Bördefördelning – att dela på ansvaret

I detta avsnitt ligger fokus på hur den globala kostnaden för åtgärder, anpassning och effekter skall fördelas mellan nationer (ofta kallat bördefördelning). De åta- ganden om absoluta kvantifierade utsläppsminskningar som fastställdes i Kyoto 1997 var en första överenskommelse om ansvarsfördelning. De olika åtagandena fastställdes inte utifrån någon specifik metod utan var snarare ett resultat av för- handlingar där hänsyn togs till parternas olika intressen och nationella omständig-

heter. Eftersom klimatproblemet är globalt kommer det alltid att vara aktuellt att fördela ett globalt ansvar. Detta innebär att en bördefördelning inte enbart är aktu- ellt för ramverk som är inriktade mot utsläppsminskningar utan ansvaret måste fördelas även om inriktningen är mot anpassning, teknikutveckling eller utveck- ling. Analysen är dock huvudsakligen inriktad mot hur bördan för att begränsa utsläppen skall fördelas.

Rättvisefrågan är själva kärnan i debatten om bördefördelning. Vem bär det största ansvaret för klimatförändringarna? Vem utsätts för de största riskerna? Vem har störst möjlighet att agera?

I detta kapitel utvärderas en rad teoretiska principer rörande bördefördelning. De olika principerna kan delas in i tre grupper, en första grupp som har för avsikt att allokera rättvist, en andra grupp med avsikt att få ett rättvist utfall och en tredje grupp där avsikten är att få en rättvis process. Den första gruppen bygger på att rätten till en naturresurs skall fördelas, vilket kan göras genom att allokera rättighe- ter och skyldigheter utgående från att alla individer har samma rättigheter, så att alla nationer har samma rättighet eller så att nationer skall ta ansvar för sitt histo- riska bidrag till problemet. Den andra gruppen utgår från klimatkonventionen och att parter har gemensamma men olika ansvar där hänsyn tas till kapacitet, ekono- miska och sociala förutsättningar.

Principer

Rättvis allokering – Nationers rätt

Enligt denna princip har alla nationer samma rättighet att släppa ut växthusgaser eller bli skyddade från effekterna av en klimatförändring. Ett enkelt exempel på detta är enhetliga mål då varje land åtar sig att minska sina utsläpp med samma procenttal. Det kan hävdas att en sådan ansats säkerställer en viss jämlikhet men inte tar direkt hänsyn till de fyra rättvisekriterierna, behov, kapacitet, möjlighet eller ansvar (se kapitel 4.6). Denna ansats är därför sannolikt inte acceptabel för mindre utvecklade nationer.

Rättvis allokering - Egalitär

Enligt denna princip har alla individer samma rättighet att släppa ut växthusgaser och bli skyddade från effekterna av en klimatförändring. Ett exempel som bygger på denna princip är en allokering med minskning och utjämning – ”Contraction and Convergence” (Evans, 2001). ”Contraction” syftar på en begräsning av globala utsläpp som utformats så att man inte överskrider en specifik växthusgashalt i at- mosfären. ”Convergence” syftar på att utsläppsrättigheter allokeras så att alla indi- vider vid ett visst datum har lika stor rätt att släppa ut växthusgaser. Från och med denna tidpunkt skall nationers utsläppsrättigheter vara i proportion till befolk- ningsmängden. Nationernas faktiska utsläpp kan dock överskrida eller understiga den tilldelade allokeringen givet att handel med utsläppsrätter är tillgänglig (se kapitel 4.9 för en längre analys av handel med utsläppsrätter).

Det finns starka rättviseargument som talar för konceptet att använda utsläpp per capita som bas för att allokera åtaganden. Lika rättigheter för alla är en gemen- sam bas för rättvisa åtgärder. Behovskriteriet, att garantera all ett drägligt liv, kan anses vara ganska bra uppfyllt om en egalitär princip tillämpas. Däremot tas inte stor hänsyn till varken nationers ansvar för klimatproblemet, ekonomiska kapacitet eller naturliga förutsättningar. Dessutom är det i praktiken en stor risk att inte heller behovskriteriet är uppfyllt eftersom utsläppsrätter allokeras till nationer och inte individer samtidigt som en majoritet av världens nationer varken har ett demokra- tiskt system och institutioner som bygger på att alla individer har samma rättigheter Beckerman och Pasek (1995).

En ansats som bygger på minskning och utjämning är sannolikt varken accep- tabel för många industriländer eller ett flertal utvecklingsländer bland annat Kina (den Elzen m fl, 2003; WBGU, 2003; Persson och Azar, 2003a). Eftersom per capita utsläppen i Kina redan idag är ganska nära världsgenomsnittet gör en alloke- ring enligt en minskning och utjämningsprincip, speciellt med utjämning först på lång sikt, att Kina kraftigt måste begränsa sina utsläpp om man inte skall tvingas köpa utsläppsrätter från mindre utvecklade parter. Men som Persson och Azar (2003a) påpekar gör osäkerheten i utvecklingsländernas utsläpp det troligt att man i realiteten kommer att överskatta icke-Annex I-ländernas utsläpp och därmed över- allokera (skapa hot-air) utsläppsrättigheter till Kina. I praktiken skulle således Kina till och med kunna bli en vinnare om denna princip tillämpas men risk finns även för motsatsen. En överallokering till utvecklingsländerna leder dessutom till högre kostnader för de industrialiserade länderna. Hursomhelst är en utjämning av ut- släpp per capita en god analytisk referenspunkt mot vilket nationer bör sträva då nästan alla försök till stabilisering av växthusgaser visat på minskade skillnader i utsläpp per capita mellan olika länder och regioner. Utsläpp per capita är således ett viktigt mått på framsteg eller brist på framsteg.

Rättvis allokering - Historiskt ansvar

När historiskt ansvar diskuteras kan det gälla ett ansvar för utsläpp, koncentratio- nen av CO2 i atmosfären, temperaturförändringen eller effekter av klimatföränd-

ringarna. Brasilien lade fram ett förslag baserat på historiska utsläpp till den för ändamålet tillsatta gruppen vid Berlinmandatet (AGBM) 1997. Förslaget är utfor- mat för att gälla alla parter inklusive utvecklingsländer.

En metod som tilldelar ansvar baserat på historiska kumulativa utsläpp har många fördelar, självklart kan kriteriet om ansvar för klimatproblemet sägas vara uppfyllt men även behovskriteriet, att garantera alla ett drägligt liv, är väl bemött eftersom en allokering med historiskt ansvar till och med leder till mer utsläppsrät- ter till de fattigaste länderna än vad som är fallet med en tilldelning som bygger på minskning och utjämning. En absurd effekt av det Brasilianska förslaget är att vissa Annex I-länder skulle tilldelas negativa utsläppsrätter (den Elzen, 2003). Detta beror på att de industrialiserade länderna står för ungefär två tredjedelar av de ku- mulativa utsläppen historiskt (IPCC, 1996) och vissa länder har ett extra stort an- svar för de historiska utsläppen.

Rättvist utfall - Betalningsförmåga

Enligt denna princip skall kostnaden för åtgärder och anpassning vara direkt relate- rad till nationers betalningsförmåga, ofta indikerad av BNP per capita och tilldel- ningen av utsläppsutrymme blir relativt mer begränsad ju högre BNP per capita är. Ur ett rättviseperspektiv anses det vara viktigt att basera åtaganden enligt BNP per capita eftersom det speglar nationernas kapacitet och eftersom de som har råd att göra mest tilldelas färre utsläppsrätter. Principen om betalningsförmåga kan också ses som ett sätt att möta behovskriteriet och kanske indirekt ansvarskriteriet efter- som det till största delen är de rikare länderna som bär ansvaret för utsläppen histo- riskt sett.

Rättvis process - Konsensus

Enligt denna princip är beslut som fattas genom konsensus rättvist. De internatio- nella förhandlingarna inför Kyotoprotokollet kan sägas bygga på denna princip eftersom beslut inom UNFCCC sker genom konsensus. Principen skulle kunna vara rättvis eftersom alla parter kan förhindra att beslut fattas. Men i realiteten är det sannolikt att parter med små resurser och liten ekonomisk kapacitet inte kan följa alla förhandlingar eller blir övertalade att acceptera förslag.

Förslag till bördefördelning

Utifrån dessa rättviseprinciper har många olika förslag till regler för bördefördel- ning föreslagits. Tre sådana förslag har redan presenterats ovan, ”contraction and convergence”, det ”brasilianska förslaget”, och mål enligt en likformig reduktion. Några av dessa förslag kan beskrivas som omfattande metoder, d.v.s, man försöker noggrant definiera en internationell klimatregim, genom vägledande principer och regler för uppdelning av åtaganden mellan parter. En del andra förslag är mera löst definierade. Några förslag är till sin utformning ”top-down”, dvs. man börjar med att definiera en önskvärd nivå för de globala utsläppen, och utgår från detta vid tilldelning av nationella åtaganden, t.ex. ”contraction and convergence”. I andra, såsom Triptych-modellen och den multisektoriella konvergensmodellen38, väljer man ett mera sektororienterat tillvägagångssätt (”bottom-up”). I många av försla- gen specificeras inte typ av åtagande, utan endast hur ansvar eller resurser skall allokeras, varvid det antas att åtagandena skall ha samma form i alla länder. I andra förslag, så som multi-stage-metoden, uppdelas länderna i grupper, med olika an- svarsnivåer och typer av åtagande.

Två förslag som är särskilt relevanta vid den kommande diskussionen är:

Triptychmodellen:

Denna modell bygger på att man sätter upp mål sektorsvis, och sedan lämnar ut- rymme för tillämpning av olika principer för varje sektor39. Tre sektorer betraktas: Energiproduktion, den energiintensiva industrin och hushållssektorn. Egalitetsprin- cipen för rättvisa tillämpas endast på hushållssektorn (per capita-konvergens).

38

Den multisektoriella konvergensmetoden kombinerar de etiska beståndsdelarna ‘contraction and convergence’ med den sektorspecifika metoden I Triptych-modellen, se Bruggink (2003)

39

Principen för den energiintensiva sektorn bygger på en norm för effektivitetsför- bättring (historiska rättigheter). Principen för energiproduktion bygger på den na- tionella produktionsblandningen (dvs. på ett betraktande av acceptabla marginal- kostnader för minskning). Triptych-formlerna användes som stöd för beslutsfattan- de vid uppdelning av EU-målet mellan medlemsstaterna före Kyoto (COP-3), och de kan därmed sägas ha ett precedensfall, och därför en viss trovärdighet inom EU.

Multi-stage-metoden: (stegvis-metod)

En multi-stage-metod gör det möjligt för olika länder att ha olika åtaganden, alltef- ter sin utvecklingsnivå. Länderna ökar sitt deltagande gradvis, genom att flytta från ett steg till nästa, i takt med sin utveckling. Syftet med ett sådant system är att ga- rantera att länder med jämförbara förhållanden beträffande ekonomi, utveckling och miljö, kommer att ha jämförbara ansvarsförhållanden under en klimatregim40. Olika, mer eller mindre komplexa versioner av multi-stage-metoden har föreslagits. Förslaget utvecklades först av Gupta (1998), och vidareutvecklades sedan av den Elzen m. fl, (1999). I det system som föreslogs och utvecklades av Gupta, uppdela- des länderna i olika grupper, efter inkomst per capita (betalningsförmåga) och CO2

från industriutsläpp (ansvar). Detta förslag utarbetades ytterligare av Elzen m fl, (1999). Deras multi-stage-metod började genom att man valde en profil för utsläpp, för att uppnå en avtalad stabiliseringsnivå. Sedan definierades ett system med ökande deltagande, med fastställda tröskelvärden, som avgjorde när ett land skulle gå över från ett steg till ett annat.

Steg 1: Inga kvantitativa åtaganden. Icke-Annex I-regioner behöver inte göra några åtaganden, förrän de når en tröskel för deltagande, baserad på inkomst och/eller utsläpp, t.ex. en inkomstnivå = 30% av per capita-inkomsten i Annex I-regioner.

Steg 2: När länderna når detta steg, krävs det att de antar intensitetsmål (CO2-

utsläpp per GDP-enhet). Sedan flyttas ett land till steg 3, när det uppnår nästa trös- kelnivå, t.ex. när per capita-utsläppen av CO2 når världsgenomsnittet.

Steg 3: Länderna går in i en period med stabilisering av utsläpp, varunder de stabi- liserar antingen de absoluta utsläppen eller per capita-utsläppen under ett antal år, innan de går till steg 4.

Steg 4: Kvantifierade absoluta mål för utsläppsminskning.

En multi-stage-metod kan formuleras, med olika kombinationer av åtagandetyper och kriterier, för att bestämma tröskelvärden för övergång från ett steg till nästa41_.

Hur systemet fungerar när det bedöms enligt olika kriterier, beror på hur systemet är utformat. Utöver de ”top down”-förslag som utvecklats av Gupta och den Elzen, finns det också flera mer grundläggande förslag, uppbyggda kring detta ”gradvis

40

See Berk m fl, (2003).

41

åtagande”-koncept, fastän inte nödvändigtvis specifikt kopplade till långsiktiga utsläppsprofiler .

I allmänhet gäller det att, ju mer ”top-down”-utformat ett förslag är, desto mer miljösäkert är det. Detta är inte någon överraskande slutsats, eftersom top-down- modeller (t.ex. contraction – convergence- och multi-stage-modeller) definitions- mässigt startar med ett klimatmål, och därefter allokerar ansvar (eller utsläppsrät- ter). Å andra sidan saknar dessa tillvägagångssätt ofta flexibilitet (contraction – convergence), eller blir mycket komplicerade, därför att man försöker göra dem flexibla (multi-stage-metoder). ”Bottom-up”-metoder, ger i allmänhet mindre mil- jösäkerhet, men erbjuder flexibilitet genom att hänsyn tas till nationella skillnader (Berk m fl, 2003). Vi försöker här inte att gå in på någon mera detaljerad värdering av dessa förslag till bördefördelning (detta har behandlats utförligt i den akademis- ka litteraturen). Men det är relevant att nämna att, medan vissa förslag, så som 'contract and convergence' i sin nuvarande form knappast kommer att kunna bli politiskt gångbara i framtida förhandlingar, utgör de en analytisk referenspunkt, som andra förslag kan jämföras med. I andra förslag försöker man upprätta faktiska mallar för bördefördelning, men under arbetets gång blir dessa ofta ytterst kompli- cerade. För denna komponent, kanske mer än för någon annan, är det sannolikt improduktivt (för syftena med denna rapport) att bedöma mycket detaljerade alter- nativ. Vi begränsar därför vår analys till att kommentera allmänna begrepp. I det följande avsnittet presenteras ett antal ramverk, som innehåller några av de koncept för bördefördelning som diskuterats ovan. I bilaga 6 presenteras en analys av inne- börden i de olika reglerna för bördefördelning för Sverige, som ett exempel på deras verkan.