida men även andra nyckelpersoner har kontaktats där- ibland Anders Wijkman och Bo Kjellén.

• Kvalitativt/teoretiskt resonemang om Sveriges potentiella komparativa fördelar av att agera i olika fora.

Slutsatser

Totalt har 33 pågående initiativ kartlagts; 24 pågående klimatinitiativ uppdelat på klimatinitiativ i ett brett perspektiv och post-Kyoto åtaganden samt nio pågående initiativ/nätverk/fora som kan ha men som inte behöver ha miljöfrågor på agendan. Resultaten från denna kartläggning samt de intervjuer som genomförts tyder på att långt ifrån alla initiativ för helheten framåt. De initiativ som av flest personer förs fram som de mest lovande är Centre for Clean Air Policy (CCAP), Organisation for Economic Co-operation and Development Annex I Expert Group (OECD – AIXG) samt det arbete som utförs vid Pew Center for Global Climate Change. Det sist- nämnda på grund av att de visat sig starka i att påverka amerikanskt tänkande.

Vad gäller Sveriges agerande och möjligheter att agera i klimatfrågor så är det endast i de initiativ som benämns Regeringsinitiativ där Sverige som land kan age- ra. Det vill säga, Sverige har möjlighet att agera och stärka sin nuvarande ställ- ning/roll i EU, OECD-AIXG, Organisation for Economic Co-operation and Deve- lopment - Development Assistance Committee (OECD-DAC), International Ener- gy Agency (IEA) och - längre fram när arbetet kommit igång – sannolikt även i FN:s kommission för hållbar utveckling. För NGO initiativ och forskningsprojekt är det annorlunda eftersom Sverige inte agerar som land i dessa fora. Självklart kan dock Sverige stödja dessa initiativ och dra nytta av de forskningsresultat som pro- duceras – på så sätt kan Sverige använda sig av dessa fora för att stärka sin egen ställning/roll i de fora där Sverige agerar som land. Eftersom Sverige är ett litet land är det viktigt att i vissa fall och i så stor utsträckning som möjligt dra nytta av det som görs i dessa olika fora och använda det för stärkande av den svenska re- sursbasen.

Under de intervjuer som genomförts har det vid ett flertal tillfällen påpekats att det finns för lite resurser (framförallt monetära men även personella) för att föra upp klimatfrågan på agendan i andra än konventionella fora. Detta betyder inte att det inte finns möjligheter. Dock är det viktigt att poängtera att det skulle kräva avsevärda resurser både vad gäller pengar och ”manpower” för att verkligen påver- ka agendan – det räcker inte att bara stödja existerande fora och organisationer. Vidare har det förts fram att om man skulle försöka föra upp klimatfrågan på agen-

dan i ”nya” fora så kan det bara ske om representanterna i dessa fora så önskar. Det innebär också att frågorna inte nödvändigtvis hanteras av gängse klimatexpertis. Ibland förs det fram att förhandlingarna i FN-organen gynnar stater med god för- handlingsförmåga/-kompetens vilket i och för sig är sant men samtidigt bör man notera att det inte är något som är signifikant för FN-organen utan att det gäller alla förhandlingar.

Av de initiativ/nätverk/fora som kan ha men som inte behöver ha miljöfrågor på agendan så gäller följande. I World Economic Forum agerar inte Sverige som land utan det är i huvudsak den privata sektorn som är aktör. Sannolikt kommer World Economic Forum att spela en viktig roll i framtida klimatsammanhang men Sveriges möjligheter att agera handlar då mer om att agera via multinationella före- tag som till huvuddelen är svenskägda. Sverige är varken med i Alliance of Small Island States (AOSIS) eller Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) vilket gör möjligheterna för att agera små. På liknande sätt är Sverige inte med i G8 även om EU deltager som observatör och representeras av landet som för tillfället har ordfö- randeskapet. Detsamma gäller för EU:s dialog med Association of Southeast Asian Nations (ASEAN). Dock är Sverige med i G10 även om möjligheten att föra upp klimatfrågan på agendan på G10-möten får sägas vara liten i nuläget. Anledningen är att de frågor som diskuteras inte hittills haft anknytning till klimatfrågorna. Asia- Europe Meeting (ASEM) utgör dock en spirande möjlighet även om det ännu bara förekommit två miljöministermöten.

Sveriges medlemskap i EU gör dock att Sverige inte kan avvika i väsentlig grad från EU-linjen (oavsett nätverk/fora), dessutom förhandlar EU som en part i klimatförhandlingarna. Däremot kan Sverige arbeta med att ytterligare stärka sin roll/ställning på klimatområdet och utnyttja sin trovärdighet för att påverka EU:s förhandlingsposition. Att Sverige har en hög trovärdighet är alltså något som kan ses som en komparativ fördel för Sverige. Vidare kan Sverige stärka sin profil, genom till exempel att säkerställa att den kunskap som genereras av forskningspro- jekt och NGO initiativ tas till vara, och driva klimatfrågor i övriga fora där Sverige agerar som land. Sverige kan också ta understödjande initiativ för att på så sätt arbeta mot ökad förståelse hos övriga förhandlingsparter.

Förutom den generella trovärdighet som Sverige har i klimatrelaterade fråge- ställningar så har Sverige också utvecklat en särskild kompetens i frågor som är av särskilt intresse, t ex flexibla mekanismer, arktiska frågor och kolsänkor. Det gör att Sverige faktiskt kan sägas ha en komparativ fördel av att agera i vissa fora. De fora som ter sig mest relevanta för Sverige är då Nordiska Rådet och Nordiska Ministerrådet, Arktiska rådet och Barentsrådet samt Östersjörådet.

Bilaga 7