Incitament för kolsänkor och utsläpp med stor osäkerhet

Som redan nämnts i kapitel 4.3 är det viktigt att försöka skapa incitament dels för att minska utsläppen, dels för att öka upptagen från markanvändning i ett framtida protokoll. Vilka lösningar och förslag man kan komma att överväga beror på om det är markanvändningsaktiviteter i industrialiserade länder eller utvecklingsländer som det skall skapas ett regelverk för. I detta kapitel inriktar sig diskussionen mot hur man kan skapa incitament för att påverka markanvändningen i icke-Annex I- länder när dessa har kvantitativa åtaganden. I faktatexten nedan finns en kort dis- kussion om hur sänkfrågan hanterats för de industrialiserade länderna i Kyotopro- tokollet. Analysen i detta kapitel är delvis även applicerbar på hur sänkfrågan kan hanteras i Annex I-länderna. Speciellt gäller detta när fyra strukturella alternativ för att inkludera markanvändningsaktiviteter analyseras. Denna analys utgår från krite- rier om ekonomisk effektivitet, politisk acceptans och miljöeffektivitet. Slutligen analyseras olika typer av åtaganden, speciellt för icke-Annex I-länder i en framtida åtagandeperiod.

Sänkor i klimatkonventionen och Kyotoprotokollet

De allra största koldioxidutsläppen kommer från förbränning av fossila bränslen. Men även förändrad markanvändning, huvudsakligen avskogning i tropikerna, orsakar en

ökad CO2-koncentration i atmosfären. Samtidigt svarar världens skogar för ett netto-

upptag av koldioxid. Beräkningar visar att landekosystemet tar upp omkring 2,3 miljar- der ton kol per år (IPCC, 2000). Kolsänkorna binder således i dagsläget in omkring en

fjärdedel av de totala antropogena CO2-utsläppen. I klimatkonventionens Artikel 4(d)

står det att alla parter skall verka för en hållbar skötsel av, samt att samarbeta för att bevara och om lämpligt öka, kolsänkor och kollager. I Kyotoprotokollet kan Annex I parterna delvis uppfylla sina åtaganden genom att utnyttja kolsänkor, dvs att binda in kol i skog och mark. Enligt Artikel 3.4 har parterna möjlighet att tillgodoräkna sig sänkor som uppstått som ett resultat av aktiva åtgärder inom skogs- och jordbrukssektorn för att öka kolupplagringen. Enligt Artikel 3.3 har parterna skyldighet att rapportera nettoef- fekten av nybeskogning, återbeskogning respektive avskogning efter 1990. Länderna får således tillgodoräkna sig delar av den kolinbindning som sker på grund av aktiv skogsskötsel. Däremot får parterna inte tillgodoräkna sig kolinbindning som beror på indirekta effekter som kvävenedfall eller på åtgärder som gjorts före 1990. Att fastställa vad som beror på indirekta effekter och effekter av skogsåtgärder som skedde före 1990 är svårt, därför får parterna under första åtagandeperioden (2008-2012) enligt ar- tikel 3.4 endast tillgodoräkna sig det lägsta alternativet av: 15 procent av den årliga sänkan eller maximalt 3 procent av de samlade utsläppen av växthusgaser år 1990. När det gäller jordbruksaktiviteter tillämpas enligt Artikel 3.4 ett net-net åtagande, dvs

åtagandet för första åtagandeperioden är relaterat till utsläppen under basåret till skill- nad mot skogsbruksaktiviteter som enligt samma artikel räknas som gross-net (värdet för det aktuella året).

Strukturella val för hantering av markanvändningsaktiviteter

Avskogning, upptag av koldioxid genom markanvändningsaktiviteter och utsläpp med stor osäkerhet bör inkluderas i kommande protokoll som på lämpligt sätt även bör gälla för utvecklingsländer. Detta kan påminna om hur industriländernas sän- kor hanteras i Kyotoprotokollet. Det finns emellertid argument mot detta alternativ då osäkra sänkor, som eventuellt är temporära, kan medföra att andra sektorer inte behöver genomföra åtgärder. Detta argument gäller givetvis både för Annex I och icke-Annex I-länder. Det finns därför argument för att skapa ett separat sänkproto- koll. Motargumentet är att markanvändningsaktiviteter bidrar till en stor andel av världens utsläpp av växthusgaser och det därför behövs starka ekonomiska incita- ment för att begränsa dessa utsläpp vilket eventuellt inte kan åstadkommas i ett separat sänkprotokoll. I inledningen av förhandlingarna efter Kyoto 1997 föreslog EU att sänkor inte skulle inkluderas under första åtagandeperioden. Andra parter, framförallt vissa parter i paraplygruppen, hade en motsatt linje och ville inkludera sänkor i Kyotoåtagandena vilket också blev fallet. Det visade sig senare att möjlig- heten att utnyttja kolsänkor utgjorde en förutsättning för att ett flertal Annex I par- ter över huvudtaget skulle stanna kvar i protokollet.

I framtida åtagandeperioder kan man tänka sig att sänkorna hanteras på flera sätt. Utsläpp och lagring från markanvändningsaktiviteter kan vara transfererbara mellan länder (eller inte) och mellan sektorer (eller inte), tabell 12.

Tabell 12. Alternativ för transfererbarhet av rättigheter.

Handel mellan sektorer

Ja Nej Ja I II Handel mellan

länder _{Nej III IV}

Alternativ I innebär att krediter för markanvändningsaktiviteter är transfererba- ra mellan länder och mellan sektorer. Ett land som till exempel ökat sitt upptag av kol genom markanvändningsaktiviteter utöver än vad som krävs kan i detta fall öka sina utsläpp från förbränning av fossila bränslen eller sälja utsläppsrätterna till ett annat land som har åtaganden. Så länge verifieringen och kontrollen är bra kan detta alternativ leda till en ökad ekonomisk effektivitet i ett ramverk. Konstruktio- nen av ramverket ställer stora krav på verifierbarhet via operativa organ som utses av partskonferensen och genom vilka dessa krediter kan certifieras.

Alternativ IV är motsatsen till alternativ I. I detta system tillåter man inte att sänkkrediter varken transfereras mellan länder eller mellan sektorer inom det en- skilda landet. Ett land som ökat sitt upptag av kol genom markanvändningsaktivite- ter utöver vad som krävs kan i detta alternativ varken öka sina utsläpp från för- bränning av fossila bränslen eller sälja utsläppskrediterna. Detta innebär att ett separat sänkprotokoll måste förhandlas fram som enbart skall kontrollera de natio- nella markanvändningsaktiviteterna. Genom att ha ett separat protokoll för sänkor

och kollager kan det bli enklare att inkludera andra fördelar utöver kolinnehållet samtidigt som det inte finns en avvägning mellan att minska utsläppen från energi- systemet och markanvändningsaktiviteter. Det kan dock vara så att om man tillåts handla med sänkkrediter kan handlingsfriheten i ett framtida protokoll öka vilket gör det politiskt lättare för parter att åta sig ambitiösare åtaganden än om sänkorna exkluderas från protokollet (Brandt och Svendsen, 2002). En av de stora nackde- larna med att ha ett separat protokoll är att det sannolikt inte blir lika starkt som om det är kopplat till handelssystemet där det finns ett pris på växthusgaser. Det är således en risk att ett separat protokoll enbart skapar små incitament för att bevara kollager och öka sänkorna. Dessutom skulle förhandlingarna behöva börja om från början. En möjlighet är att bygga på standarder för ”bra skogsskötsel hantering” som använts sedan slutet av 1980-talet, d v s att skogen certifieras även med avse- ende på kollagring.

Alternativ II innebär att sänkkrediterna kan transfereras mellan länder men inte mellan sektorer. Ett land som ökat sitt upptag av kol genom markanvändningsakti- viteter utöver vad som krävs kan i detta alternativ inte öka sina utsläpp från för- bränning av fossila bränslen men man kan sälja sänkkrediterna till en annan nation som då får öka sina utsläpp från markanvändningen. Detta innebär också att ett separat sänkprotokoll måste skapas men till skillnad mot alternativ IV behövs även ett internationellt handelssystem för sänkkrediter. Det är sannolikt att parterna kan acceptera ambitiösare åtaganden än för alternativ IV eftersom krediter kan säljas och köpas. Kostnadseffektiviteten är således sannolikt högre för detta alternativ.

Alternativ III innebär att sänkkrediterna är transfererbara mellan nationers sek- torer men inte mellan länder. Ett land som ökat sitt upptag av kol genom markan- vändningsaktiviteter utöver vad som krävs kan i detta alternativ öka sina utsläpp från förbränning av fossila bränslen men inte sälja sänkkrediterna till en annan nation. För att detta skall vara möjligt får det bara finnas nationella handelssystem för utsläppsrättigheter, dvs parternas åtaganden genomförs nationellt. Den politiska acceptansen för detta alternativ är därför sannolikt lågt och nationerna vill sanno- likt inte acceptera några stringenta åtaganden.

De alternativ som verkar mest lovande är I och II. I Kyotoprotokollet har man en lösning som egentligen ligger mellan alternativ I och II då sänkan nedvärderas men är transfererbar med andra sektorer (se faktatext). Man hamnar således i en situation mellan I och II i tabell 12. Det är tillåtet att handla mellan sektorer men det är enbart vissa markanvändningsaktiviteter som inkluderas och i vissa fall en- dast till en viss nivå. Om vetenskapen tillåter en större verifierbarhet och ökad miljösäkerhet kan man tänka sig att nedvärderingen i framtida åtagandeperioder blir lägre och att man skulle röra sig mot alternativ I.

I alla dessa alternativ gäller det emellertid att definiera ett åtagande. Detta har visat sig svårt och i nästa kapitel analyserar vi några alternativ. Stora delar av ana- lysen syftar på hur avskogning skall kunna begränsas i utvecklingsländer, men delar av den relaterar även till hur man generellt kan hantera osäkra utsläpp. Analy- sen tar utgångspunkt i klimatkonventionen och inte Kyotoprotokollet.

Typ av åtagande för markanvändning i icke-Annex I-länder

Det finns ett flertal sätt att definiera åtaganden för markanvändning, antingen byg- ger de på reglering av kolflöden till och från atmosfären eller kollager. I detta kapitel analyseras tre olika sätt att reglera utsläpp från markanvändningsaktiviteter; en Kyotoliknande sänkkompromiss, kompenserad reduktion av sänkor och full- ständig kolbudget.

KYOTOLIKNANDE SÄNKKOMPROMISS

Kyotoregelverket fokuserar på källor samt sänkor som direkt påverkas av männi- skan. Detta innebär att man skiljer mellan effekter som är naturliga och effekter som orsakas genom mänskliga aktiviteter antingen direkt eller indirekt. Att skilja på direkt och indirekt mänsklig påverkan är vetenskapligt svårt men det är troligt att det går att politiskt lösa på ett sätt som skulle vara acceptabelt för alla parter. Det största problemet är emellertid hur utsläppsmål skall sättas, speciellt när icke- Annex I-länderna har åtaganden där avskogning inkluderas. Det är troligt att flera parter, speciellt länder med begränsad statlig makt att kontrollera avskogningstak- ten, inte kommer att acceptera ett ambitiöst åtagande utan argumentera för mindre ambitiösa. Detta skulle kunna leda till skapandet av hetluft som omintetgör ut- släppsminskningar i andra regioner.

För att förmå parterna att åta sig ambitiösare kvantitativa åtaganden kan man tänka sig ha icke bindande kvantitativa mål för avskogningen, vilket innebär att utvecklingsländerna får sälja utsläppsrätter om utsläppen är mindre än åtagandena men att de inte behöver stå till svars om de inte når sitt utsläppsmål. Detta skulle minska risken och mängden hetluft som skapas eftersom länderna kan acceptera ett ambitiösare åtagande. Dessutom är avskogningsproblemet i många länder under dålig statlig kontroll eftersom skogsfrågor ofta är regionalt och lokalt kontrollerade och kopplade till fattigdomsproblem. Detta innebär att även om staten vill minska avskogningen kommer det ta tid innan det verkligen sker även om prisincitamentet existerar. Med icke bindande mål bestraffas inte nationer för sitt fattigdomspro- blem men ett incitament skapas för en förändring på sikt. Frivilliga nationella mål bör även kopplas till lämpliga incitament via de projektbaserade flexibla mekanis- merna.

KOMPENSERAD REDUKTION AV SÄNKOR, NET-NET

En forskargrupp huvudsakligen från Brasilien (Santilli m fl, 2003) presenterade vid COP9 i Milano ett förslag hur avskogning i länder med stora tropiska skogar kan hanteras i en klimatöverenskommelse som påminner en del om en ren Kyotolik- nande kompromiss. De kallade förslaget för ”kompenserad reduktion”, tanken är att ett genomsnitt av historiska avskogningstakter skall användas som referenssce- nario och att minskad avskogning skall ge upphov till utsläppsrätter, ett så kallat net-net åtagande. Om nationerna säljer utsläppsrätter skall de garantera att avskog- ningen inte ökar alternativt garantera att avskogningen skall minska i efterföljande åtagandeperioder. I det ursprungliga förslaget var det tänkt att avtalet skall komma igång redan under första åtagandeperioden (2008-2012) och att utsläppsrätterna skall räknas som CDM rättigheter. Man kan dock mycket väl tänka sig att metoden

kan användas för framtida åtagandeperioder och inte enbart kopplas till CDM även om den inte kommer igång under första åtagandeperioden. Metoden kan emellertid inte garantera additionalitet eftersom referensscenriot är historiskt relaterad och man kan därför inte garantera att minskad avskogning hade skett även utan prisin- citamentet. Med net-net åtaganden för utvecklingsländer kan man även tänka sig icke-bindande åtaganden med samma argument som för en Kyotoliknande kom- promiss, dvs att icke bindande mål kan få länder att åta sig ambitiösare kvantitativa åtaganden och därmed minska risken för hetluft och öka sannolikheten för additio- nalitet.

FULLSTÄNDIG KOLBUDGET

En fullständig kolbudget skiljer sig ganska mycket från både en Kyotoliknande kompromiss och en net-net beräkning. Man kan dock tänka sig att en fullständig kolbudget skall fungera i ett ramverk där åtgärder i markanvändningsaktiviteter kan kompensera för åtaganden i andra sektorer eller länder.

Genom att tillämpa en fullständig kolbudget bokförs alla förändringar i jordens kollager. Två argument för fullständig kolbudget brukar framföras: fullständighet och enkelhet. Det faktum att atmosfären inte skiljer på antropogena och naturliga utsläpp av växthusgaser ligger bakom argumentet om fullständighet. Med andra ord, syftet med en fullständig kolbudgetmetod är att skapa incitament för att be- gränsa utsläppen av växthusgaser genom bokföring av källor och sänkor, d v s genom att bevara kollager, öka sänkkapaciteten och minska jordbrukets utsläpp (se till exempel Bonnie m fl, 2002). Argumentet om enkelhet kommer av att det är oerhört svårt att i många fall särskilja vilka förändringar i kollagret som sker på naturlig väg, och vilka som är indirekt eller direkt mänskligt orsakade. En fullstän- dig kolbudget bokför alla tre kategorierna.

Att man inte särskiljer på naturliga och mänskliga orsaker i en fullständig kolbud- get är även metodens största nackdel. Orsaken till detta är att nationerna måste stå till svars för allt som händer inom landets gränser, oavsett vad som orsakar utsläp- pen. En del nationer måste med denna metod hantera de stora årliga variationerna i de naturliga utsläppen av växthusgaser. Ett exempel är de naturliga årliga variatio- nen i flöden av växthusgaser från Amazonbäckenet som ungefär är 10 gånger större än regionens utsläpp från användning av fossila bränslen (Prentice och Lloyd, 1998; Tian m fl., 1998). Det kommer därför att vara svårt att definiera åtaganden för nationer med stora, i relation till övriga utsläpp, och osäkra naturliga flöden. Eftersom indirekta orsaker inte separeras ut från kolbudgeten kommer nationerna även att få stå till svars för utsläpp orsakade av regionala och globala klimateffek- ter som delvis är orsakade av andra länders utsläpp av växthusgaser. Dessutom sjösätter man en dyrbar redovisnings- och rapporteringsapparat.