Kina och klimatsamarbete: Sammanfattning

Joakim Nordqvist, Miljö- och energisystem, Lunds Universitet

Klimatproblematiken är en miljöfråga av globala dimensioner. Detta har föranlett den förhandlingsprocess och debatt som löst refereras till såsom det internationella klimatsamarbetet. Ett viktigt avstamp för detta samarbete var FN:s klimatkonven- tion, som undertecknades i samband med världstoppmötet i Rio de Janeiro 1992. Mer än tio år senare står världen inför ett vägval när det gäller hur klimatsamarbe- tet skall föras vidare. I fokus står bland annat frågan om framtidsutsikterna för och i spåren av Kyotoprotokollet, den omstridda viljeförklaringen från 1997 om indu- striländers åtaganden att begränsa sina utsläpp av växthusgaser.

Den växthusgas som allmänt betraktas som viktigast är koldioxid. Kina är som nation världens näst största källa till antropogena koldioxidemissioner – endast Förenta staterna har större utsläpp. Till skillnad från USA har Kina godtagit Kyo- toprotokollet, som emellertid inte ger landet några kvantitativa förpliktelser i fråga om utsläppsbegränsningar. Rapporten Kina och klimatsamarbete: Förutsättningar

för framtiden har som utgångspunkt att belysa följande frågeställning: Vilka tänkbara incitament för, och vilken vilja och möjlighet till, breddat del- tagande i framtidens internationella klimatsamarbete finns det i Kina idag?

Klimatfrågan kan belysas på många sätt. Med Kina i åtanke finns tre huvudsakliga perspektiv att lyfta fram, och frågan gestaltar sig på olika sätt beroende på från vilket håll man närmar sig den. Det klimatvetenskapliga perspektivet anlägger ett naturvetenskapligt förhållningssätt, och de personer i Kina som ägnar sig åt detta område har ofta liten eller ingen kontakt med den ganska snäva krets av personer som företräder för de två andra, mer klimatpolitiska perspektiven. Dessa skiljer sig från varandra i det att de är inrikes- respektive utrikesorienterade. De domineras därför av två olika paradigm, där den överordnade principen för inrikespolitiska frågor är social stabilitet. Utrikespolitiska hänsyn, däremot, karaktäriseras av det upplevda behovet av att slå vakt om Kinas anseende och integritet i det internatio- nella samfundet. Vetenskap samt inrikes- och utrikespolitik utgör givetvis kommu- nicerande kärl.58 _{För att bättre förstå de strömningar som styr hur klimatfrågan}

uppfattas i Kina, underlättar det emellertid om man betraktar perspektiven parall- ellt. Då kan man nämligen som utomstående lättare komma underfund med de skenbara inkongruenser som annars kan förbrylla och därför försvåra konstruktiva möten på det internationella planet. Ett konkret exempel är hur det klimatpolitiska

58

Detta kan exempelvis illustreras av den förste kinesiske astronautens rymdfärd 2003. Denna veten- skapliga bedrift uppfattades, åtminstone internt, som en fjäder i hatten för Kina internationellt, likaväl som den utgjorde en manifestation för ett stärkt inhemskt förtroende för ledarskapet.

etablissemanget i Kina har format sin positiva inställning till Kina såsom värdland för projekt inom Kyotoprotokollets Mekanism för ren utveckling. Denna inställ- ning har, beroende på vem observatören är, etablerats antingen förbluffande hastigt eller stadigt och konsekvent.

Kina är ett utvecklingsland. Detta allmänna konstaterande är en kärnpunkt i Kinas sätt att förhålla sig till det internationella klimatsamarbetet. Utifrån det kris- talliserar sig åtminstone sex viktiga prioriteringar som omsluter det kinesiska kli- matengagemanget. De är (utan inbördes rangordning) utveckling, ekonomisk till- växt, hållbarhet, energisäkerhet, tekniska framsteg och utvecklingsstrategisk trygg- het. Begreppen beskrivs översiktligt i de stycken som följer. Den relativa betydelse som dessa prioriteringar tillmäts är inte absolut utan beror på kontexten i vilken klimatfrågan aktualiseras. Med kontext omfattas i detta sammanhang såväl de aktö- rer som ingår, som det i sammanhanget förhärskande perspektivet (vetenskapligt eller inrikes- respektive utrikespolitiskt) – samt förstås ett flertal ytterligare fakto- rer.

Utveckling är ett centralt begrepp inom kinesisk politik. Med utveckling skall

i detta sammanhang förstås en i positivistisk mening teknikorienterad samhällsför- ändring till det bättre. Modernisering är en annan vinkling av samma strävan. Den- na har såväl inrikes- som utrikespolitisk bäring. Om ledarskapet inte kan upprätt- hålla utvecklingstrenden riskerar det att förlora en viktig del av sin legitimitet så- som folkföreträdare. Därav kommer dess interna prioritet. I det internationella sammanhanget har utvecklingsfrågan en delvis strategisk betydelse (jämför med

utvecklingsstrategisk trygghet), men den handlar också om anseende: Utveckling är

viktig för att Kina inte skall tappa mark gentemot världssamfundets ledarnationer utan tvärtom bättre kunna hävda sig.

Ekonomisk tillväxt är förutsättningen för utvecklings- och moderniserings-

strävandena och en oerhört viktig indikator för dessa. Den betraktas i allt väsentligt som en inhemsk angelägenhet. Protektionism, såväl nationell som lokal, utgör ett betydande inslag i föreställningarna om hur ekonomisk tillväxt bör skapas och vara gestaltad. Kinas medlemskap i Världshandelsorganisationen, WTO, kan dock i viss mån komma att påverka dessa föreställningar.

Hållbarhet, i sin tur, handlar om att inte begränsa utrymmet för försörjning,

tillväxt och utveckling. Miljöhänsyn har genom denna prioritering fått en plats på den politiska samhällsplaneringens bord. Den stora hållbarhetsfrågan som Kinas ledarskap under lång tid har kämpat med är emellertid av social och demografisk karaktär: Den handlar om den välkända och ökända befolkningsbegränsningspoliti- ken att endast tillåta ett barn per familj. Hållbarhetsfrågor äger för Kinas del sin aktualitet företrädesvis på den nationella, inrikespolitiska dagordningen.

Energisäkerhet är också en hållbarhetsaspekt, men med särskild dignitet och

dessutom med synnerlig koppling till klimatproblematiken. Kina är till övervägan- de delen beroende av inhemskt, fossilt stenkol som primärenergikälla. Logistiska försörjningssvårigheter, kvalitets- och effektivitetshänsyn, tekniska begränsningar, med mera, är alla bidragande orsaker till oro över kolets dominans inom primär- energimixen. Samtidigt utgör försörjningstrygghetsaspekten av att främst använda

inhemska energikällor en anledning till att man i Kina vidmakthåller ett starkt fo- kus på teknisk vidareutveckling av kolanvändningen.

Tekniska framsteg är givetvis en intern och vetenskaplig angelägenhet, där

det gäller att skapa förutsättningar för innovationer inom inhemsk forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet. Utrikespolitiskt äger den också rele- vans, exempelvis genom multi- och bilateral biståndsverksamhet. Därtill och där- utöver kommer teknikspridning i Klimatkonventionens anda.

Utvecklingsstrategisk trygghet har med riskaversion att göra. Tryggheten

som eftersträvas går ut på att inte sätta på spel den rörelsemängd i utvecklings- sammanhang som Kina har arbetat upp sedan 1978. Det ankommer inte på Kina, menar den som slår vakt om tryggheten, att i experimentsyfte tubba på bevisat effektiva framgångsrecept. Därför kan Kina inte vara föregångsland vad gäller implementering av nya typer av styrmedel och klimatåtgärder som skulle kunna befaras äventyra utvecklingstakten.

Alla dessa sex prioriteringar är, vilket inses genom beskrivningarna ovan, re- laterade till varandra. De är emellertid också i olika hög grad relaterade till tre nyckelhänsyn. Dessa handlar om Kinas rättigheter, omvärldens skyldigheter och

begränsande faktorer. Figuren nedan illustrerar ett sätt att porträttera hur de stora

prioriteringarna hänger ihop med dessa hänsyn.

Prioritetsområden Nyckelhänsyn Utveckling Ekonomisk tillväxt Tekniska framsteg Utvecklingsstrategisk trygghet Kinas rättigheter Omvärldens skyldigheter Energisäkerhet

Hållbarhet Begränsande faktorer

Utveckling, tillväxt och tekniska framsteg är för Kina såsom utvecklingsland okränkbara rättigheter, som inte får hotas. Hållbarhet och energisäkerhet är be- gränsningar som, trots detta, utgör naturliga hot och som därför måste ägnas intern uppmärksamhet. Tekniska framsteg och utvecklingsstrategisk trygghet ingår i den industrialiserade världens moraliska skuld till Kina. Kina har inte bara rätt att följa i västvärldens fotspår. De redan utvecklade länderna har dessutom, genom sitt relativa försprång – och sina internationella åtaganden – en skyldighet att bereda och visa vägen. De tre nyckelhänsynen är inte lika artikulerade som de ovan upp- räknade prioriteringarna. Icke desto mindre fångar de upp stämningar som finns underliggande och utbredda i Kina, och som det är väl värt att vara uppmärksam på.

Allmänt kan sägas att det är viktigt att i klimatsamtal med kinesiska företrä- dare vara lyhörd för de prioriteringar och hänsyn som just i det aktuella samman- hanget utgör de svagaste punkterna eller de allvarligaste begränsningarna. Härvid- lag skulle bilden som tecknas genom figuren ovan kunna tjäna som förberedande stöd inför kontakter och samtal. Dessutom är det värt att understryka ytterligare en

aspekt, nämligen den att bilaterala dialoger – för att inför multilaterala diskussioner på förhand förankra viktiga teman – kan vara ytterst betydelsefulla, när man önskar uppnå samförstånd med den kinesiska sidan. Kinesiska ställningstaganden måste nämligen beredas. Samtidigt som landet har en tydligt hierarkisk organisation, är kulturen starkt konsensusinriktad. Detta innebär att intern förankring måste föregå yttre ställningstaganden, och rörande klimatfrågor finns i Kina på central nivå en samordningskommitté för detta ändamål. Mot denna bakgrund skall ses omdömet att internationellt ledarskap inte är att vänta från Kina i fråga om klimatpolitik. Kan man avvärja konflikter i retorik och förtroende så borde man emellertid mycket väl också kunna uppnå ett konstruktivt samarbetsklimat med Kina.

Klimatproblematiken har, i och med de globala effekterna och den världspo- litiska dimensionen, kommit att utvecklas till en i hög grad utrikespolitisk fråga. Den är därmed i Kina intimt kopplad till nationell prestige. För att undvika de svå- righeter som detta förhållande riskerar att medföra i det internationella klimatsam- arbetet är det en strategisk fördel om konkreta sakfrågor och förslag avseende sam- arbetets framtid diskuteras mer behovsorienterat än ansvars- och pliktorienterat. Behoven, för Kinas del, är i första hand förknippade med social stabilitet grundad på en skönjbar samhällsprogression. Ett annat sätt att uttrycka detta på är således en rekommendation om att skifta tonvikten från det utrikespolitiska till det inrikespoli- tiska perspektivet.

Det förtjänar att understrykas att de iakttagelser och rekommendationer som förmedlas här inte innebär att man skall eller bör lägga sig platt inför kinesiska krav eller okritiskt anamma kinesiska föreställningar. Det handlar i stället om att ömsesidighet i fråga om förståelse och förtroende bör vara en nyckelstrategi för att minimera friktionen i det internationella förhandlingsspelet. För att skapa goda förutsättningar för överenskommelser i framtiden är det därför bra att stödja och delta i fora, såväl nya som existerande, där utbyte av funderingar och erfarenheter kan förekomma på ett informellt och prestigelöst sätt.

På ett mer konkret plan, avseende den faktiska viljan och möjligheten i dags- läget till breddat kinesiskt deltagande i framtidens internationella klimatsamarbete, finns det ett antal punkter och frågeställningar att förhålla sig till. Stötestenar finns, inte minst inom den utrikespolitiska dimensionen. Möjligheter till faktisk bredd- ning av Kinas deltagande finns emellertid också, men omvärldens förmåga att i förhållande till Kina placera in klimatfrågan i dess kinesiska sammanhang utgör ett viktigt stöd – för att inte säga en förutsättning – för sådana framsteg. Några av de viktigare punkterna är:

Nationella utsläppsåtaganden. Kina har, liksom EU och Sverige, förbundit

sig att följa Kyotoprotokollet. Därmed kan utfästelserna som gjorts inför åtagande- perioden 2008–2012 betraktas som moraliskt förpliktigande – även om överens- kommelsen juridiskt sett inte träder i kraft. Eventuella brott mot avtalet kommer under alla omständigheter inte att passera obemärkt av Kina, och villigheten att bredda det egna deltagandet i framtida överenskommelser kommer heller inte att överträffa de industrialiserade ländernas prestationer. Kina tänker inte äventyra sin utvecklingspolitik, så om omvärlden vill övertyga landet om att en ny och hållbara- re kurs mot utveckling bör väljas, måste den först visa att vägen är farbar. Dessut-

om har ordet åtagande i kinesisk klimatkontext fått konnotationer till begrepp som uppoffring, vilket innebär att det är svårt att använda det i sammanhang som fak- tiskt skulle kunna medföra fördelar för den part som åtar sig någonting. Såtillvida utgör en diskussion om kinesiska åtaganden en allvarlig stötesten för konstruktiva samtal. I det kinesiska sammanhanget är det förmodligen en framkomligare väg att koncentrera sig på begreppet ambition. Ett exempel på ambition som redan finns inkorporerad i klimatprocessen genom kraven på nationalrapportering är öppenhet med känsliga miljö- och klimatrelaterade uppgifter. Konkreta överenskommelser om fördjupat klimatarbete inför framtiden skulle kunna vara möjliga på detta om- råde, inte minst om man i en dialog med Kina uppmärksammar inrikespolitiska aspekter.

Mekanismen för ren utveckling. Till Kyotoprotokollet hör de så kallade flex-

ibla mekanismerna, som är verktyg tänkta att underlätta för länder med utsläppså- taganden att kunna uppfylla dessa. Ett av dessa verktyg berör klimatsamarbetet mellan industri- och utvecklingsländer, nämligen Mekanismen för ren utveckling (CDM, Clean Development Mechanism)59. I omvärlden fanns tidigt farhågan att CDM skulle kunna komma att domineras av projekt i Kina. Förutsättningarna eller, om man vill, risken för en sådan situation ansågs vara betydande i skenet av den snabba och industribaserade, ekonomiska tillväxten i landet, kombinerad med de goda tekniska förutsättningarna som finns för att där faktiskt minska utsläppen av växthusgaser. Det talades ibland skämtsamt om CDM som China Development

Mechanism. I Kina var emellertid länge en skeptisk hållning till CDM utbredd.

Man befarade dels att mekanismen skulle komma att utnyttjas som ett sätt för indu- striländer att undvika den moraliska plikten att minska utsläppen på hemmaplan, dels att de skulle vältra över bördan på utvecklingsländerna, där percapitautsläppen är mycket lägre, och därigenom hämma dessa länders berättigade utveckling. Dessa farhågor har nu tonats ner, allteftersom regelverket långsamt har tagit form avseen- de hur CDM är tänkt att praktiskt fungera, och Kina har därför officiellt ställt sig positiv till att tillåta CDM-projekt i landet. Man tar emellertid avstånd från tanken på unilaterala, kinesiska CDM-projekt. De faktiska förväntningarna på effekter av CDM i Kina är i allt väsentligt realistiskt återhållsamma, även om man retoriskt framhåller den stora potentialen. Inför framtida överenskommelser med Kina vore det förmodligen att motverka sitt syfte om man inte i möjlig mån försöker upprätt- hålla den rörelsemängd som under lång tid byggts upp i landet omkring det pro- jektbaserade klimatverktyget – oavsett Kyotoprotokollets öde.

Tekniksamarbete. I Klimatkonventionen från 1992 ingår främjande av tek-

nikspridning från industri- till utvecklingsländer som en komponent och som ett åtagande. Begreppet främja kan man förstå på olika sätt, och ur ett kinesiskt per- spektiv har man en ganska handgripligt stats- och styrningsorienterad tolkning, som skiljer sig från den mer marknadsmässiga föreställning som dominerar i väst-

59

CDM är en projektbaserad mekanism och innebär att särskilda certifikat kan utfärdas när ett godkänt projekt i ett land utan åtaganden resulterar i minskade växthusgasutsläpp. Minskningen kvantifieras i jämförelse med ett referensscenario som beskriver situationen om projektet inte hade kommit till stånd. De utfärdade certifikaten kan sedan säljas och köpas på en internationell utsläppsmarknad och i slutän- den användas i länder med åtaganden för att avräkna sådana utsläpp som annars överstiger den tillåt- na nivån.

världen, där staten förväntas leda snarare än styra. Medan ett projekt under Meka- nismen för ren utveckling kan betraktas som en teknikspridande åtgärd ur ett väst- perspektiv, kan i Kina en sådan hållning uppfattas som ett tämligen grovt svek mot andemeningen i Klimatkonventionens teknikspridningsformuleringar. Den i kine- siska ögon hittills bristande uppmärksamhet som teknikaspekten har rönt inom det internationella klimatsamarbetet kan anföras som ett tecken på västvärldens bris- tande vilja och hycklande inställning i fråga om faktiska åtgärder. Det torde således utgöra ett för det framtida klimatsamarbetet väsentligt och förtroendeskapande steg, om denna fråga lyfts fram explicit i förberedelserna inför nya avtal. Det är viktigt att diskussioner förs inom detta område för att skapa en gränsöverskridande förståelse för att inställningen till teknikspriding, och betingelserna för dess främ- jande, är beroende av samhällsordning och kontext. En sådan förståelse är nödvän- dig för att i förlängningen kunna slå bryggor över skillnaderna och nå fram till konstruktiva överenskommelser. Ett exempel på en typ av framtida internationellt och klimatrelaterat tekniksamarbete kunde vara branschspecifika överenskommel- ser, där företag snarare än stater är aktiva parter. En begynnelse till någonting i den stilen kan ses inom den globala cementindustrin. I dagsläget skulle emellertid ett sådant koncept förmodligen ha vissa svårigheter att vinna stöd från Kina på grund av den statsstyrningsdominerade synen på teknikspridning. Däremot finns i dagens Kina intresse för klimatrelaterat tekniksamarbete inom energisektorn. Förenta sta- terna, som i viss likhet med Kina har stora inslag av fossilkol i sin primärenergi- mix, står, menar man, inför liknande tekniska utmaningar som Kina. På detta om- råde borde man kunna utveckla former för kunskaps- och erfarenhetsutbyte för gemensam vinning. I förhållande till EU, där kolandelen i energiförsörjningen spelar en mycket mindre roll, är det istället utvecklingen inom förnybara och alter- nativa energikällor som väcker kinesiskt intresse. Detta är dessutom ett område inom vilket Sverige har goda förutsättningar att delta.

Interna aktörer och incitamentsstrukturer. Kina är ett stort land med en

komplex förvaltningsstruktur, vilket är viktigt att hålla i minnet när man skall be- döma den kinesiska positionen i klimatfrågan. Totalt sett finns få klimatpolitiskt kompetenta och insatta aktörer, samtliga på central nivå, men besluten som påver- kar den faktiska klimatprestandan fattas av en mångfald helt andra aktörer, som långt ifrån alltid går i takt med centralledningen. Traditionen påbjuder dock att man utåt sett talar med en röst. Aktörs- och incitamentsinriktade åtgärder såsom kapaci- tetsuppbyggnad står på den kinesiska önskelistan, men mycket vore vunnet om man dessutom kunde öka transparensen, inte minst i förvaltningen och dess förhål- lande till näringslivet. Tillförlitlig rapportering är redan en angelägen punkt på dagordningen inom den kinesiska miljöpolitiska processen, som har gjort stora framsteg under de senaste trettio åren, men som fortfarande kämpar med svårighe- ter, inte minst när det gäller transparens och lagefterlevnad. Men industriella ut- släpp, inte bara av växthusgaser, skulle kunna minska väsentligt i Kina om ökad öppenhet i rapportering leder till förbättrade möjligheter till kontroll och imple- mentering av existerande policyer och lagar.

Sammanfattningsvis kan följande punkter framhållas: Viktigt är

• medvetenhet om Kinas prioriteringar – och realistiska förväntningar utifrån dessa,

• plattformar för prestigelös dialog,

• en för utvecklingsländer behovscentrerad dagordning,

• Kinas faktiska ambitioner snarare än landets presumtiva klimatåtaganden, • att utnyttja och utveckla redan etablerat samförstånd (exempelvis CDM),

samt

Bilaga 3