Inriktning på överenskommelse

De internationella ansträngningarna, i synnerhet Kyotoprotokollet, har hittills inrik- tat sig på att uppnå en minskning av sex växthusgaser, genom globala utsläppsmål. Frågor som rör anpassning och hållbar utveckling finns specificerade i både kon-

ventionen och protokollet, liksom behovet av tekniskt samarbete. Inte desto mindre är protokollets konkreta resultat (och största avvikelse från UNFCCC) dess bin- dande kvantitativa mål när det gäller minskning av utsläpp i industriländer, och de flexibla mekanismer som utformats för att hjälpa länderna att nå dessa mål. Denna inriktning på minskning av utsläpp i ett kort tidsperspektiv har ifrågasatts av många, och det har förekommit krav på att inriktningen av en klimatöverenskom- melse skall återföras till ”grunderna” för UNFCCC med t.ex. en starkare betoning av behovet av en hållbar utveckling (Najam m fl, 2003).

Debatten om tekniköverföring ifrågasätter inte inriktningen mot utsläppsreduk- tioner, utan snarare ifrågasätts huruvida utsläppstak och ekonomiska styrmedel av den typ, som utvecklades i Kyotoprotokollet, är det bästa sättet att uppnå de minskningar som behövs. En analys av dessa frågor börjar i detta avsnitt, och fort- sätter i avsnitt 4.4, där vi närmare betraktar olika typer av åtagande.

Vilken stabiliseringsnivå av växthusgaser i atmosfären som är politiskt

acceptabel och därmed tolkas som säker nivå är sannolikt beroende av inriktningen på regelverket. I detta kapitel presenteras fyra huvudinriktningar som även kan ses som komplement till varandra: minskade utsläpp, anpassning, teknikutveckling och utveckling först. Den nuvarande inriktningen i klimatförhandlingarna är minskade utsläpp men ett allt större inslag av anpassningsfrågor har dykt upp på agendan. En huvudinriktning mot anpassning skulle kunna bli aktuell på lång sikt om inte utsläppen begränsas i tid och klimatförändringar är oundvikliga. Både en inriktning mot teknisk utveckling och hållbar utveckling bygger på att man istället för att begränsa utsläppen inriktar sig mot orsaken och drivkrafterna till utsläppen. En annan fråga som analyseras i slutet av detta avsnitt är vilka möjligheter som finns för att minska utsläpp som är osäkra och är under begränsad statlig kontroll.

Minskade utsläpp

Minskade utsläpp av växthusgaser är den inriktning som gör att man med störst säkerhet kan nå vissa årliga utsläppsnivåer eller en viss stabiliseringsnivå, till exempel det svenska långsiktiga målet på 550 ppm koldioxidekvivalenter. En för- del med att ha en huvudinriktning mot minskade utsläpp är att miljöeffekterna blir enklare att kvantifiera. En möjlig nackdel är att denna inriktning kan försvåra kopplingen till utvecklings- och speciellt fattigdomsfrågor. Utsläppsreduktioner definieras på internationell och nationell nivå med ett uppifrån och ner perspektiv där det är svårt att göra en koppling till andra samhällsfrågor. Åtgärderna för att minska utsläppen kan däremot vara projektspecifika och nära kopplade till fattig- domsproblem.

Anpassning

Minskade utsläpp respektive anpassning är de två sätt på vilka samhället kan bemöta en klimatförändring. Det mesta har hittills kretsat kring

utsläppsminskningar men det finns en ökad medvetenhet om att

anpassningsåtgärder kommer att behövas även vid en kraftig utsläppsminskning. Mycket tyder på att det är de minst utvecklade länderna som kommer att drabbas hårdast av en klimatförändring. Dessa länder har också sämst kapacitet att anpassa sig till ett förändrat klimat eftersom de har begränsade ekonomiska resurser, låg tekniknivå, dålig information och kunskap, dålig infrastruktur,

instabila och svaga institutioner, ojämlik fördelning av makt och resurser. Åtgärder för att stärka dessa länders förmåga till anpassning är i princip de samma som för att främja hållbar utveckling. Anpassning och jämlikhetsmål kan bägge uppnås genom att stärka de svagare grupperna i samhället t ex genom att säkra

matförsörjning, tillgång till rent vatten och sjukvård samt tillgång till tak över huvudet. Utvecklingsplaner, åtgärder och program bör i större grad ta hänsyn till ett förändrat klimat.

Det är den industrialiserade delen av världen som hittills stått för huvuddelen av utsläppen. Därför är det föga förvånande att utvecklingsländerna kräver

minskade utsläpp i i-länderna och stöd till sin egen anpassning. Diskussionerna om anpassning har varit snåriga under UNFCCC-förhandlingarna. I

klimatkonventionens artikel 4.4 förbinder sig i-länderna att hjälpa de u-länder som är speciellt känsliga för de skadliga effekterna av en klimatförändring och med kostnaden för anpassning. I konventionens artikel 4.8 pekas ett antal grupper av speciellt sårbara länder ut, bl a små östater och energiexporterande länder, och frågan om anpassning till en klimatförändring kopplas till frågan om skadliga effekter pga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Detta är en paradox eftersom minskad påverkan knappast kan ske utan påverkan på energiexporterande länder. Kopplingen var dock ett krav för att OPEC skulle kunna godta

konventionen. Vid COP3 i Kyoto lyckades OPEC-länderna knyta

anpassningsfrågorna till frågan om kompensation för negativ påverkan vid utsläppsminksände åtgärder genom protokollets artikel 3.14. Detta har lett till att det varit svårt att komma vidare i anpassningsfrågan utan att samtidigt beröra frågan om kompensation till oljeproducerande länder. OPEC-länderna har även krävt en koppling mellan 4.8 och 4.9 i vilken de minst utvecklade länderna omnämns särskilt.

COP har fattat ett antal beslut relaterat till finansiering av anpassning. Vid COP 1 definierades tre faser för anpassning på kort, medellång och lång sikt. Dessa faser är planering, kapacitetsuppbyggnad och anpassningsåtgärder. (i) Planering inklude- rar studier för att identifiera särskilt sårbara länder eller regioner. Fokus läggs på generell utvärdering av policys och styrmedel för anpassning och lämplig kapaci- tetsuppbyggnad. (ii) Kapacitetsuppbyggande inkluderar åtgärder och insatser som kan göras för att förbereda anpassning som det föreskrivs i Konventionens artikel 4.1 (e). (iii) Anpassning. Åtgärder för att möjliggöra adekvat anpassning, inklusive försäkring och andra åtgärder för särskilt sårbara länder. GEF uppdrogs att hantera

aktiviteter under steg (i) och (ii). Åtgärder under fas (i) i utvecklingsländer är berät- tigade till finansiering under UNFCCC, så länge dessa åtgärder formuleras i deras nationalrapporter (Girardin, m fl, 2001).

Vid COP7 i Marrakech beslutade man att skapa tre fonder vilka alla hade anknytning till anpassning och hamnade under ledning av GEF. De var Special Climate Change Fund (SCCF) och Least Developed Country Fund (LDCF) under klimatkonventionen och Adaptation Fund under Kyotoprotokollet. Fortfarande pågår diskussioner om vilka områden och vilken typ av projekt fonderna ska fokusera på. Gränsdragningen mellan fonderna är heller inte klar. Bidragen till fonderna är frivilliga (utom en del av Adaptation Fund som kommer från CDM). Viktiga frågor för framtiden är hur fondernas begränsade medel kan användas på bästa sätt och fördelas mellan parter samt hur ett större flöde av pengar kan skapas. Skall de användas för konkreta åtgärder eller för att bygga upp den institutionella kapaciteten i utvecklingsländerna? Vid CO9 i Milano fattades beslut om initialt prioriterade områden för SCCF (beslut 5CP9). Kan de begränsade medlen kopplas ihop med andra biståndspengar för att få en större effekt? Kan det existerande Kyotoregelverket användas för att generera mer pengar till fonderna (Girardin m fl, 2001)? En annan viktig fråga är hur och om anpassning kan ges en ökad roll i de framtida förhandlingarna. Tanken på ett separat anpassningsprotokoll har fram- förts.

Teknikutveckling

Klimatvänliga teknologier kommer sannolikt att spela en viktig roll om koncentra- tionen av växthusgaser skall kunna stabiliseras på en acceptabel nivå. Teknisk forskning, utveckling och demonstation behöver därför stor uppmärksamhet från alla världens nationer. Det råder en stor osäkerhet om i vilken takt kostnadseffektiv teknik, som kan förse samhället med energi utan att koldioxid släpps ut, kommer att utvecklas. När en robust klimatöverenskommelse utformas måste denna osäker- het tas med i beräkningarna. Absoluta utsläppsåtaganden kombinerat med mark- nadsbaserade mekanismer som i Kyotoprotokollets första åtagandeperiod ger vis- serligen incitament till utveckling av ny teknik när länder, som ska uppfylla sina åtaganden, tvingas öka användningen av energiteknik med låga utsläpp. Men det har ifrågasatts om överenskommelsen för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod räcker till för att sätta igång den utveckling av ny energiteknik som kan visa sig vara nödvändig på sikt (Barrett, 2003; Hasselmann, 2003; Baron m fl, 1999). Detta är speciellt aktuellt efter USA:s avhopp då Kyotoprotokollets mål teoretiskt skulle kunna uppnås, med hjälp av rysk hetluft, utan några direkta åtgärder i övriga An- nex I-länder (se t ex Persson och Azar, 2003). Detta skulle innebära att ingen alter- nativ teknik behöver utvecklas eller implementeras.

USA:s internationella klimatpolitik är ett exempel på initiativ som inriktar sig mot riktade styrmedel för forskning och utveckling. Två av de viktigaste klimatpo- litiska programmen är internationella ”Carbon Sequestration Leadership Forum” 32

och vätgasinitiativet 33_{. Syftet med ”Carbon Sequestration Leadership Forum” är}

32

http://www.fe.doe.gov/programs/sequestration/cslf/

33

att forskning och utveckling av bättre koldioxidavskiljningsteknologier samt för USA:s egen del att utveckla det första kolbaserade el- och vätgasproducerande kraftverket med noll utsläpp (kallat FutureGen 34_{). Syftet med det nationella vät-}

gasinitiativet är att utveckla vätgasbränsleceller, en infrastruktur för vätgas samt avancerade fordonstekniker för kommersialisering 2020. Argumentet bakom denna fokusering är att en teknik- och vetenskapsinriktad politik är mer flexibel och så- lunda mer realistisk och effektiv för att målet med klimatkonventionen skall kunna infrias. Det finns även argument som talar emot denna teknikoptimism. IEA (2003) skriver att det är osannolikt att en överenskommelse om stöd till teknikutveckling är tillräcklig för att konventionens ultimata mål skall uppnås av två orsaker. För det första eftersom stora utsläppsreduktioner kan åstadkommas med redan idag utveck- lad teknik och för det andra att utvecklingen av framtidens teknik behöver både en teknikknuff och en ökad marknadsstimulans (IEA, 2003) 35 (figur 13).

Även om inriktningen på en klimatregim är att minska utsläppen av växthusga- ser finns det starka argument för att använda riktade styrmedel som komplement till utsläppstak och marknadsbaserade styrmedel som de flexibla mekanismerna. Hasselman m fl (2003), O’Neill m fl (2003) och Sandén och Azar (2003) föreslår teknikinriktade regelverk och styrmedel som komplement till protokoll baserade på prisstyrning, eller absoluta och dynamiska utsläppsmål. Styrmedel som skatter eller Kyotoprotokollets marknadsbaserade mekanismer bidrar till att öka användningen av den teknik som idag och på kort sikt sparar utsläpp mest kostnadseffektivt, dvs. de fungerar som en marknadskraft för att öka användandet av teknik som är kom- mersiellt gångbar eller nästan konkurrenskraftig redan i dag (se figur 13). Riktade styrmedel, som riktade gemensamma forsknings-, utvecklings- och demonstra- tionssatsningar, gemensamma teknikstandarder, stimulans av nischmarknader etc är däremot nödvändiga för att få till stånd en teknisk utveckling som är nödvändig i ett mer långsiktigt och strategiskt perspektiv. För att kunna stabilisera halten växt- husgaser i atmosfären på en acceptabel nivå krävs teknik som inte är mogen för att introduceras i industriell skala förrän om några decennier. För att denna teknik skall utvecklas och vara tillgänglig när den kommer att behövas krävs det en ”tek- nikknuff” (se figur 13).

I konventionen berörs teknikfrågor i artikel 4.1 och 4.5. Vid det sjunde parts- mötet i Marrakech 2001 beslutades det att en expertgrupp för tekniköverföring skulle etableras (EGTT – Expert Group on Technology Transfer) för att underlätta implementeringen av artikel 4.5. Man beslöt att inrikta arbetet på fyra aktiviteter:

• Bedömning av teknikbehov • Teknikinformation

• Möjliggöra miljöer för tekniköverföring • Kapacitetsutveckling.

34

http://www.fe.doe.gov/programs/powersystems/futuregen/

35

Figur 13. Vilken typ av policyverktyg en statsmakt kan använda för att förändra ett tekniskt sy-

stem beror på fasen av teknisk utveckling. För att på lång sikt kunna ställa om energisystemen krävs att man redan i dag börjar forska på den teknik som kommer att behövas om ett antal de- cennier. För detta används riktade styrmedel för forskning och utveckling, demonstrationssats- ningar, gemensamma teknikstandarder och stimulans av nischmarknader. När tekniken kommit en bit på väg ökar investeringarna från näringslivet och en stark teknisk utveckling kan skapas. Allt eftersom den tekniska utvecklingen fortskrider kan statsmaktens riktade styrmedel tas bort. När väl produkten är på gränsen till att bli konkurrenskraftig eller redan är kommersiell blir det snarare statens roll att vara reglerande och skapa policyregelverk såsom Kyotoprotokollet.

Utveckling först

IPCC drar i sin tredje utvärdering slutsatsen att den allmänna globala ekonomiska utvecklingen spelar en stor roll för de framtida utsläppen av växthusgaser. Den har också större inverkan på jämlikhet i energianvändningen än vad klimatpolitiken har. Det finns en ökande medvetenhet om vikten av att koppla klimatfrågan till frågan om hållbar utveckling. För utvecklingsländer är klimatfrågan inte ett priori- terat område. Dessa länder är fullt upptagna med utmaningen att möta de basala utvecklingsbehoven. Att knyta klimatfrågan närmare frågan om hållbar utveckling skulle kunna vara ett sätt att få utvecklingsländer mer intresserade av att delta i klimatsamarbetet.

De faktorer som påverkar utsläppen har en stark koppling till utvecklingspro- blematiken och hållbar utveckling. Denna koppling gör att en väl fungerande ut- vecklingspolitik kan ha stor påverkan på växthusgasutsläppen. Halsnæs m fl, (2003) har listat ett antal punkter med synergier mellan styrmedel som främjar utveckling och samtidigt har positiva effekter på klimatproblemet:

• Energieffektiviseringsåtgärder.

• Teknikspridningsstrategier och ”leap frogging”. • Internalisering av externa miljökostnader.

• Markanvändningsplanering som balanser olika intressen. • Utbildningsprogram.

• Förbättrad hälsovård som beaktar eventuell negativ påverkan från klimat- förändringar.

• Institutionella strategier som stödjer myndigheters kapacitet att, införa klimatvänliga styrmedel.

• Integrera klimatmål i styrmedel för säker energitillförsel och mattillför- sel.

• Prioritera utvecklingsfrågor i valet av klimatrelaterade anpassnings och åtgärds projekt.

En idé som framförts av Winkler m fl (2002) är att bygga klimatpolitiken i u-länder på utvecklingspolitiken genom att införa åtgärder som främst är inriktade mot håll- bar utveckling men som också tar hänsyn till klimatproblematiken, sk SD-PAM:s (sustainable development policies and measures). Därmed skulle klimatåtgärder göras mer attraktiva. Utifrån de nationella utvecklingsmålen beskriver u-länderna en hållbar väg för att nå dessa mål som också tar hänsyn till klimatfrågan och åt- gärderna skulle utformas på basis av denna väg. Åtgärderna skulle enligt författar- na vara goda kandidater för CDM projekt som också ska bidra till hållbar utveck- ling. Åtgärderna bör även kunna finansieras genom GEF eller de fonder som upp- rättats under konventionen och protokollet. Förslaget har fördelen att det utgår från varje lands specifika situation men nackdelen att det inte garanterar någon minsk- ning av de globala utsläppen.

En fördel med att ta ett större grepp på klimatfrågan inom området hållbar ut- veckling kan vara att även frågan om regionala luftföroreningar och deras koppling till klimatfrågan kan få ökat fokus. Minskade utsläpp av luftföroreningar är ofta en positiv sidoeffekt av åtgärder för minskade klimatgasutsläpp.

Vilka gaser och källor

För att kunna stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en ambi- tiös nivå är det viktigt att begränsa utsläppen av alla växthusgaser både från för- bränning av fossila bränslen och från markanvändningsaktiviteter. (För en total kolbuget se kapitel 2).

Klimatkonventionen berör alla växthusgaser som inte innefattas av Montreal- protokollet från 1987. I Kyotoprotokollets åtaganden inkluderas sex av växthusga- serna, koldioxid (CO2), metan (CH4), lustgas (N2O), HFCs, PFCs, SF6. En bety-

dande andel av utsläppen av dessa växthusgaser härrör från källor vars storlek är osäker, t ex utsläpp av metan från risfält i Kina (Johnson m fl, 1996). Flera studier (Hayhoe m fl, 1999; Reilly m fl, 1999) har emellertid visat att den totala kostnaden för att nå Kyotoprotokollets åtaganden och långsiktiga stabiliseringsmål kraftigt kan reduceras (mer än 50 procent) om handel mellan de sex växthusgaserna är tillåten och om markanvändningsaktiviteter tillåts för att nå åtaganden jämfört med att bara koldioxidutsläppen från förbränning av fossila bränslen begränsas. Dessa studier tar emellertid inte hänsyn till att den absoluta nivån på delar av dessa ut- släpp av växthusgaser är osäkra, vilket innebär att det faktiska miljöutfallet kan bli mer begränsat. Miljöutfallet kan dessutom påverkas av att utsläppsreduktionen kan övervärderas och ge upphov till läckage. Om man vill jämföra olika växthusgaser

finns det ytterligare en osäkerhet då värderingsmåttet GWP (Global Warming Po- tential) inte behöver stämma. Azar mfl (2004) har emellertid visat att även om värderingen avviker kraftigt från GWP kommer vinsten med att värdera dem på ett mer korrekt sätt bara motsvara ett fåtal procent av kostnaden att stabilisera kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären på en ambitiös nivå. Den nationella kostnaden för vissa länder med stora osäkra utsläpp kan däremot förväntas påver- kas mer om man inte tar hänsyn till den nya värderingen i en eventuell bördeför- delningen.

Utsläpp av växthusgaser vars nivå är osäker kommer från samhällets grund- läggande aktiviteter såsom jordbruk och skogsbruk som är särskilt betydelsefulla för utvecklingsländer, d v s dessa utsläpp har inte lika stark koppling till ekonomisk tillväxt mätt i BNP som koldioxidutsläppen från energisystemet. En reglering av dessa aktiviteter kan därför ge upphov till oacceptabla sociala effekter, t ex kan matpriset stiga som en effekt av att man försöker reglera markanvändningen av klimatskäl (Azar och Berndes, 1999). Utsläpp från grundläggande aktiviteter och kollager är dessutom ibland under begränsad statlig kontroll. Även om staten vill reglera avskogning och begränsa utsläpp från till exempel vedspisar är det möjligt att de misslyckas. Avskogning i tropikerna drivs bland annat av fattigdom då detta till exempel leder till behov för småskaliga jordbruk och ytor för betesmark. För att minska avskogningen i tropikerna behöver man därför skapa utveckling i dessa regioner.

Det finns således både fördelar och nackdelar med att hantera växthusgaserna aggregerat. Det är möjligt att den ekonomiska effektiviteten kan öka och miljöut- fallet bli bättre men samtidigt finns det en risk att miljöutfallet blir sämre och att det uppstår oacceptabla sociala konsekvenser. Att skapa incitament dels för att minska utsläppen av växthusgaser och dels för att öka upptagen från markanvänd- ning är emellertid nödvändigt för att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären skall stabiliseras på en låg nivå. Hur man kan hantera markanvändningsaktiviteter och olika växthusgaser i ett framtida ramverk analyserar mer utförligt i kapitel 4.8.