Introduktion till de olika processerna

Klimatfrågan är bred och berör frågor som är av vikt för hela samhällsutveckling- en. Därför finns det ett antal processer där klimatfrågan behandlas. Internationellt förhandlas klimatfrågan under FN:s regi med bas i klimatkonventionen från 1992. I detta kapitel beskrivs först hur dessa förhandlingar går till och vilka begränsningar som därav uppstår. Utanför de formella FN förhandlingarna finns det ett antal fo- rum där klimatfrågan diskuteras mer informellt men där utgångspunkten är klimat- konventionen. Exempel på sådana ges senare i detta kapitel.

Klimatförhandlingarna inom FN-systemet

Klimatförändringarna uppmärksammades i slutet på sjuttiotalet som ett av de all- varligaste miljöproblemen i ett globalt perspektiv. Flera internationella konferen- ser, de mest betydande är ”the First World Climate Conference” (1979), ” Villach- konferensen” (1985) och ”Bellagio-konferensen” (1985), hölls i ett försök att upp- nå en ökad vetenskaplig konsensus i frågan. 1988 etablerades the Intergovernmen- tal Panel on Climate Change av Världsmeteorologiska Organisationen (WMO) och FN:s miljöprogram (UNEP) och signerades av FN:s generalförsamling senare samma år. Arbetet med de legala instrumenten för att skydda atmosfären initierades kort därefter och 1990 antog FN:s generalförsamling en resolution för att lansera förhandlingar om en klimatkonvention. FN:s ramkonvention om klimatförändring- ar är den centrala och formella arenan för politiska diskussioner om klimatföränd- ringar. Den antogs 1992 och förhandlingar har fortsatt sedan dess för att vidare utveckla metoder och processer för att implementera åtaganden i konventionen.

1997 etablerades Kyotoprotokollet. Protokollet är ett betydelsefullt första steg för att uppnå de mål som har fastställts i klimatkonventionen. Kyotoprotokollet innehåller kvantifierade absoluta mål för utsläppsminskningar för Annex I-länder, nu något modifierat i ett nytt Annex B13 _{under Kyotoprotokollet. Protokollet identi-}

fierar policys och åtgärder samt upprepar åtaganden i konventionen. Protokollet tillhandahåller flexibla mekanismer som kan användas för att uppnå dessa mål.

Ramkonvention/Protokoll modellen

Ramkonventionen anger de lagliga parametrarna och strukturerna samt lägger en grund för att kunna åtgärda problemet i fråga. Protokollen är separata överenskommel- ser som har sin grund i ramkonventionen och bygger på de generella principerna i kon- ventionen, modifierar och förbättrar särskilda föreskrifter och/eller anger en bas för fler bindande åtaganden. Således erbjuder ramkonventionen ett normativt ramverk mot vil- ka regler och principer kan konkretiseras i ett eller flera protokoll. Användningen av ramkonvention-/protokollmodellen har använts i flertalet miljökonventioner och erbjuder parterna tid och flexibilitet för att genomtänkt utarbeta åtaganden ur de normer och principer som anges i ramkonventionen. Ofta när parterna upplevs som osäkra är det lättare att komma överens om en ramkonvention som kan vara mycket generell i sin natur, men som anger en riktning inför utvecklandet av mer bindande avtal.

Vid en diskussion om framtida åtagandeperioder efter 2012 inom UNFCCC är det viktigt att beakta under vilka former de internationella klimatförhandlingarna sker och hur klimatkonventionen och Kyotoprotokollet utvecklats. De regler som finns vid förhandlingarna samt den befintliga strukturen sätter gränser för vilka beslut som kan fattas.

Klimatkonventionen är en del av FN-systemet, där parterna förhandlar som su- veräna stater. Man har ännu inte lyckats komma överens om omröstningsregler, vilket innebär att beslut fattas genom konsensus. Systemet är baserat på frivilligt deltagande och det finns inga möjligheter, förutom politiska påtryckningar, att tvinga parterna att förhandla eller binda sig till överenskommelser. Ett land kom- mer således enbart ta på sig åtaganden de anser rimliga. Alla försök att införa om-

13

Kyotoprotokollets Annex B innehåller de länder som har kvantitativa utsläppsbegränsningar samt nivån för dessa begränsningar.

röstning genom någon form av kvalificerad majoritet har hittills misslyckats. Sy- stemet med konsensus ger stor makt till varje enskild part, i princip kan beslut inte genomföras om så alla världens länder utom ett är ense.

Ända sedan klimatförhandlingarna påbörjades omkring år 1990 så har det fun- nits vissa frågor som det rått enighet om och andra där det funnits skiljaktigheter. Det har, åtminstone i teorin, funnits enighet om att de industrialiserade länderna har ett ansvar att gå före. Samtidigt har det hela tiden funnits en djup spricka i hur man ser på ansvarsfrågan. Denna skillnad beror på olika synsätt, prioriteringar och poli- tiska system men kanske även på bristande förståelse för den andra sidans tanke- sätt.

FÖRHANDLINGSKONSTELLATIONER OCH AKTÖRER I FÖRHANDLINGSPROCESSEN

I klimatkonventionen är parterna uppdelade i två stora grupper, Annex I och icke- Annex I. I Annex I återfinns de utvecklade länder som har särskilda åtaganden att gå före genom att implementera nationella styrmedel med avsikt att individuellt eller gemensamt begränsa utsläppen år 2000 till 1990 års nivå (Artikel 4.2 i klimat- konventionen). Dessutom finns Annex II (som sammanfaller med dåvarande med- lemskap i OECD), d v s de Annex I-länder som dessutom har skyldighet att bistå utvecklingsländerna med finansiella resurser så att de kan leva upp till sina åtagan- den (Artikel 4.3, 4.4, 4.5 i klimatkonventionen). Då OECD sedan dess fått nya medlemsländer så sammanfaller inte längre medlemskapet i OECD med Annex II. Tabellen nedan (tabell 3) anger schematiskt en indelning av industriländer efter medlemskap i olika organisationer. Tabellen visar att det inte finns någon entydig definition av vilka utvecklade länder som bör gå före med att vidta åtgärder för att begränsa klimatpåverkan. Det finns länder som tillhör OECD men inte Annex I och i och med EU utvidgningen kommer, två länder som inte ingår i Annex I in i den Europeiska Unionen.

Tabell 3: Industriländers medlemskap i olika organisationer.

Annex I Annex II EU OECD

Danmark Danmark Danmark Danmark

Finland Finland Finland Finland

Sverige Sverige Sverige Sverige

Belgien Belgien Belgien Belgien

Nederländerna Nederländerna Nederländerna Nederländerna

Luxemburg Luxemburg Luxemburg Luxemburg

Tyskland Tyskland Tyskland Tyskland

Italien Italien Italien Italien

Spanien Spanien Spanien Spanien

Portugal Portugal Portugal Portugal

Frankrike Frankrike Frankrike Frankrike

Storbritannien Storbritannien Storbritannien Storbritannien

Irland Irland Irland Irland

Österrike Österrike Österrike Österrike

Grekland Grekland Grekland Grekland

USA USA USA

Kanada Kanada Kanada

Japan Japan Japan

Australien Australien Australien

Nya Zeeland Nya Zeeland Nya Zeeland

Norge Norge Norge

Island Island Island

Schweiz Schweiz Schweiz

Tjeckien Tjeckien Tjeckien

Slovakien Slovakien Slovakien

Polen Polen Polen

Ungern Ungern Ungern

Slovenien Slovenien Estland Estland Lettland Lettland Litauen Litauen Ryssland Ukraina Kazakstan Rumänien Vitryssland Bulgarien Kroatien Cypern Malta Turkiet Turkiet Sydkorea Mexico

Icke-Annex I-länder består främst av utvecklingsländer i Afrika, Asien och Syd- amerika samt vissa forna sovjetstater. Man kan konstatera att skillnaderna mellan de länder som ingår i icke-Annex I gruppen är mycket större än mellan de som ingår i Annex I.

Indelningen av länder i de olika grupperna har hittills varit cementerad. De få- taliga försök som gjorts att förändra ställningen för ett visst land har inte lett till några beslut, därför att konsensus inte kunnat nås. Från början var det meningen att medlemskapet i Annex I skulle vara ganska flexibelt14, men i realiteten är det inte så. Om ett land vill inkluderas i Annex I måste landet anmäla sitt intresse av att bindas av Artikel 2 i klimatkonventionen. Beviljande av tillträde fattas genom kon- sensus eller med tre fjärdedels majoritet (Artikel 15.3) vid ett COP15_{-möte. I Kyo-}

toprotokollet är ett Annex I-land ett land som tagit det första steget och anmält sitt intresse16. Vid COP mötet i Kyoto 1997 beslöt man att anta de länder som hade sökt. I Marrakech 2001, beslöt man att stryka Turkiet från Annex II17 _{i konventio-}

nen. Man godkände dock inte Kazakstan som ett nytt Annex I land under konven- tionen (Sabonis-Helf, 2003). Att inkludera Kazakstan som ett Annex I-land ansågs av vissa utvecklingsländer, som ett första steg i en process mot utsläppsminsk- ningsmål för alla utvecklingsländer samtidigt som de ville att i-länder ska fullfölja sina åtaganden innan andra parter börjar åta sig utsläppsminskningsmål. Senare vid COP7, kom parterna överens om att tillåta Kazakstan agera som ett Annex I-land under Protokollet när det träder i kraft och till dess förhandla om ett åtagande. Av samma anledning motsatte man sig Argentinas förslag att diskutera frivilliga ut- släppsminskningsmål för u-länder vid COP4 1998.

Den internationella klimatförhandlingsprocessen är ett komplext system av processer och aktörer. Dessa aktörer kan vara stater och statsallianser men också t ex forskare, media, industrin, olje- och kollobbyn och olika miljörelaterade icke- statliga organisationer (NGOs). Förhandlingarna förs av de statliga aktörerna men de andra aktörerna påverkar förhandlingsprocessen på olika sätt. De statliga aktö- rerna organiserar sig inom olika grupperingar och koalitioner. Inom FN, finns det ett etablerat system för hur man grupperar länder. Systemet är baserat på de regio- ner ett land hör till d v s Afrika, Asien, Central och Östra Europa, Sydamerika och Karibien (GRULAC) samt Västeuropa och andra industrialiserade länder (USA, Australien, Kanada, och Nya Zeeland). Man brukar använda FN-grupperingarna när man utser medlemmar till de olika organen under klimatkonventionen (Bureau, expertgrupper mm) men inte som ett sätt att främja gemensamma intressen när de gäller sakfrågor. Då grupperar sig de statliga aktörerna på ett något annorlunda sätt. De koalitioner som finns utgår från vissa gemensamma intressen, historiska förbin-

14

Artikel 4.2 (g) i klimatkonventionen säger följande: (g) ”any Party not included in Annex I may, in its instruments of ratification, acceptance, approval or accession, or at any time thereafter, notify the De- positary that it intends to be bound by subparagraphs [4.2] (a) and [4.2] (b) above, The Depositary shall inform the other signatories and Parties of any such notification.”

15

COP Conference of the Parties, klimatkonventionens partsmöte

16

Article 1.7 of the Kyoto Protocol ”’Party included in the Annex I‘ means a party included in Annex I to the Convention, as may be amended, or a Party that which has made a notification under Article 4, paragraph 2(g), of the convention.”

17

Annex II i klimatkonventionen inkluderar de länder som var medlemmar i OECD (Organization for Economic Co-operation and Development).

delser, eller geografiska relationer mellan länderna. Det är stora variationer i hur fasta grupperingarna är och i deras sätt att agera. Nästan alla parter inom processen tillhör åtminstone en grupp eller koalition medan några tillhör flera grupperingar. Det finns endast ett fåtal som inte tillhör någon fast grupp men ofta brukar de hitta en grupp att alliera sig med i specifika fall. Här följer en beskrivning av de olika grupperingar som verkar inom klimatprocessen.

Tabell 4. Statliga ANNEX I grupperingar. Källor: Yamin och Depledge (2003), Gupta (2000) och Mwandosya (1999).

GRUPPER/KOALITIONER MEDLEMMAR BESKRIVNING

ANNEX I

GRUPPERINGAR

EUROPEISKA UNIONEN 25/15 EU agerar i klimatförhandlingarna som en

part under ledning av ordförandelandet. Ordförandelandet samarbetar med näst- kommande ordförande samt med kommis- sionen i den s k trojkan som spelar en viktig roll i EU:s arbete. EU:s positioner antas i rådsarbetsgruppen för internationella klimat- frågor WPIE/CC. Under rådsarbetsgruppen finns ett antal expertgrupper som bereder frågorna. I det stora hela har EU haft en betydande roll i klimatförhandlingarnas ut- veckling. EU har så gott som hela tiden varit pådrivande för att få processen att fortgå, och under perioder varit den enda pådrivande parten. EU:s framgång har dock varit varie- rande. En svårighet för EU är den komplice- rade interna processen. Eftersom ordföran- delandet i EU som endast har denna roll ett halvår i taget minskar kontinuiteten. Med femton medlemsländer (och nu tjugofem) har det ofta varit svårt för EU att nå en enig position och därmed har det varit svårt att få tid till egna initiativ och genomtänka förhand- lingsstrategier. Detta har lett till en upprepad, och berättigad, kritik om att EU spenderar för mycket tid i sin egen interna process och för lite tid i utåtriktad verksamhet. Många ordfö- randeländer har försökt att åtgärda detta men framgången har varit begränsad.

PARAPLYGRUPPEN Australien, Island,

Japan, Kanada, Norge, Nya Zee- land, Ryssland, Ukraina, USA

Detta är en löst sammansatt grupp som existerar endast i klimatförhandlingar. Den bildades när man förhandlade om de flexibla mekanismer och har sitt ursprung i

”JUSSCANNZ”18 som också är aktiv i andra

FN processer. Detta är inte en grupp med gemensamma positioner genomgående (som EU) utan man utbyter erfarenheter och oftast stöttar varandras positioner. Gruppen hade troligen störst betydelse under perioden från Kyoto till Marrakech (1997 till 2001). Efter överenskommelserna om Kyotoprotokollets tolkning under 2001 har gruppen splittrats eftersom några av länderna i paraplygruppen valt att stå utanför Kyotoprotokollet..

18

ENVIRONMENTAL INTEGRITY GROUP

Mexico, Schweiz, Sydkorea

Gruppen bildades under SB19 mötet i sep-

tember 1999 i Lyon, Frankrike. I gruppen ingår de tre länderna som inte tillhör någon annan grupp. Deras huvudintresse är att säkra miljöintegriteten i klimatprocessen. Den här gruppen skiljer sig från de andra grup- perna eftersom det är ett samarbete mellan Annex I och icke Annex I-länder.

Tabell 5. Statliga Icke-ANNEX I grupperingar. Källor: Yamin och Depledge (2003), Gupta (2000) och Mwandosya (1999).

GRUPPER/KOALITIONER MEDLEMMAR BESKRIVNING

ICKE-ANNEX I