Juridisk status

Den juridiska statusen är idag uppbyggd kring FN:s Ramkonvention om klimatför- ändring (UNFCCC) och Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollet har samma över- gripande mål som UNFCCC, men fastställer kvantitativa åtaganden för en minsk- ning av utsläppen från Annex I-länder, och ”mjukare” åtaganden för tekniköverfö- ring och för hantering av anpassningsproblem. De åtaganden som specificeras i UNFCCC har erkänts som otillräckliga för att uppfylla klimatkonventionens över- gripande mål. Inte desto mindre har UNFCCC fortfarande ett globalt stöd, medan Kyotoprotokollet varit den mest kontroversiella beståndsdelen i detta system.

Vår utgångspunkt vid diskussionerna om en framtida överenskommelse är att det behövs ett globalt samarbete. Denna slutsats kan verka självklar, men det finns skäl att upprepa tre huvudargument till stöd för detta påstående (IEA, 2002c):

1) Det behövs ett globalt samarbete för att förebygga eller minimera 'läckage', dvs. att utsläppsminskningar i länder med ett kvantitativt åtagande uppvägs av en ökning av utsläpp i länder som inte har några åtaganden.

2) Det behövs ett internationellt samarbete för att garantera ett kostnadseffektivt system. Kostnadseffektivitet bör i sin tur ge ett bättre resultat för miljön. 3) Eftersom klimatförändringen är ett globalt problem krävs ett kollektivt age-

rande för att ta itu med den. Länder som agerar isolerat för att minska klimat- förändringen begränsar enligt ekonomisk teoribildning sannolikt sina insatser, så att den marginella kostnaden för en minskning blir lika stor som den mar- ginella vinst de uppnår genom sina egna insatser. Å andra sidan är det så att länder som samarbetar för att minska klimatförändringen sannolikt ökar sina insatser, så att den marginella kostnaden motsvarar den vinst, som vart och ett av dem uppnår genom sin kollektiva insats.

Behovet av internationellt samarbete är allmänt erkänt. Internationellt samarbete kan dock ta många former. Det förekommer bilaterala 29 och regionala (t.ex. EU) avtal och initiativ avseende tekniköverföring och samordning av forskningspro- gram. Avtal som ingåtts, och initiativ som tagits mellan länder och på regional nivå, spelar en viktig roll, men när det gäller globala miljöfrågor, så som klimatför- ändring, uttunning av ozonlagret, och den biologiska mångfalden, har det på många håll accepterats att det behövs något slags multilateralt ramverk.

Sedan 1980-talet har åtskilliga multilaterala miljöavtal (MEAS) ingåtts, och förhandlingar om andra fortsätter. Flera olika former har tillämpats. När det gällde klimatförändring, valde man ett ”ramavtal”. Denna term har dock sagts vara miss- visande, eftersom UNFCCC, till skillnad från till exempel Wienkonventionen 1985, upprättat ett antal viktiga åtaganden och mekanismer30 _{(Sands, 2003).}

UNFCCC var det första multilaterala miljöavtal som skrevs på av nästan hela det internationella samfundet. Redan vid den första partskonferensen var man dock ense om att åtagandena om minskning av utsläppen var otillfredsställande, och man tog ett beslut om att förstärka dessa åtaganden genom att anta ett protokoll eller något annat juridiskt instrument.

Förhandlingarna om Kyotoprotokollet var de svåraste och mest komplicerade som någonsin förekommit inför ett multilateralt miljöavtal (Sands, 2003). Huvud- punkten i Kyotoprotokollet var industriländernas kvantitativa åtaganden att begrän- sa utsläppen, och en tidtabell för att uppnå detta. En annan viktig del i avtalet var

29

Vid bilaterala överenskommelser kan Sverige ha en egen linje som skiljer sig från EU:s. Det finns idag många bilaterala klimatöverenskommelser mellan Annex I och icke-Annex I-länder samt mellan Annex I-länder.

30

1992 UNFCCC fastställde:

1. Ett åtagande att stabilisera koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären på en säker nivå under en lång tid, och att begränsa utsläpp av växthusgaser från industriländer, enligt ”mjuka” mål och tidta- bel-ler.

2. En finansiell mekanism och ett åtagande av vissa industriländer att tillhandahålla finansiella medel för att betala ökande kostnader och anpassningsåtgärder

3. Två subsidiära organ till conference of parties 4. Ett antal viktiga riktlinjer

de flexibla mekanismerna vilka är de mest innovativa delarna avtalet, men som också gjort avtalet mer komplicerat (Grubb m fl, 1999).

Sammanfattningsvis har det internationella samfundet inriktat sig på ett multi- lateralt sätt att ta itu med klimatproblemet i form av två multilaterala miljöavtal – UNFCCC och Kyotoprotokollet. UNFCCC har ett brett stöd, men de åtgärder som där specificeras, bedöms vara otillräckliga för att uppnå det övergripande målet. Kyotoprotokollet gör UNFCCC "vassare", men har inte ett lika brett stöd, och ut- gör ännu inte någon internationell lag. Protokollet fastslår endast en tidtabell för agerande fram till 2012. Detta är situationen idag. Vilka handlingsalternativ finns det för framtiden?

Innan vi besvarar denna fråga drar vi först två allmänna slutsatser.

För det första finner vi att ett multilateralt agerande förblir det alternativ som är att föredra. Vi utesluter inte åtaganden som bygger på regionala eller sektoriella initia- tiv, varken som komplement eller t.o.m. alternativ till ett multilateralt agerande (potentialen för ett regionalt eller sektorsbaserat agerande diskuteras närmare i avsnitt 4.7.9). Men vi anser att en multilateral överenskommelse är det bästa alter- nativet, om den kan uppnås.

För det andra erbjuder UNFCCC ett grundläggande ramverk, som är hållfast och flexibelt. Dessutom är detta ett ramverk som redan finns på plats. UNFCCC är hörnstenen i det internationella arbetet, och det är inte många som ifrågasätter de mål och principer som fastställts där. Möjligheten att förhandla fram mera detalje- rade protokoll för att uppnå klimatkonventionens mål, erbjuder enligt vår mening en vidsträckt flexibilitet med möjlighet att gå vidare i olika riktningar.

När vi dragit dessa båda inledande slutsatser blir frågan: hur detta grund- läggande ramverk för ett eller flera multilaterala avtal bör utvecklas? Det verkar finnas tre huvudalternativ:

1) “UNFCCC som reträtt” – enbart UNFCCC.

2) “Kyoto plus” – ett brett avtal, som täcker ett stort antal frågor, t.ex. minskning av utsläpp, anpassning, en hållbar utveckling, specificerat i ett enda protokoll.

3) Flera avtal eller protokoll, som vardera behandlar endast en fråga. I detta tredje alternativ finns det tre varianter för att ta fram dessa avtal

a) förhandlingar parallellt och beroende av varandra – 'Allt eller inget' b) förhandlingar parallellt och oberoende

c) Flera 'enfrågeavtal' inom och utanför UNFCCC 31

"UNFCCC-reträtt"

Som en nödfallslösning erbjuder UNFCCC en basstruktur, ett övergripande mål, och fastslår nyckelprinciper, men vi vet att det behövs mer, om halten växthusgaser i atmosfären skall stabiliseras på en säker nivå. En reträtt till UNFCCC skulle en- dast kunna accepteras som ett tillfälligt steg bakåt, innan man försöker ta ett steg framåt genom något av alternativen 2 eller 3.

31

Ett multilateralt ramverk kan även förhandlas utanför FN:s regi. Exempel på sådana ramverk med klimatrelevans är det av USA startade ”Carbon Sequestration Leadership Forum”.

“Kyoto plus”

Det ifrågasätts alltmer huruvida denna typ av bred struktur, som omfattar många frågor, är den bästa strukturen för ett/flera klimatavtal i framtiden, men det är oklart, om andra alternativ skulle vara bättre.

Flera 'enfrågeavtal'

Detta alternativ förutser förhandlingar om frågor som minskning av utsläpp, tek- niköverföring, forskning och utveckling, och sänkor, som hanteras genom ingående av separata avtal. I praktiken liknar Alternativ 3a) "Parallella och ömsesidigt bero- ende förhandlingar" i hög grad alternativet ”Kyoto plus”, men potentiellt finns det några viktiga skillnader. Fördelarna med detta alternativ, liksom med Kyoto plus, är att det erbjuder ett brett avtal, som möjliggör byteshandel mellan alla parter, när det gäller deras specifika intressen – dvs. det finns ”något till var och en” vilket skulle kunna möjliggöra att de barriärer som finns kan övervinnas (se avsnitt 3.5). Det förhindrar också att frågor av stor vikt (så som mål för minskning) lämnas därhän. Begreppet parallella men ömsesidigt beroende förhandlingar har använts vid GATT- och WTO-förhandlingar. Vid Uruguay-rundan om handelsförhandling- ar under 1980-talet var det påtagligt, att utvecklingsländer krävde ett ”allt eller inget”-avtal, därför att de insåg att känsliga områden, som var mycket viktiga för dem, såsom jordbruket, alltför lätt skulle kunna lämnas därhän av de starkare för- handlingsparterna. Den största nackdelen med detta tillvägagångssätt är att för- handlingarna mycket lätt kan bli väldigt komplicerade, och köra fast. Det blir svårt att få till stånd ett avtal, vilket erfarenheten har visat vid WTO-förhandlingarna. Fördelarna/nackdelarna med alternativen 3b) och 3c) är vanligen de motsatta mot dem med 2) och 3a). Det är mera sannolikt att uppnå ett avtal om vissa frågor mellan likasinnade länder. Nackdelen är att de frågor som det är svårast att för- handla om, kan komma att lämnas därhän.

Vi anser att ett multilateralt tillvägagångssätt, grundat på UNFCCC bör vara utgångspunkten men tror inte att UNFCCC kommer att ses som ett alternativ i sig självt. Utöver detta har vi inte någon stark övertygelse om vilken av ovanstående strukturer som är att föredra. Alla har sina fördelar, och skulle kunna bli lämpliga alternativ för en framtida klimatregim. Vi tror att det finns en risk för att förhand- lingsprocessen skulle kunna bli alltför splittrad. Vi anser att en multilateral process måste vara tillräckligt bred, om problemet med nationella intressen skall kunna lösas. Ju större omfattning avtalet får, desto större är möjligheten att hitta vinster, som kan uppväga det som ett land förlorar. Processer som drar uppmärksamheten från behovet av fortlöpande och fördjupade strävanden att minska utsläppen kan dessutom vara negativa.