Förhandlingar och processer 3.1 Inledning
ICKE-ANNEX I GRUPPERINGAR
3.3 Aktörers preferenser
Som redan nämnts förhandlar parterna som suveräna stater under klimatkonventio- nen och beslut fattas genom konsensus i de internationella klimatförhandlingarna
under ramen för klimatkonventionen. Med denna utgångspunkt är det centralt att förstå nationers prioriteringar och förutsättningar och vilka barriärer samt låsningar som finns och kan uppstå i den fortsatta förhandlingen. En längre analys av barriä- rer och låsningar finns i kapitel 3.5.
De fysiska och monetära förutsättningarna för olika länder skiljer sig naturligt- vis avsevärt. Några viktiga nyckeltal ges i tabell 8, 9 och 10.
Dessa tabeller visar vilka enorma skillnader det finns inom de båda grupperna och att grupperna uppenbarligen överlappar varandra. Det är naturligtvis inte rimligt att föreslå att begränsa utsläppen för ett extremt fattigt land som Malawi medan det kan förefalla rimligt för den grupp av länder som faktiskt har både högre BNP och utsläppsintensitet än de länder som ligger lägst inom Annex B. Denna grova indel- ning i endast två grupper under klimatkonventionen och protokoller har skapat en besvärlig situation där vissa länder kan skydda sina intressen och förhindra diskus- sioner om hur man engagerar flera länder i utsläppsminskningsåtgärder. En mer relevant och finfördelad uppdelning är önskvärd men svårt att åstadkomma under den rådande strukturen. Tabell 11 ger en grov kategorisering av intressen i i-länder och u-länder.
Utsläppen av växthusgaser från ett visst land beror på en rad förutsättningar som ekonomisk struktur, industriell uppbyggnad, geografiskt läge (behov av upp- värmning respektive nedkylning), grad av energieffektivisering och möjlig tillgång på förnybar energi eller energi med relativt låga utsläpp av klimatpåverkande gaser. Dessa faktorer påverkar ländernas ställningstaganden. Länder med t ex stor tillgång till förnybar energi har naturligtvis förutsättningar för lägre utsläpp än länder på motsvarande nivå som har mindre tillgång till förnybar energi. Dessutom baseras vissa länders ekonomi på export av fossila bränslen vilket gör att dessa länder har mindre motivation att stödja frågor om utsläppsminskning. Detta gäller framför allt de oljeexporterande länderna inom OPEC.
TABELL 8. Utsläpp av växthusgaser, bruttonationalprodukt och befolkningsmäng för år 1995. Källor: Höhne m fl, 2003; UNFCCC National Communications21; IEA, 2001.
Totala BNP Befolkning Utsläpp Utsläpp BNP
Utsläpp (Miljarder (Miljoner) per capita per BNP per capita
(MtonCO2- US$, (tonCO2- (tonCO2- (US$/capita)
ekv.) 1990 priser) ekv./capita) ekv./kUS$)
ANNEX B i 18035 18602 1147 15,7 0,971 6218 KP, totalt USA 6751 6179 263 25,7 1,09 23494 EU 25 4851 7398 447 10,9 0,66 16560 Ryssland 2474 360 148 16,7 6,87 2432 Japan 1375 3190 126 10,9 0,43 25317 Övriga 2584 1475 163 15,9 1,75 9049 Icke-annex B 18326 5063 4456 4,1 3,62 1136 Latinamerika 3288 1348 474 6,9 2,44 2844 Afrika 2234 497 697 3,2 4,49 713 Asien 10512 2006 3033 3,5 5,24 661 Övriga 2292 1212 252 9,1 1,89 4810
TABELL 9. Utsläpp av växthusgaser, bruttonationalprodukt och befolkningsmäng för år 1995 i Annex B länder. Källor: Höhne m fl, 2003; UNFCCC National Communications22; IEA, 2001.
Totala BNP Befolkning Utsläpp Utsläpp BNP
Utsläpp (Miljarder (Miljoner) per capita per BNP per capita
(MtonCO2- US$, (tonCO2- (tonCO2- (US$/capita)
ekv.) 1990 priser) ekv./capita) ekv./kUS$)
ANNEX B i 18035 18602 1147 15,7 0,97 16218 KP, totalt USA 6751 6179 263 25,7 1,09 23494 EU 15 4014 7209 371 10,8 0,56 19431 Sverige1 76 235 9 ...8,4... 0,32...26111 Polen 417 66 39 10,7 6,32 1692 Ryssland 2474 360 148 16,7 6,87 2432 Ukraina 587 44 52 11,3 13,3 846 Japan 1375 3190 126 10,9 0,43 25317 Rumänien 170 34 23 7,4 5,00 1478 Övriga 2247 1520 125 17,9 1,48 12160
1. data för Sverige är även inkluderat i EU15.
21
Se http://unfccc.int/index.html
22
TABELL 10. Utsläpp av växthusgaser, bruttonationalprodukt och befolkningsmäng för år 1995 i icke-Annex B länder. Källor: Höhne mfl, 2003; UNFCCC National Communica- tions23; IEA, 2001.
Totala BNP Befolkning Utsläpp Utsläpp BNP
Utsläpp (Miljarder (Miljoner) per capita per BNP per capita
(MtonCO2- US$, (tonCO2- (tonCO2- (US$/capita)
ekv.) 1990 priser) ekv./capita) ekv./kUS$)
Icke-annex B 18326 5063 4456 4,1 3,62 1136 Brasilien 1191 543 159 7,5 2,19 3415 Indien 1903 418 929 2,0 4,55 450 Indonesien 734 167 194 3,8 4,40 861 Kina 5510 627 1203 4,6 8,79 521 Korea 467 364 45 10,4 1,28 8089 Mexico 559 283 90 6,2 1,98 3144 Malawi(I) 30 1,35 10 3,0 22,4 135 Nigeria 226 32 111 2,0 7,06 288 Sydafrika 383 117 39 9,8 3,27 3000 Venezuela 291 57 22 13,2 5,11 2591
(I) data gäller för 1994.
Tabell 11. Grov kattegorisering av nyckelfrågor och prioriteringar I Annex I och Icke An- nex I-länder.
Annex I Icke-Annex I
Utsläppsminskning Utveckling
Kostnadseffektivitet Tillgång till resurser
Brett deltagande i framtida åtagande Påvisbara framsteg
Integrerad anpassning Anpassning (kompensation)
Teknikutveckling Tekniköverföring
Bygga på alla Kyoto-mekanismer CDM
För andra länder är prioriteringar, som utveckling och fattigdomsbekämpning viktigare oavsett energisituationen i landet. Till exempel Sydafrika har relativt höga utsläpp av växthusgaser för att vara ett utvecklingsland på grund av den goda tillgången på kol och förekomsten av tung industri. Samtidigt är Sydafrika ett land, liksom många andra u-länder, med stora sociala behov och därför prioriterar landet ekonomisk tillväxt, fattigdomsbekämpning, arbetstillfällen och ökade investeringar snarare än utsläppsminskning. Inom klimatprocessen är Sydafrika och de andra utvecklingsländerna mest intresserade av tillgång till resurser och teknik för att åstadkomma sådana prioriteringar samtidigt som det minskar deras sårbarhet till klimatpåverkan.
Ryssland har haft en speciell situation inom klimatprocessen p g a av det stora inflytandet över Kyotoprotokollet som träder i kraft tre månader efter den ryska ratifikationen den 16 november 2004. Kyotoprotokollet är uppenbarligen ingen viktig fråga för Ryssland. Det var därför inte överraskande att Ryssland krävde
23
specifika villkor från EU och världssamfundet för att acceptera absoluta utsläppså- taganden. Rysslands klimatpolitik styrdes länge av den vetenskapligt inriktade myndigheten för hydrometrologi och miljömätning (Roshydromet). I april 2002 flyttades den styrande makten till departementet för ekonomisk utveckling och handel (energidepartementet, naturresursdepartementet, utrikesdepartementet och Roshydromet är övriga nyckelaktörer). Detta indikerar att klimatfrågans tonvikt har flyttats från vetenskap till att vara en ekonomisk och politisk fråga. Den slutgiltiga makten har dock president Putin. Ett antal frågor är frekvent återkommande i den ryska debatten, bland annat om Kyotoprotokollet ger en garanterad ekonomisk vinst för Ryssland, hur den fortsatta processen kommer utvecklas (Korppoo, 2002) och hur utsläppsrätterna skulle allokeras i Ryssland (Sabonis-Helf, 2003). Det finns många anledningar till att Ryssland tycker att Kyotoprotokollet är orättvist. En viktig anledning är förstås USA:s avhopp vilket enligt Ryssland gör att protokollet är ett helt nytt avtal med nya förutsättningar.
USA:s beslut att inte ratificera Kyotoprotokollet motiverades av en ovilja att acceptera bindande utsläppsmål inom klimatkonventionen som på något sätt kunde skada den amerikanska ekonomin. Vidare krävde man att också utvecklingsländer skall åläggas åtaganden för att begränsa sina utsläpp. Fastän USA har dragit sig ur Kyotoprotokollet har man ändå fortsatt med ett eget klimatprogram som har tre grundpelare: (i) intensitetsbaserade klimatmål, (ii) teknik- och vetenskapsbaserad strategi omfattande huvudsakligen bilateralt samarbete och (iii) frivilliga och mark- nadsbaserade program. Den mest intressanta grundpelaren är kanske inriktningen mot en teknikbaserad strategi. Detta kan ses som att USA försöker skapa en bas för en alternativ eller kompletterande inriktning till Kyotoprotokollet, det är dock egentligen inte mycket pengar man satsar. Fokus ligger på utveckling av teknik som på sikt kommer att behövas om utsläppen av växthusgaser skall kunna reduce- ras kraftigt. Eftersom USA har en stor användning av kol går en väsentlig del av forskningsmedlen till koldioxidavskiljning och -lagring samt ett framtida vätgas- samhälle. USA samarbetar med andra nationer med stort kolberoende, till exempel Kina och Indien, vilket kan tolkas som att de vill skapa sig en eventuell viktig marknad för sin teknik i framtiden. Inriktningen mot intensitetsbaserade klimatmål tyder dock på att USA ser nödvändigheten av ett marknadsbaserat system som komplement till inriktningen mot teknikutveckling nationellt. Det är därför möjligt att något av de ramverk som diskuteras i kapitel 4 kan vara acceptabelt för USA i en framtida internationell förhandling.
Andra viktiga initiativ i USA är att vissa delstater på egen hand försöker bygga upp system för handel med koldioxidrätter. Detta är speciellt intressant eftersom många politiska förändringar på federal nivå historiskt har byggt på enskilda del- statsinitiativ som efterhand vunnit allt fler anhängare. Den federala politiken har dessa gånger snarast kommit att bekräfta en redan existerande ordning, snarare än att tvinga delstater i en viss riktning. Eftersom senatorerna främst representerar sina delstater kan delstatsinitiativen på sikt möjligen få vissa senatorer att driva klimat- frågan även på federal nivå.
Osäkerheten kring protokollets ikraftträdande, har skapat en vilja bland många länder att hitta olika alternativ och diskutera klimatprocessens framtid. Europeiska
unionen har varit tydlig med att en diskussion om framtida åtagandeperioder behö- ver inledas. Ett av USA:s huvudargument för att inte ratificera Kyotoprotokollet var att för få länder hade åtaganden, man ville se att viktiga icke-Annex I-parter såsom Kina, Indien, Brasilien och Mexico skulle ha någon form av åtagande. Näs- tan alla icke-Annex I-parter har motsatt sig detta, delvis med stöd från artikel 3.1 i klimatkonventionen24, artikel 3.9 i Kyotoprotokollet25 och beslut 1/CP.1 i Berlin-
mandatet26. Flera andra Annex I-länder anser också att deltagandet måste breddas
men att detta kan ske på lite längre sikt.
I många utvecklingsländer finns det en oro att diskussioner om framtida åta- ganden skulle flytta fokus från i-ländernas ansvar att gå före. De flesta utvecklings- länder har varit tydliga med att klimatproblemet först och främst är en fråga om ansvar för klimateffekter och skillnaden i ansvar för dessa effekter (Müller, 2002), vilket kan tolkas som att utvecklingsländerna har en gemensam rättighet – rättighe- ten till utveckling och ekonomisk tillväxt. Många anser att åtgärder för att minska utvecklingsländernas utsläpp hotar nationernas ekonomiska tillväxt och utveck- lingsmöjligheter. Vissa utvecklingsländer har dessutom utsläpp som staten saknar kontroll över då de är starkt kopplade till fattigdomsproblematiken. Vid det åttonde partsmötet 2002 var detta tydligt, bland annat i Delhideklarationen där anpass- ningsfrågan och hållbar utveckling fick ett stort utrymme. Hittills har u-länderna agerat kraftfullast i de frågor som ligger närmast deras utvecklingsbehov. Anpass- ningsfrågan, kapacitetsuppbyggnad, tekniköverföring och finansiering brukar be- traktas som u-landsfrågor i klimatprocessen. Av denna anledning vill länder som till exempel Kina, diskutera behov snarare än ansvar eller plikt.
Trovärdigheten är viktig för klimatprocessen. EU har betonat att i-länderna måste börja leva upp till vad de har lovat. Ett första steg är att uppnå och rapportera påvisbara framsteg till år 2005 och infria löften om resurser till olika fonder. Det slutliga och viktigaste är dock att leva upp till de utsläppsåtaganden som gäller enligt Kyotoprotokollet. Enligt vissa har EU emellertid förlorat i förtroende då man verkat för strikta utsläppsminskningar i de internationella förhandlingarna men visat större flexibilitet i det interna arbetet. Ett exempel på detta är EU:s interna bördefördelning inom ramen för Kyotoprotokollet som gjorde att visa medlemslän- der fick ett betydligt större utsläppsutrymme än andra parter med åtaganden i Kyo- toprotokollet, vilket uppfattas som orättvist av vissa länder utanför EU.
24 Artikel 3.1 i UNFCCC: Parterna bör skydda klimatsystemet till nytta för nuvarande och framtida
mänskliga generationer, med rättvisa som grund och i enlighet med sina gemensamma men differentie- rade skyldighet och respektive kapacitet. De industrialiserade länderna skall därför ta initiativet i att bekämpa klimatproblemet och negativa effekter av klimatförändringarna.
25
Artikel 3.9 i Kyotoprotokollet: Mål för parter inkluderade i Annex I för efterföljande åtagandeperioder skall skapas som tillägg till Annex B i detta protokoll, som skall antas i överensstämmelse med tillhan- dahållandet a Artikel 21, paragraf 7. Partskonferenserna skall initiera en diskussion om sådana mål senast sju år innan första åtagandeperiodens slut.
Artikel 3.9 nämner således enbart mål för Annex I parterna, i Artikel 9.1 står det dock att Kyotoprotokol- let skall regelbundet granskas utgående från den bästa kända vetenskapliga informationen om klimat- problemet. Granskningarna skall koordineras med relevant granskning under konventionen, bland annat Artikel 7 paragraf 2(a) i konventionen vilken nämner att parternas åtgärder skall vara förenliga med klimatkonventionens mål.
26
Berlinmandatet beslut 1/CP.1: Partskonferenserna skall enligt Artikel 2 inleda en process som (a) fastställa kvantitativa begränsningar och reduktions mål för Annex I parterna inom specifika tidsramar; (b) inte introducera några nya mål för parter som är utanför Annex I.
Det finns emellertid en öppenhet bland många parter för att diskutera olika sätt att involvera u-länder i klimatprocessens framtid utanför den politiska processen men på deras (u-ländernas) villkor. Många diskussioner om hur man kan omforma processen och vilka alternativ det finns för ökat u-lands deltagande förs på natio- nell nivå och är ofta begränsad till forskningsgrupper och andra tankesmedjor.
Det finns flera byggstenar som anses viktiga av de flesta parter inom processen att ta med sig i ett framtida samarbete. Bl a nämndes i de intervjuar som vi har gjort, de projektbaserade mekanismerna där projekten måste räknas under sin livs- längd för att ge säkerhet åt dem som investerar. De flesta u-länder är väldigt positi- va till CDM. För närvarande har de flesta CDM-investeringarna kanaliserats till de stora utvecklingsländerna som anses har mycket större potential att minska utsläp- pen. Det finns ett behov att utveckla möjligheterna för de mindre och fattigare länder som tack vare deras sårbarhet och svaga institutioner är inte lockande till investeringar.